Từ Điển Bách Khoa Việt Nam. Nxb Khoa Học Xã Hội, Hà Nội, 1995, Tr 475.

thầu, nhà thầu thắng thầu trong thực hiện các dự án đầu tư của Nhà nước có thể là các DNNN, cũng có thể là các doanh nghiệp khu vực tư nhân hoặc doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

Thứ hai, nguồn vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư công là từ Nhà nước (bao gồm: NSNN, vốn có nguồn gốc từ ngân sách; từ các khoản tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; các khoản vay nợ của Chính phủ, của chính quyền địa phương…). Đầu tư công ảnh hưởng nhiều bởi chính sách nguồn vốn, vì nguồn vốn đóng vai trò quan trọng và quyết định trong việc thực thi Chính sách đầu tư công. Nguồn vốn đầu tư công bao gồm:

- Vốn từ nguồn NSNN phân cho các bộ ngành, địa phương. Ngồn vốn đầu tư này, thường không hoàn lại đối với hoạt động đầu tư công cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường,... vì những , dự án này ít hoặc không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn rất chậm.

- Vốn NSNN đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu bao gồm các chương trình mục tiêu quốc gia: Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, chương trình xây dựng nông thôn mới, chương trình giảm nghèo bền vững… là những chương trình do Chính phủ quyết định và các chương trình khác do cấp địa phương quyết định.

- Vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước với mức lãi suất rất thấp, nguồn này do Chính phủ cho vay với lãi suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có, hoặc nguồn vốn ODA đối với các dự án thuộc lĩnh vực ưu tiên trong kế hoạch nhà nước.

- Vốn vay trong nước, ngoài nước cho đầu tư gồm: Tín phiếu kho bạc, trái phiếu kho bạc, trái phiếu ngoại tệ, công trái xây dựng Tổ quốc, trái phiếu đầu tư và trái phiếu công trình trung ương; trái phiếu chính quyền địa phương.

- Vốn đầu tư của các DNNN bao gồm: Vốn NSNN cấp trực tiếp cho DNNN, vốn có nguồn gốc từ ngân sách, các khoản thu, lợi nhuận của DNNN, vốn vay bảo lãnh của Chính phủ.

- Vốn hỗn hợp của Nhà nước và của các chủ thể khác: Do nhu cầu đầu tư lớn trong những năm gần đây, nhưng vốn NSNN hạn hẹp, chưa đáp ứng được nhu cầu đầu tư, từ thực tế đó, đã xuất hiện các đầu tư theo hình thức đối tác công - tư gọi tắt

là PPP (Public - Private - Partnership), tức là Nhà nước và tư nhân hợp tác đầu tư, chủ yếu đầu tư vào cơ sở hạ tầng, giao thông. Trường hợp này, nếu xét về bản chất, quan niệm đầu tư công phải từ nguồn vốn nhà nước như đã phân tích ở trên thì chưa hẳn là đầu tư công, song mổ xẻ vấn đề thì nhà nước cũng đã bỏ vốn, tuy không lớn về tài chính, nhưng việc được quản lý vẫn được thực hiện như là một dự án đầu tư công, tuy phương thức đầu tư, quản lý và giám sát đầu tư có một số điểm khác so với những dự án đầu tư hoàn toàn bằng NSNN.

Thứ ba, mục tiêu của hoạt động đầu tư công là nhằm phát triển kinh tế - xã hội, trong đó chủ yếu là theo đuổi các mục tiêu của chính sách công (đầu tư thành lập các DNNN để giữ vị trí then chốt, chủ đạo, đủ khả năng là công cụ của Nhà nước để điều tiết nền kinh tế, đồng thời, cũng vì các mục tiêu kinh doanh, tạo thu nhập tài chính cho Nhà nước; đầu tư vào các lĩnh vực quan trọng, thiết yếu của nền kinh tế, nhưng tư nhân không đầu tư; đầu tư để lấp những ―lỗ hổng‖ của nền kinh tế thị trường, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế; hoặc vì các mục tiêu khác của chính sách công như: phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội; tạo việc làm; thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng, miền; phát triển vùng biên giới, hải đảo, gắn chính sách phát triển kinh tế - xã hội với an ninh, quốc phòng…

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 186 trang tài liệu này.

* Nguyên tắc quản lý Đầu tư công: Nguyên tắc quản lý đầu tư công được quy định tại điều 12 Luật đầu tư công năm 2014 như sau:[31]

- Tuân thủ quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm của quốc gia và quy hoạch có liên quan theo quy định của pháp luật về quy hoạch.

- Thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.

- Quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí.

- Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công. Nội dung công khai, minh bạch trong đầu tư công bao gồm: Chính sách , pháp luật và việc tổ chức thực hiện chính sách , pháp luật trong quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; Nguyên

tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư công; Nguyên tắc, tiêu chí, căn cứ xác định danh mục dự án trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm; Kế hoạch, chương trình đầu tư công trên địa bàn; vốn bố trí cho từng chương trình theo từng năm, tiến độ thực hiện và giải ngân vốn chương trình đầu tư công;…

2.1.2. Chính sách đầu tư công

2.1.2.1. Khái niệm

Peter Aucoin (1971) đưa ra khái niệm chỉ đơn giản là: ―Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành‖.

Thomas R. Dye[75] đã đưa ra khái niệm cụ thể hơn là: ―Chính sách công là bất kỳ cái gì nhà nước lựa chọn làm hay không làm‖. Khái niệm đơn giản và không cung cấp nhiều hiểu biết về chính sách đầu tư công, không đưa được sự phân định rõ ràng hoạt động nào là chính sách và hoạt động nào thì không phải Chính sách đầu tư công. Mặc dù vây, Ông cũng giúp cho chúng ta hiểu được, chủ thể ban hành chính sách là nhà nước, đồng nghĩa với việc những quyết định hay lựa chọn của các tư nhân hay các tổ chức ngoài nhà nước không phải là chính sách công.

William Jenkins[78] đưa ra khái niệm là “Chính sách công là các quyết định có liên quan, được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền‖. Theo W.Jenkins, hoạch định chính sách công là một quá trình, không đơn giản là một sự lựa chọn. Quan điểm của ông cho thấy, chính sách đầu tư công là các quyết định có liên quan với nhau, nghĩa là Nhà nước ít khi tham gia giải quyết một vấn đề công với một quyết định đơn lẻ, mà hầu hết các chính sách đưa ra đều bao gồm hàng loạt các quyết định.

Anderson[52], lại đưa ra khái niệm là ―Chính sách công là một cách hành động có mục đích, được ban hành bởi một, hoặc một tập hợp các nhà hoạt động, nhằm giải quyết một vấn đề phát sinh hoặc vấn đề được quan tâm‖. Khái niệm này, xem như bao quát hơn các khái niệm trên do bổ sung được thêm hai thành tố: (i) các quyết định chính sách thường được tập hợp các nhà hoạt động, thay vì một nhóm hoặc một nhà hoạt động duy nhất, trong bộ máy nhà nước; (ii) chỉ rõ được hành động của nhà nước đối với các vấn đề phát sinh hoặc vấn đề được quan tâm.

Đến năm 2015, Guy Peter, B.[67] đưa ra khái niệm là: ―Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi người‖. Như vậy, theo định nghĩa này có thể hiểu chính sách đầu tư công là hoạt động đầu tư để giải quyết các lợi ích chung của quốc gia, có ảnh hưởng đến một hoặc nhiều nhóm dân số trong xã hội. Dựa vào điều này người ta có thể đưa ra tiêu chí đánh giá chính sách đầu tư công là đánh giá những tác động của nó đến xã hội.

Từ điển Bách khoa Việt Nam, giải thích như sau: ―Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa,…‖2.

Nguyễn Hữu Hải[12], đưa ra khái niệm là “Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển”. Theo khái niệm này, mục đích của chính sách công là thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng, chứ không đơn giản chỉ dừng lại ở việc giải quyết vấn đề công. Hay nói cách khác, chính sách công là công cụ để thực hiện mục tiêu chính trị của nhà nước. Ở nước ta, chính sách công là công cụ để hiện thực hóa đường lối, chủ trương của Đảng nhằm xây dựng xã hội chủ nghĩa với mục tiêu: ―Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh‖.

Tóm lại: Có nhiều nghiên cứu đề cập tới chính sách công và đưa ra các quan điểm cũng như định nghĩa về chính sách công khác nhau và đều hướng tới một mục tiêu chung là phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Tuy nhiên, chưa có diễn giả nào, cũng như nhà khoa học nào đưa ra khái niệm riêng về chính sách đầu tư công. Theo đó, có thể hiểu chính sách đầu tư công là một trong những nội dung của chính sách công. Vì vậy, theo quan điểm của NCS, chính sách đầu tư cônglà những chủ trương của đảng, là những hoạt động mà Chính phủ lựa chọn, được xem là công cụ để thực hiện đầu tư các chương trình, dự án, chương trình mục

2 Từ điển Bách Khoa Việt Nam. Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1995, tr 475.

tiêu quốc gia,… bằng nguồn vốn NSNN, vốn tín dụng Nhà nước, vốn ODA, vốn từ các DNNN và các nguồn vốn khác do nhà nước quản lý phục vụ phát triển kinh tế xã hội, được cụ thể hóa bằng hoạt động của con người, do các cơ quan Nhà nước, Chính phủ hoặc giao chủ thể khác thực hiện, nhằm giúp Chính phủ đạt được mục tiêu mong muốn, mà mục tiêu lớn nhất là sự phát triển toàn diện trên các lĩnh vực kinh tế - văn hóa - xã hội - môi trường.

