Bối Cảnh, Vai Trò Của Nhà Nước Và Xu Hướng Tái Cấu Trúc Hệ Thống Ngân Hàng

Tại những nước kém phát triển, nơi người dân còn chưa thực sự tiếp cận được với các dịch vụ ngân hàng, tái cấu trúc còn có thể bao hàm cả việc mở rộng khả năng tiếp cận của người dân đối với dịch vụ ngân hàng và hướng vào hệ thống tài chính vi mô nhiều hơn. Nếu chính phủ đang phải huy động các nguồn lực tài chính cho giảm nghèo thì tái cấu trúc hệ thống ngân hàng không hẳn chỉ tập trung vào vấn đề nâng cao lợi nhuận, mà còn bao gồm cả việc đảm bảo nguồn vốn giúp tăng trưởng và giảm nghèo – chức năng chính của các ngân hàng chính sách.

Tại các nước đang chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường một trong những mục tiêu ưu tiên của tái cấu trúc còn là tái cấu trúc Ngân hàng trung ương phù hợp với thông lệ quốc tế theo hướng tăng cường tính độc lập (Cukierman, Miller và Neyapti, 1992) [63], nhằm nâng cao năng lực kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô.

2.3. Bối cảnh, vai trò của nhà nước và xu hướng tái cấu trúc hệ thống ngân hàng

2.3.1. Bối cảnh:

Nhìn chung, phần lớn các quốc gia bắt đầu tiến hành tái cấu trúc hệ thống ngân hàng một cách “bị động”, tức là khi đã xảy ra khủng hoảng tài chính, kinh tế hoặc sau khủng hoảng và đang thực hiện các chính sách hỗ trợ phục hồi. Khi khủng hoảng xảy ra, người gửi tiền hoặc các chủ nợ khác của ngân hàng mất niềm tin và tìm mọi cách để rút tiền ra khỏi ngân hàng. Việc một lượng lớn tiền gửi rút khỏi hệ thống ngân hàng sẽ đe dọa tới sự ổn định của nền kinh tế. Chính phủ sẽ không còn lựa chọn nào khác ngoài việc phải hành động - Tái cấu trúc.

Kindleberber (1978) [91] và Minsky (1972) [115] quan điểm rằng tái cơ cấu ngân hàng thường diễn ra bị động khi khủng hoảng tài chính diễn ra, biểu hiện qua sự sụt giảm mạnh mẽ giá trị tài sản, đỏ vỡ hàng loạt của các doanh nghiệp tài chính và phi tài chính, giảm phát hoặc thiểu phát, đổ vỡ trên thị trường ngoại hối, hoặc sự kết hợp đồng thời của một số hiện tượng này. Các tác giả cho rằng những hiện tượng trên đều đe dọa trực tiếp đến nền kinh tế thực nói chung, do đó cần sự can thiệp kịp thời của nhà nước (tốt nhất là trước khi chúng bùng nổ).

Tuy nhiên, tái cấu trúc ngân hàng cũng có thể được thực hiện một cách “chủ động”, theo nghĩa khi khó khăn, khủng hoảng chưa trở nên quá trầm trọng

và gây nên đổ vỡ, ví dụ, Malaysia và Philippines đã chủ động tái cấu trúc hệ thống ngân hàng của mình vào những năm 1980 và đã tránh được một cuộc khủng hoảng toàn diện sau đó. Điều này sẽ góp phần làm tăng khả năng chống đỡ của hệ thống ngân hàng và giúp tránh được sự lan truyền thành khủng hoảng toàn diện (Krugman, 1998) [70]. Khi chủ động tái cấu trúc, các quốc gia cần đánh giá đúng thực trạng hệ thống ngân hàng, đo lường rủi ro hay tổn thất dự kiến của hệ thống ngân hàng và nền kinh tế. Để đánh giá, các quốc gia phải tiếp cận theo phương pháp ex-ante, tức là đánh giá trước khi các vấn đề hay tổn thất thực sự bộc lộ (Strauss-Kahn, 2009) [131].

2.3.2. Vai trò của nhà nước trong tái cơ cấu hệ thống ngân hàng

Chiến lược cải cách hệ thống ngân hàng trên thế giới chịu tác động bởi những học thuyết kinh tế về mỗi quan hệ giữa nhà nước và thị trường trong lịch sử, cụ thể là giữa quan điểm của kinh tế học Keynes và và kinh tế học cổ điển.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 127 trang tài liệu này.

