Những Vấn Đề Đặt Ra Qua Phân Tích Thực Hiện Chính Sách Đầu Tư Công Tại

nên cũng rất khó khăn trong việc kiến nghị chính sách với trung ương. Mặt khác, do ảnh hưởng của thể chế chính trị của Việt Nam cũng như của Thái Nguyên, nên cũng hạn chế việc góp ý phê bình, đối với những thiếu sót của chính sách nói chung và chính sách đầu tư công nói riêng do cơ quan ban hành là Quốc hội, Chính phủ hoặc HĐND, UBND tỉnh.

Qua tổng hợp ý kiến của các chuyên gia họ còn cho rằng:

Việc triển khai chính sách đầu tư công có rất nhiều thuận lợi, nhưng cũng có những khó khăn thách thức cần phải thẳng thắn đó là tư tưởng chủ quan, duy ý trí của lãnh đạo, do không có đủ thông tin về phân tích, đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội dự án để ra quyết định đầu tư, có những dự án phê duyệt nhưng thực sự chưa mang lại lợi ích thiết thực cho cộng đồng dân cư, gây lãng phí ngân sách… Trong khi nguồn ngân sách có hạn, có nhiều hạng mục đầu tư cần thực hiện trên địa bàn, nhiều khi cũng còn bố trí vốn dàn trải, các dự án chậm hoàn thành, nhiều dự án phải điều chỉnh cả về kinh phí và thời gian… Về vốn, thường gần đế các kỳ Đại hội Đảng lại được điều chỉnh để đảm bảo đạt được những chỉ tiêu kinh tế - xã hội phục vụ đại hội.

3.2.2.2. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, do chưa có một quy trình chuẩn được ban hành để các địa phương coi đó là quy chuẩn để tổ chức thực hiện. Cùng với đó là, nhận thức và năng lực tổ chức của chủ thể triển khai triển còn có những hạn chế, thể hiện qua việc chỉ đạo lập quy hoạch và kế hoạch thực hiện còn chưa thật sự phù hợp với thực tiễn, dẫn đến, công tác quy hoạch và lập kế hoạch chưa thật sự rõ ràng, mặc dù đã xây dựng các văn bản hướng dẫn về các cơ chế, chính sách của Trung ương. Thêm vào đó, sự thay đổi về người đứng đầu cũng phần nào có ảnh hưởng đến công tác quy hoạch, dẫn đến việc điều chỉnh là tất yếu.

Công tác lập kế hoạch đầu tư công của các địa phương còn thụ động, chưa chủ động đề xuất và giải trình được những hạng mục quan trọng cần đầu tư, một phần do năng lực cán bộ lãnh đạo còn hạn chế, một phần do cơ chế lâu nay vẫn làm theo nếp cũ chưa có những địa phương mạnh dạn, đột phá trong việc lập kế hoạch thực hiện các dự án đầu tư công. Theo đó, việc điều chỉnh dự án đầu tư công còn

diễn ra khá phổ biến, do các các nguyên nhân khác nhau, nhất là do gói thầu bỏ thấp, sau thời gian thi công lại trình báo để điều chỉnh. Nguyên nhân chủ yếu là do:

(i) Công tác thẩm định dự án, sàng lọc, lựa chọn, bố trí ngân sách cho dự án còn nhiều bất cập, chồng chéo, tuy đã có nhiều văn bản quy định, điều chỉnh cụ thể nhưng hiệu quả chưa cao, nhất là những dự án phải điều chỉnh nhiều lần mà nguyên nhân chủ yếu là do bố trí vốn không kịp thời; (ii) Trong chủ trương đầu tư, bắt nguồn từ quy hoạch chưa tốt, chất lượng báo cáo tiền khả thi không tốt, đầu tư theo ý chủ quan của chủ đầu tư, có khi chạy theo thành tích, do sai lầm trong lập và thẩm định báo cáo khả thi dẫn đến quyết định địa điểm đầu tư, xác định qui mô đầu tư không phù hợp với thực tế; sai lầm trong lựa chọn công nghệ sản xuất không phù hợp hoặc đã lạc hậu dẫn đến hậu quả công trình xây dựng xong đưa vào sử dụng không đạt hiệu quả kinh tế xã hội, công trình xây dựng với chi phí quá cao dẫn đến giá thành sản phẩm cao, khó cạnh tranh trên thị trường, nên hoạt động cầm chừng.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 186 trang tài liệu này.