Nhằm thực hiện tốt chính sách đầu tư công ở Việt Nam, nhiều luật và văn bản đã được ban hành và sửa đổi như Luật Doanh nghiệp (2013) và Luật Đầu tư công (2014) và Luật Đầu tư công sửa đổi (2019); Luật đấu thầu 2005, 2013; Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011về tăng cường quản lý ngân sách Chính phủ;…

2.1.2.2. Mục tiêu, đối tượng và chủ thể của chính sách đầu tư công

Bất kỳ một chính sách nào cũng được xác định rõ: Mục tiêu; đối tượng thụ hưởng và chủ thể ban hành và chủ thể thực hiện chính sách

- Định hướng mục tiêu của chính sách đầu tư công: Cụm từ ―Chính sách đầu tư công‖ là một phạm trù rất rộng, bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau mà Nhà nước hướng tới, với mục tiêu lớn nhất là thỏa mãn những nhu cầu công cộng của xã hội. Để đạt được mục tiêu của chính sách đầu tư công, Quốc hội ban hành Luật đầu tư công. Theo đó, mỗi lĩnh vực đầu tư công lại theo đuổi một mục tiêu khác nhau. Chẳng hạn, chương trình đầu tư vào lĩnh vực giảm nghèo, với mục tiêu lớn nhất là giảm nghèo, hướng tới sự công bằng xã hội; Hoặc với mục tiêu cung cấp nước sạch cho người dân nông thôn, thì nhà nước thực hiện chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn; Hoặc để thực hiện mục tiêu xóa mù chữ, nhà nước đầu tư vào lĩnh vực giáo dục…Như vậy, mục tiêu của chính sách đầu tư công là hướng tới sự phát triển toàn diện về kinh tế, văn hóa, xã hội, môi trường, hướng tới một xã hội văn minh, công bằng. Vì mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội là mục tiêu rất rộng, trong khi đầu tư công chỉ nên tập trung vào một số lĩnh vực công ích, có thể mang lại hiệu quả kinh tế trực tiếp hoặc gián tiếp. Đồng thời, trong điều kiện của một nước đang phát triển, nhu cầu đầu tư phát triển là rất lớn trong khi nguồn lực từ NSNN có hạn, chưa thể đáp ứng được hết nhu cầu đầu tư thì cần phải huy động các nguồn vốn khác ngoài ngân sách, như vốn vay trong nước, ngoài nước, bao gồm cả

các nguồn vốn tư nhân cùng với nguồn vốn từ ngân sách đầu tư cho các chương trình, dự án của Nhà nước.[8]

- Đối tượng thụ hưởng chính sách đầu tư công: Do đặc điểm của đầu tư công là đầu tư vào nhiều lĩnh vực, nên đối tượng thụ hưởng chính sách đầu tư công sẽ phụ thuộc vào đối tượng đầu tư công. Nhưng suy đến cùng đối tượng thụ hưởng chính sách đầu tư công vẫn là người dân, vì đầu tư công là đầu tư vào lĩnh vực công mang lại lợi ích công cộng cho toàn xã hội. Luật đầu tư công 2014 quy định có 4 nhóm đối tượng đầu tư công là: (1) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; (2) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (3) Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (4) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư.

- Chủ thể ban hành chính sách đầu tư công: Chính sách đầu tư công là do Nhà nước ban hành, theo đó các chủ thể ban hành chính sách bao gồm: Quốc Hội, Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, các bộ ngành ở Trung ương và chính quyền địa phương. Cụ thể:

Đối với Quốc Hội: Ban hành Luật Đầu tư công làm cở sở để thực hiện chính sách đầu tư công thống nhất trên cơ sở luật được ban hành. Theo đó, ngày 18/6/2014 Quốc hội khóa 13 ban hành Luật số 49/2004/QH13, Luật Đầu tư công. Luật đầu tư công 2014 quy định rõ việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công, quản lý nhà nước về đầu tư công cũng như quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong thực hiện Luật Đầu tư công. Sau 05 năm thực hiện Luật đầu tư công 2014 đã bộc lộ một số hạn chế; ngày 13/6/2019 ban hành Luật số 39/2019/QH14, Luật Đầu tư công 2019, sửa đổi, bổ sung 6 nội dung nhằm tháo gỡ những khó khăn hạn chế của Luật đầu tư công 2014: (1)Thống nhất định nghĩa ―vốn đầu tư công‖; (2) Bổ sung thêm đối tượng đầu tư công 2020; (3) Phân cấp thẩm định nguồn vốn của chương trình, dự án đầu tư công; (4) Thay đổi thời gian giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công; (5) Thêm yêu cầu với tổ chức, cá nhân liên quan quyết định chủ trương đầu tư; (6) Chỉ thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản phát trước sinh năm 2015. Ngoài ra, Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án đầu