Trong thập niên 30 của thế kỷ XX, dưới sự ảnh hưởng của học thuyết Keynes về vai trò điều tiết của Nhà nước, chiến lược tái cơ cấu hệ thống ngân hàng tại các quốc gia thường dựa vào các giải pháp phi thị trường, như: (i) bắt buộc các ngân hàng thương mại quốc hữu hóa, (ii) kiểm soát lãi suất và tỷ giá, (iii) chỉ định tín dụng theo các lĩnh vực ưu tiên (Dziobek, 1998) [69]. Như vậy, quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng gắn liền với sự nâng cao vai trò của Nhà nước, hạn chế sự cạnh tranh trên thị trường ngân hàng. Ưu điểm của chiến lược tái cơ cấu này là nhanh chóng chấm dứt sự hoảng loạn của công chúng đối với hoạt động ngân hàng, tuy nhiên cũng đã tạo tiền đề cho những bất ổn mang tính hệ thống, cản trở sự phát triển dài hạn của thị trường ngân hàng.

Từ thập niên 70 của thế kỷ XX, chịu ảnh hưởng từ tư tưởng nhà kinh tế F.Hayek về hiệu quả của thị trường tự do, chiến lược tái cơ cấu hệ thống ngân hàng tại các quốc gia chuyển dần sang các giải pháp thị trường. Cho đến thời điểm hiện tại chiến lược này được phần lớn các quốc gia áp dụng. Theo Dziobek (1998), có thể phân loại các giải pháp thị trường vào 3 nhóm chính: (1) Nhóm giải pháp tài chính hướng tới việc cải thiện năng lực tài chính của ngân hàng thương mại; (2) Nhóm giải pháp hoạt động hướng tới việc cải thiện hiệu quả hoạt động

của ngân hàng thương mại; (3) Nhóm giải pháp cơ cấu lại cấu trúc sở hữu của ngân hàng thương mại để nâng cao tính cạnh tranh.

Tóm tại, các biện pháp tái cấu trúc hệ thống ngân hàng gồm các biện pháp phi thị trường, như hạn chế cạnh tranh và quy mô của hệ thống ngân hàng, tăng cường cho vay chỉ định vào các lĩnh vực mà nhà nước ưu tiên, tăng cường sở hữu nhà nước trong hệ thống ngân hàng, kiểm soát lãi suất, tỷ giá hối đoái… và các biện pháp thị trường, gồm: (i) tái cấu trúc tài chính của ngân hàng (các giải pháp nhằm khắc phục khả năng thanh toán, thanh khoản ngắn hạn để tránh cho ngân hàng khỏi phá sản); (ii) tái cấu trúc hoạt động của ngân hàng (các giải pháp liên quan đến quản trị ngân hàng, tái cơ cấu tổ chức, hiện đại hóa công nghệ, đổi mới mô hình kinh doanh nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của ngân hàng); và

(iii) tái cấu trúc thị trường (các giải pháp nâng cao tính cạnh tranh và hiệu quả của thị trường ngân như: giải quyết nợ xấu trong hệ thống ngân hàng, hoàn thiện khung khổ pháp lý của thị trường, thúc đẩy quá trình mua, bán, sát nhập giữa các ngân hàng, cổ phần hóa ngân hàng để đạt đến cấu trúc thị trường phù hợp).

2.3.3. Những xu hướng chủ yếu trong tái cơ cấu hệ thống ngân hàng

Trong số các mô hình cải cách hệ thống ngân hàng rất đa dạng được áp dụng trên thế giới thời gian qua, có thể nhận thấy hai xu hướng chủ yếu, đó là: (i) xu hướng cấp mới (phổ biến ở khu vực Đông Âu và Ả-rập) và (ii) xu hướng phục hồi (phổ biến ở khu vực Đông Á và Mỹ Latinh). Việc lựa chọn mô hình nào tùy thuộc điều kiện ban đầu của quá trình cải cách, đặc biệt là điều kiện thể chế, môi trường phát triển kinh tế vĩ mô và cải cách ở các lĩnh vực khác như môi trường pháp lý và doanh nghiệp (Võ Trí Thành, 2012) [30].