Thứ hai, năng lực chuẩn bị dự án của các đối tượng thực thực thi chính sách đầu tư công của các sở ngành, địa phương còn yếu. Việc chuẩn bị chưa tốt các dự án, các chương trình sử dụng vốn đầu tư công là nguyên nhân làm quá trình thực thi chính sách đầu tư công chưa hiệu quả: Phê duyệt dự án chưa bảo đảm đầy đủ các quy định hiện hành, đặc biệt các quy định chỉ được phép lập và phê duyệt dự án khi đã xác định được khả năng cân đối nguồn vốn. Trong công tác chuẩn bị đầu tư, vẫn còn tình trạng một số dự án chuẩn bị đầu tư và phê duyệt dự án chỉ mang tính hình thức để có điều kiện ghi vốn, trúng thầu. Khi dự án đã được quyết định đầu tư và bố trí vốn mới thực sự tiến hành chuẩn bị đầu tư, nên còn hiện tượng chậm giải ngân vốn đầu tư công, đến cuối năm quyết toán ngân sách mới bắt đầu tìm cách hợp pháp hóa chứng từ, hạng mục để giải ngân hết phần vốn đã được phê duyệt.

Thứ ba, năng lực của các chủ thể tham gia thực hiện: Việc thẩm định và phê duyệt của các cấp có thẩm quyền ngày càng thận trọng hơn, một phần do các dự án đầu tư ngày càng có quy mô vốn đầu tư lớn hơn, năng lực thẩm định dự án của một bộ phận cán bộ còn hạn chế, công tác tham mưu của bộ phận giúp việc còn chậm, dẫn đến còn nhiều dự án chưa được thẩm định và phê duyệt kịp thời, làm cho tiến độ giải ngân cũng như tiến độ đầu tư chậm. Năng lực của các cơ quan quản lý, thẩm

định dự án trên địa bàn tỉnh còn hạn chế. Vì thiếu năng lực thẩm định nên các cơ quan thẩm định thường không đưa ra được những đánh giá thuyết phục về hiệu quả tài chính, kinh tế và xã hội của dự án. Vì vậy, không đủ luận cứ để loại bỏ hay thông qua dự án và gần như mặc định dự án đã có chủ trương đầu tư được duyệt thì đương nhiên trong khâu thẩm định tại tỉnh phải được thông qua.

Việc phân cấp, phân quyền về trong thực hiện vốn đầu tư đối với cấp huyện theo Luật Đầu tư công vẫn chưa được triển khai kịp thời. Ban hành kế hoạch giao vốn chi tiết của cấp có thẩm quyền để các đơn vị thực hiện còn chậm, kéo theo các chủ đầu tư, ban quản lý dự án triển khai các bước thực hiện đầu tư cũng chậm, dẫn đến chưa, hoặc chậm gửi hồ sơ đến Kho bạc Nhà nước để lằm căn cứ giải ngận.

Thứ tư, môi trường pháp lý để thực hiện chính sách nói chung, chính sách đầu tư công nói riêng chưa đồng bộ. Đầu tư công là những hoạt động đầu tư với nguồn vốn lớn, bằng nguồn NSNN, môi trường pháp lý cần phải đồng bộ, thuận lợi cho các đối tượng thực thi. Trong quá trình thực hiện cũng đã bộc lộ những điểm còn bất cập: Trung ương chưa có văn bản quy định về tiêu chí, nguyên tắc, định mức phân bổ vốn làm căn cứ cho địa phương thực hiện. Khắc phục hiện tượng này, trong quá trình thực hiện, Sở kế hoạch và Đầu tư tỉnh đã tham mưu cho UBND tỉnh trình HĐND ban ra ban hành Nghị quyết số 84 để hướng dẫn các sở, ngành và các địa phương trong tỉnh để tổ chức. Bên cạnh đó, trong triển khai thực hiện còn một số vướng mắc trong giải phóng mặt bằng do Luật Đất đai không động bộ với Luật Xây dựng, Luật Đầu tư và Luật Đầu tư công.