tư công lớn và quan trọng: (i) Chương trình mục tiêu quốc gia; (ii) Dự án quan trọng quốc gia.

Đối với Chính phủ: Ban hành các văn bản dưới Luật để hướng dẫn thị hành Luật, cụ thể Nghị định số 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn Luật 49/2014/QH13 về đầu tư công. Đồng thời, Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư chương trình đầu tư công sử dụng vốn ngân sách trung ương, trừ chương trình do Quốc hội quyết định; Chính phủ quy định việc phân cấp thẩm quyền, trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư đối với chương trình, dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư phù hợp với quy định về quyền tự chủ tài chính của các cơ quan, đơn vị. Nếu chương trình, dự án quy định tại khoản này có sử dụng nguồn vốn của ngân sách nhà nước thì thẩm quyền, trình tự, thủ tục thực hiện theo quy định của Luật đầu tư công đối với chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước.

Đối với Thủ tướng Chính phủ: Ban hành Nghị Quyết, chỉ thị để cụ thể hóa các nội dung của chính sách đầu tư công như Chỉ thị số 23/CT- TTg ngày 05/8/2014 về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020. Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án: (i) Dự án quy định tại khoản 1 Điều 8 của Luật đầu tư công; dự án nhóm A khác sử dụng vốn ngân sách trung ương do Bộ, cơ quan trung ương quản lý; (ii) Chương trình, dự án đầu tư sử dụng vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, trừ chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình đầu tư công do Quốc Hội và Chính phủ quyết định;

(iii) Chương trình, dự án đầu tư sử dụng vốn ODA viện trợ không hoàn lại trong các trường hợp sau: chương trình, dự án nhóm A và nhóm B; chương trình, dự án kèm theo khung chính sách ; chương trình, dự án trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, tôn giáo; chương trình tiếp cận theo ngành; mua sắm các loại hàng hóa thuộc diện phải được Thủ tướng Chính phủ cho phép; sự tham gia của Việt Nam vào các chương trình, dự án khu vực; (iv) Dự án hỗ trợ kỹ thuật sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài để chuẩn bị dự án đầu tư.

2.1.2.3. Nội dung chính sách đầu tư công

Chính sách ĐTC bao gồm nhiều nội dung, theo khái niệm chính sách đầu tư công đã lập luận ở mục 2.1.2.1, thì nội dung chính sách đầu tư công được thể hiện ở trên tất cả các lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, phục vụ phát triển đất nước. Do vậy, tùy theo tiêu chí lựa chọn đối tượng đầu tư mà có những nội dung cụ thể, Luật đầu tư 2014, chỉ rõ những đối tượng đầu tư công gồm có 4 nhóm từ (1) đến (4) và Luật đầu tư công 2019 bổ sung thêm 2 nhóm đối tượng của chính sách đầu tư công gồm (5) và (6): [31]

(1) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Trường hợp thật sự cần thiết tách riêng việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập, đối với dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội xem xét, quyết định; đối với dự án nhóm A do Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định theo thẩm quyền. Việc tách riêng dự án độc lập được thực hiện khi phê duyệt chủ trương đầu tư dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A.

(2) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.

(3) Đầu tư và hỗ trợ hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội.

(4) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư (PPP).

Sau 05 năm thực hiện Luật đầu tư công 2014 đã nảy sinh những bất cập, và Luật đầu tư công 2019 đã sửa đổi, bổ sung thêm 2 nhóm đối tượng đầu tư công là:

(5) Đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch.

(6) Cấp bù lãi suất tín dụng ưu đãi, phí quản lý; cấp vốn điều lệ cho các ngân hàng chính sách, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; hỗ trợ đầu tư cho các đối tượng chính sách khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Chính phủ quy định trình tự, thủ tục thực hiện đầu tư đối với đối tượng quy định tại khoản này. Chẳng hạn, đối tượng đầu tư công là đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, thì mục tiêu của chính sách đầu tư công là có được kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội tốt hơn để phục vụ cho những lợi ích chung của xã