Theo Claessens (1997) [61] mô hình cấp mới cho phép chia tách và tư nhân hoá các ngân hàng quốc doanh, thi hành chính sách tự do cấp phép cho các ngân hàng mới và đóng cửa các ngân hàng cũ hoạt động không hiệu quả bằng cách phát triển đồng thời một hệ thống tài chính mới cùng với hệ thống đang có nhiều khiếm khuyết hiện tại. Tác giả cho rằng, mô hình này phù hợp với các nền kinh tế ít có độ sâu tài chính, thể chế kinh tế thị trường yếu kém và hệ thống ngân hàng cũ có ít vai trò kinh tế - chính trị hoặc năng lực tài khóa không đủ để tái cấu trúc theo mô hình “phục hồi” (thường cần chi phí cao hơn để khắc phục những nhược điểm

của hệ thống cũ). Tuy nhiên, nghiên cứu cũng cảnh báo về những rủi ro khủng hoảng hoặc biến động bất thường mà thị trường tài chính có khả năng gặp phải áp dụng mô hình này, đặc biệt ở các quốc gia mà khả năng quản lý nhà nước đối với hệ thống tài chính, ngân hàng còn hạn chế (Sundarajan và Balio, 1991) [47]. Ví dụ, Liên bang Nga sau khi áp dụng mô hình “cấp mới” vào đầu những năm 1990s, số lượng ngân hàng được cấp phép đã tăng vọt, chỉ từ 5 ngân hàng năm 1989 lên tới 2.500 ngân hàng năm 1995, nhưng quy mô nhỏ, hoạt động thiếu hiệu quả mà đến nay vẫn chưa khắc phục được.

Theo Dornbusch và Giavazzi (1999) [47], mô hình “phục hồi” sẽ giảm thiểu rủi ro bất ổn thị trường bằng việc vẫn củng cố và duy trì hệ thống ngân hàng cũ trong khi tiến hành khắc phục những yếu kém cuả hệ thống cũ thông qua các biện pháp phổ biến như tái cấp vốn và cơ cấu lại thể chế của các ngân hàng quốc doanh hiện có để phục hồi các ngân hàng này và tự do hóa từng bước thị trường ngân hàng. Mô hình này sẽ giới hạn đáng kể việc cho phép chia tách các ngân hàng, tư nhân hoá và cấp phép mới so với mô hình “cấp mới”. Theo tác giả, mô hình này phổ biến ở các nền kinh tế có độ sâu tài chính khi có một vài ngân hàng lớn đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế và thống trị thị trường tín dụng, và phù hợp với các nước có thu nhập ngân sách còn tương đối lớn, cho phép chính phủ tái cấp vốn cho hệ thống ngân hàng. Tuy nhiên, theo kết quả khảo sát 25 nước tại các khu vực khác nhau trên thế giới của Claessens (1997)

[61] thì mô hình này tỏ ra không hiệu quả đối với các nền kinh tế có hệ thống thể chế yếu kém khi bắt đầu cải cách ngân hàng, cụ thể là cải thiện chất lượng và hiệu quả của hệ thống ngân hàng mà chủ yếu nhằm cứu vãn các ngân hàng lớn.

2.4. Những biện pháp cơ cấu hệ thống ngân hàng chủ yếu

Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng khác với tái cấu trúc những ngân hàng riêng lẻ ở điểm tái cấu trúc hệ thống ngân hàng bao gồm một loạt các biện pháp kết hợp, chấn chỉnh những yếu kém trong hệ thống do khủng hoảng hoặc nảy sinh trong điều kiện khủng hoảng nhằm đảm bảo cho sự hoạt động của hệ thống thanh toán quốc gia và khả năng tiếp cận nguồn tín dụng (Dziobeck, 1998) [60]. Tuy nhiên, tái cấu trúc các ngân hàng riêng lẻ có liên quan mật thiết đến tái cấu

trúc toàn bộ hệ thống ngân hàng khi các ngân hàng này có quy mô đặc biệt lớn Waxman (1998) [135].

Nhìn chung, các biện pháp cải cách hệ thống ngân hàng dựa trên hai quan điểm cơ bản: (i) Đóng cửa các ngân hàng hoạt động yếu kém để lành mạnh hóa hệ thống ngân hàng và nền kinh tế; (ii) Khắc phục yếu kém của các ngân hàng nhằm duy trì ổn định hệ thống. Quan điểm (i) dựa trên triết lý về “sự hủy diệt sáng tạo” của kinh tế gia Joseph Schumpeter ủng hộ quan điểm về thị trường tự do và sự đào thải của thị trường. Quan điểm (ii) dựa trên triết lý về “sự thất bại của thị trường” và khẳng định vào trò/trách nhiệm can thiệp của Nhà nước nhằm khắc phục những thất bại này. Các giải pháp cải cách sau đây cụ thể hóa hai quan điểm này:

2.4.1. Xử lý nợ xấu:

Kinh nghiệm từ các cuộc khủng hoảng tài chính khu vực và toàn cầu trong vài thập niên trở lại đây cho thấy, vấn đề nợ xấu trong hệ thông ngân hàng không chỉ là nguyên nhân trực tiếp gây ra khủng hoảng mà là rào cản chủ yếu đối với quá trình xử lý khủng hoảng và tái cấu trúc nền kinh tế hậu khủng hoảng. Vì vậy, xử lý nợ xấu là một yêu cầu mang tính tiên quyết trong cải cách hệ thống ngân hàng.