Thứ năm, năng lực thực thi của chủ đầu tư/đơn vị thực hiện chưa thật sự đáp ứng được yêu cầu. Các chủ đầu tư, nhất là cán bộ các ngành, địa phương, họ là những cán bộ công chức được đào tạo bởi nhiều nghề khác nhau để phục vụ cho công việc theo vị trí đảm nhận. Khi có các dự án đầu tư công, thủ trưởng đơn vị, họ trở thành các chủ đầu tư, chỉ được hướng dẫn, tập huấn sơ bộ, nên còn rất lúng túng, chậm triển khai các thủ tục đầu tư theo quy định; chưa có sự phối hợp chặt chẽ để kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong thủ tục đầu tư; công tác giải phóng mặt bằng còn chậm (do thiếu kinh phí đền bù, do ý thức chưa tốt của một bộ phận người dân), cũng như việc xây dựng các dự án chưa tốt, chưa đáp ứng yêu cầu.

Thứ sáu, kết quả và hiệu quả thực hiện chính sách còn chưa đạt được như

mong muốn thể hiện ở một số công trình chậm tiến độ, còn phải điều chỉnh cả về vốn và thời gian, do nguồn lực để thực hiện chính sách đầu tư công chưa đáp ứng được nhu cầu, nhất là vốn và đất đai. Số vốn được giải ngân chủ yếu tập trung ở các dự án hoàn thành đã phê duyệt quyết toán được bố trí kế hoạch để trả nợ tồn đọng dự án chuyển tiếp. Theo đó, các dự án khởi công mới cho năm kế hoạch tiếp theo phần lớn đang ở giai đoạn hoàn thiện thủ tục đầu tư, một số dự án thuộc nguồn ngân sách địa phương cân đối, vốn Chương trình mục tiêu quốc gia chưa được giao kế hoạch chi tiết, hoặc chưa được phê duyệt dự án. Ngoài ra, một số chủ đầu tư, đơn vị chưa thực hiện việc giải ngân vốn đầu tư các dự án có khối lượng nợ đọng đã được ghi kế hoạch để thanh toán từ đầu năm; năng lực một số chủ đầu tư còn hạn chế, dẫn đến chậm hoàn thiện các thủ tục đầu tư… Mặt khác, hình thức hợp tác công tư trong đầu tư (PPP) còn rất hạn chế, không thu hút được vốn đầu tư của các đối tác trong quá trình thực hiện. Vốn NSNN chiếm khoảng 40%, nhưng quá trình triển khai còn nhiều vướng mắc, đặc biệt là trong việc giao đất cho chủ đầu tư, đến nay hình thức này đã tạm dừng triển khai.

3.4. Những vấn đề đặt ra qua phân tích thực hiện chính sách đầu tư công tại tỉnh Thái Nguyên

Chính sách đầu tư công là một trong rất nhiều chính sách của Nhà nước được thực hiện tại tỉnh Thái Nguyên, có thể đem lại những lợi ích to lớn đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Thực hiện chính sách đầu tư cônglà hiện thực hóa chính sách bằng các hoạt động đầu tư công. Nhưng đầu tư công cũng có thể cản trở đến sự phát triển của tỉnh, nếu thực hiện không nghiêm túc, bài bản, đúng quy định của pháp luật, gây nên sự dàn trải, kém hiệu quả, thậm chí là lãng phí, không cần thiết và góp phần tạo ra hiệu ứng nợ công. Qua phân tích, đánh giá thực hiện chính sách đầu tư công tại tỉnh Thái Nguyên, tác giả Luận án đặt ra một số vấn để sau đây:

Thứ nhất, vai trò quản lý nhà nước cấp tỉnh đối với thực hiện chính sách đầu tư công trong phân bổ vốn đầu tư công: Qua phân tích thực hiện chính sách đầu tư công giai đoạn 2010 - 2019 cho thấy, cơ cấu vốn đầu tư công bất cập. Trong cơ cấu đầu tư công toàn xã hội, vốn đầu tư công chiếm tỷ lệ cao trong những năm đầu thập niên 2010 và sau đó giảm nhanh từ năm 2015 và đến năm 2019 còn dưới 10%. Nếu

nhìn về cơ cấu vốn đầu tư công trong tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội là hợp lý, vì xu hướng cần giảm bớt phần chi tiêu cho NSNN và tăng cường hoạt động đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, xét về cơ cấu vốn đầu tư công phân theo ngành và lĩnh vực phát triển kinh tế còn chưa hợp lý, trong suốt 10 năm qua, nguồn vốn đầu tư công chủ yếu tập trung vào lĩnh vực xây dựng và công nghiệp chiếm tới 80%, lĩnh vực nông nghiệp chỉ chiếm từ 5% đến 8%, trong khi Thái Nguyên là tỉnh có tiềm năng về phát triển nông nghiệp, nhất là phát triển ngành chè, tỉnh Thái Nguyên đã xác định chè là cây kinh tế mũi nhọn đóng góp đáng kể vào phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.

Thứ hai, tình trạng lãng phí, thất thoát trong đầu tư công: Trong phân tích hiệu quả đầu tư thông qua chỉ số ICOR, Tác giả luận án, nghi ngờ về tình trạng lãng phí, thất thoát, chi chưa đúng chế độ, chính sách còn xảy ra, biểu hiện qua sự giảm dần của chỉ số ICOR điều này là chưa hợp lý, vì càng những năm gần đây thì lượng vốn phải được thay thế dần cho lao động, nên ICOR phải có xu hướng tăng. Tuy nhiên, những lý do mang tính nhạy cảm, khó thu thập được thông tin chính xác, chỉ được biểu hiện thông qua việc không bố trí đủ nguồn vốn, chất lượng công trình thấp trong đầu tư xây dựng. Một số dự án vẫn đề xuất khởi công mới các, trong khi chưa cân đối đủ nguồn vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản hoặc mức vốn bố trí quá thấp, không bảo đảm hoàn thành dự án theo đúng thời gian và tiến độ đã phê duyệt. Tình trạng nợ xây dựng cơ bản và ứng trước đầu tư, thể hiện kỷ luật trong thực hiện chính sách đầu tư công còn chưa triệt để, dẫn đến áp lực đối với điều hành và cân đối ngân sách nhà nước tỉnh. Tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải, hiệu quả thấp vẫn còn, chưa được khắc phục. Nhiều dự án dở dang, thời gian thi công kéo dài, chậm tiến độ, tăng tổng mức đầu tư, gây lãng phí thất thoát NSNN.

Thứ ba, chất lượng thực hiện chính sách đầu tư công còn hạn chế thể hiện trong khâu tổ chức thực hiện: Quy hoạch các dự án còn chưa sát với thực tế, còn nhiều dự án không được thẩm định, hoặc thẩm định chưa đạt yêu cầu để quyết định đầu tư, công tác thẩm định được tiến hành bài bản, nhưng chất lượng thẩm định dự án còn hạn chế bởi nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó có chất lượng cán bộ thẩm định còn hạn chế, hạn chế việc phân tích chi phí - lợi ích của dự án, nên còn

có những dự án chưa mang lại hiệu quả thiết thực đối với nhân dân, gây mất lòng tin với chính quyền. Mặt khác, chất lượng thể chế quản lý đầu tư công còn hạn chế, hiệu quả đầu tư công chậm cải thiện. Nhiều vấn đề của thể chế quản lý đầu tư công (gồm việc quy hoạch, lựa chọn dự án, thực hiện dự án, quản lý xây dựng, đánh giá, giám sát dự án), chưa được thực hiện theo thông lệ quốc tế. Thể chế pháp luật về đầu tư công hiện nay vẫn tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện thông qua các kỳ họp quốc hội; Chưa khắc phục triệt để tình trạng chồng chéo giữa các văn bản pháp luật có liên quan đến đầu tư công. Một số quy định về đầu tư công còn chưa thống nhất, mâu thuẫn với các quy định tại các luật khác, các quy định của Quốc hội, Chính phủ… hoặc quy định chưa phù hợp gây khó khăn trong việc thực hiện, làm ảnh hưởng tới tiến độ giải ngân của dự án.

Thứ tư, bất cập về pháp lý trong hình thức đối tác công tư (PPP). Hành lang pháp lý đối với hình thức này chưa đầy đủ, ổn định: các văn bản quy phạm pháp luật quy định về hình thức đầu tư PPP hiện chỉ dừng lại ở Nghị định số 15/2015/NĐ- CP của Chính phủ, nên hành lang pháp lý về hoạt động này vẫn còn phụ thuộc vào các luật như: Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật Đất đai... từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư, vận hành và khai thác dự án. Trong khi đó, những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công. Mặt khác, tổ chức bộ máy, quy trình và phương pháp quản lý còn có nhiều điểm bất cập; phương tiện, thiết bị còn thiếu, kinh phí phục vụ công tác giám sát, đánh giá đầu tư.