2.4.1.1. Khái niệm nợ xấu

Hiện nay chưa có sự đồng thuận về khái niệm và những tiêu chí đo lường nợ xấu. Sự khác biệt giữa các quốc gia và các định chế tài chính quốc tế chủ yếu liên quan đến cách phân loại nợ xấu. Cụ thể:

Định nghĩa của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Liên hợp quốc (Nhóm chuyên gia tư vấn – AEG) cho rằng “một khoản nợ được coi là nợ xấu khi quá hạn trả lãi và/hoặc gốc trên 90 ngày; hoặc các khoản lãi chưa trả từ 90 ngày trở lên đã được nhập gốc, tái cấp vốn hoặc chậm trả theo thoả thuận; hoặc các khoản phải thanh toán đã quá hạn dưới 90 ngày nhưng có lý do chắc chắn để nghi ngờ về khả năng khoản vay sẽ được thanh toán đầy đủ”. Một số quốc gia trên thế giới (trong đó có Trung Quốc) áp dụng định nghĩa này của IMF.

Định nghĩa của Chuẩn mực kế toán quốc tế (IAS), khuyến cáo áp dụng ở một số nước phát triển, chú trọng đến khả năng hoàn trả của khoản vay mà không quan tâm tới thời gian quá hạn chưa tới 90 ngày hoặc chưa quá hạn. Phương pháp để đánh giá khả năng trả nợ của khách hàng thường là phương pháp phân tích

dòng tiền tương lai hoặc xếp hạng khoản vay. Hệ thống này được coi là chính xác về mặt lý thuyết, nhưng việc áp dụng thực tế gặp nhiều khó khăn.

Định nghĩa của Ủy ban Basel về Giám sát Ngân hàng (BCBS) không đưa ra thời gian quá hạn chi trả khi một khoản nợ bị coi là ”xấu” (có thể là 30 – 89 ngày, 90 – 179 ngày, trên 180 ngày ở các quốc gia khác nhau) mà cho rằng đó là “khoản nợ đã quá hạn và ngân hàng thấy người vay không có khả năng trả nợ đầy đủ khi ngân hàng chưa thực hiện hành động gì để cố gắng thu hồi”.

Khái niệm nợ xấu của Ngân hàng Trung ương Châu Âu (ECB) căn cứ trên tiêu chí chủ yếu của BCBS, cho rằng “một khoản nợ được coi là nợ xấu khi quá hạn trả lãi và gốc trên 90 ngày trở lên, phù hợp với định nghĩa của Basel II về tổn thất, hoặc khi có lý do chắc chắn để nghi ngờ về khả năng khoản vay sẽ được thanh toán đầy đủ”.

Tại Việt Nam, nợ xấu không được định nghĩa trực tiếp mà được xác định gián tiếp thông qua quy định về phân loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động của TCTD (theo quy định tại Quyết định số 493/2005/QĐ-NHNN ngày 22/4/2005 và được sửa đổi một số nội dung tại Quyết định số 18/2007/QĐ-NHNN ngày 25/4/2007 của Ngân hàng Nhà nước). Theo đó, nợ xấu là các khoản nợ thuộc các nhóm 3, 4, 5 bao gồm nợ dưới tiêu chuẩn, nợ nghi ngờ, nợ có khả năng mất vốn (theo Điều 6 và 7 của Quyết định số 493/2005/QĐ-NHNN). Như vậy, định nghĩa về nợ xấu tại Việt Nam hiện nay đã khá tương đồng với tiêu chuẩn quốc tế và thực tiễn áp dụng tại nhiều nước trên thế giới (như Hoa Kỳ, Nhật Bản, Singapore, Trung Quốc).

Mặc dù có sự thống nhất giữa các quốc gia về hai tiêu chuẩn trên, nội hàm về nợ xấu của các quốc gia còn khác nhau do phương pháp xếp hạng khả năng trả nợ, chuẩn mực kế toán, năng lực và tính toàn vẹn của cơ quan quản lý, giám sát và hiệu lực thực thi của các quy định (Lauren và cộng sự, 2002) [122]. Ví dụ, quy định về trích lập dự phòng cho 5 nhóm nợ lần lượt là: 0%, 5%, 20%, 50% và 100% (tại Việt Nam); 1%, 3%, 25%, 75% và 100% (tại Trung Quốc), 0%, 0%,

15%, 70% và 100% (tại Nhật Bản).