Tiểu kết chương 3

Chương 3, với mục tiêu làm rõ được thực trạng thực hiện chính sách đầu tại tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2010 - 2019. Giai đoạn này cần làm rõ sự khác biệt giữa hai mốc thời gian trước và sau khi ban hành Luật Đầu tư công 2014. Chương này, tác giả Luận án tập trung giải quyết 4 nội dung cơ bản: Đánh giá khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Thái nguyên để làm rõ những thuận lợi bên trong và bên ngoài (cơ hội), cũng như những khó khăn, thách thức đến thực hiện chính sách đầu tư công; Vận dụng cơ sở lý thuyết ở chương 2, luận án khái quát quy trình

thực hiện chính sách đầu tư công tại tỉnh Thái Nguyên làm căn cứ cho việc phân tích thực trạng thực hiện Chính sách Đầu tư; Đánh giá chung về những ưu điểm, hạn chế trong quá trình thực hiện chính sách đầu tư công tại tỉnh Thái Nguyên; Trên cơ sở phân tích đánh giá bức tranh thực trạng về thực hiện chính sách đầu tư công Luận án đặt ra một số vấn đề cần tiếp tục giải quyết. Kết quả phân tích thực trạng thực hiện chính sách đầu tư công tại tỉnh Thái nguyên, Luận án dựa vào các tiêu chí xây dựng ở chương 2, để phân tích và tính toán:

Về việc triển khai thực hiện chính sách đầu tư công tại tỉnh Thái nguyên, nhìn chung đã đảm bảo theo một quy trình thống nhất: Xây dựng kế hoạch đầu tư công; Tổ chức thực hiện các nội dung chính sách đầu tư công; Kiểm tra giám sát; Đánh giá kết quả, hiệu quả và điều chỉnh thực hiện; Tổng kết thực hiện. Trong đó, khâu tổ chức thực hiện hiện được trú trọng hơn các khâu còn lại. Kết quả thực hiện các chương trình dự án đầu tư công được làm rõ trên các phương diện: xây dựng các dự án đầu tư, kế hoạch sử dụng vốn đầu tư công; thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư công; kiểm tra, giám sát và đánh giá dự án đầu tư công.

Về mặt kết quả, Luận án phân tích làm rõ được quy mô vốn đầu tư công, cơ cấu vốn đầu tư công so với tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội, cũng như cơ cấu vốn đầu tư phân bổ đối với các ngành, các lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên. Từ sự phân tích này, luận án chỉ ra được quy mô vốn thực hiện chính sách đầu công chưa đủ lớn để thực hiện, vốn đầu tư công chủ yếu sử dụng đầu tư cho ngành xây dựng và đầu tư chiếm tới 80%, ngành nông nghiệp chỉ chiến từ 5% đến 8%, cơ cấu này còn bất cập giữa các ngành, các lĩnh vực phát triển của tỉnh. Tỷ trọng vốn đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội cũng chiếm tỷ lệ nhỏ. Sự dich chuyển cơ cấu nguồn vốn đầu tư đang theo chiều hướng tích cực trong những năm gần đây.

Về hiệu quả thực hiện chính sách đầu tư công được lượng hóa thông qua chỉ số ICOR là chỉ số giữa đo lường vốn đầu ra, chỉ số này có sự biến động theo tường giai đoạn khác nhau để thấy rõ được hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công tại tỉnh Thái Nguyên, ICOR cũng có sự thay đổi theo hướng tích tăng cường sử dụng vốn thay thế cho lao động là phù hợp với sự phát triển kinh tế chung. Bên cạnh đó, hiệu quả

đầu tư cũng được đánh giá bằng sự thay đổi diện mạo của tỉnh thông qua các công trình đầu tư công mang lại hay còn gọi là hiệu quả về mặt xã hội, thể hiện qua các chỉ tiêu định tính.

Dựa vào kết quả phân tích thực trạng, luận án có những đánh giá tổng quát về quá trình thực hiện chính sách đầu tư công tại tỉnh Thái Nguyên để thấy được những thành công, những hạn chế, chỉ ra nguyên nhân thành công và hạn chế, tồn tại trong thực hiện chính sách đầu tư công. Cũng thông qua việc đánh giá toàn diện về thực trạng thực hiện chính sách đầu tư công, Luận án nêu ra một số vấn đề đặt ra khi thực hiện chính sách đầu tư công. Từ đó làm cơ sở để đưa ra nội dung giải pháp ở chương 4.