2.4.1.2. Nguyên nhân gây ra nợ xấu

Xác định chính xác nguyên nhân gây ra nợ xấu có tính chất quyết định trong việc xây dựng các chính sách/biện pháp xử lý nợ xấu. Nguyên nhân gây ra nợ xấu có thể được phân loại thành hai nhóm như sau:

- Nguyên nhân mang tính hệ thống (vĩ mô): Những nguyên nhân này bắt nguồn từ các tác động ngoại sinh đến hệ thống tài chính, ngân hàng của một nước, thường diễn ra trong ngắn hoặc trung hạn, như chu kỳ suy giảm của nền kinh tế, biến động tỷ giá, lạm phát, v.v.

- Nguyên nhân mang tính tình huống (vi mô): Những nguyên nhân này bắt nguồn từ các yếu tố nội sinh như chính sách cho vay ưu đãi đối với một số doanh nghiệp nhà nước hoạt động kém hiệu quả, các chính sách bảo lãnh khác của chính phủ dẫn đến các nguy cơ về rủi ro đạo đức (moral hazard) (Đỗ Thiên Anh Tuấn, 2009) [126], bất đối xứng thông tin (asymmetric information) và những yếu kém trong hệ thống thẩm định tín dụng của các ngân hàng….

Nợ xấu được hình thành bởi các nguyên nhân mang tính tình huống thường chỉ cần các giải pháp xử lý trong ngắn hạn như bơm vốn hỗ trợ của Chính phủ hay thành lập các công ty xử lý nợ xấu (tập trung hoặc phi tập trung). Tuy nhiên, nếu nợ xấu được hình thành do những nguyên nhân mang tính hệ thống, việc xử lý những nợ xấu đã có trong hệ thống là chưa đủ mà cần đến những giải pháp dài hạn, như tái cấu trúc để ngăn chặn nợ xấu mới tiếp tục hình thành (Claessens, Klingebiel và Laeven, 2003) [86].

Không giống các quốc gia Châu Á khác có nợ xấu bắt nguồn chủ yếu từ những vụ khủng hoảng thị trường tài chính hay đổ vỡ của bong bóng tài sản, nợ xấu tại Việt Nam và Trung Quốc có quá trình tích lũy nhiều thập niên từ giai đoạn kinh tế kế hoạch hóa tập trung và sự yếu kém của khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Cụ thể, các nguyên nhân chính hình thành nợ xấu tại Trung Quốc được xác định gồm: (i) sự can thiệp quá mức của Chính phủ làm méo mó thị trường; (ii) những khoản lỗ từ các doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả; (iii) những bất cập trong chính sách và chất lượng thẩm định khoản vay tại các ngân hàng thương mại nhà nước lớn dẫn đến chất lượng tài sản kém và mức vốn thấp. Đối với trường hợp của Việt Nam, ngoài những nguyên nhân tương tự như Trung Quốc còn có nguyên nhân riêng như: (i) cơ cấu danh mục đầu tư tín dụng kém bền vững (tỷ lệ

lớn tín dụng chảy trực tiếp/gián tiếp vào khu vực phi sản xuất như chứng khoản và bất động sản …); (ii) tình trạng sở hữu chéo giữa ngân hàng – ngân hàng và ngân hàng – doanh nghiệp để vượt qua những giới hạn an toàn về tín dụng.

2.4.1.3. Giải pháp xử lý nợ xấu

Đã có nhiều nghiên cứu về kinh nghiệm và các giải pháp xử lý nợ xấu của các nền kinh tế trước, trong và sau khủng hoảng tài chính (Dziobek và Pazarbasioglu, 1998) [60]. Tuy nhiên, điều quan trọng nhất đối với các nhà hoạch định chính sách là cần phân biệt rõ các biện pháp xử lý ứng với các nguyên nhân gây nên nợ xấu, có thể là biện pháp ngắn hạn (như chuyển nợ xấu cho các công ty quản lý tài sản) và có thể là dài hạn (như tái cấu trúc hệ thống).

Hiện nay có 2 trường phái xử lý nợ xấu cơ bản trong hệ thống ngân hàng, gồm: (i) các giải pháp dựa trên sự can thiệp của nhà nước (mua lại nợ xấu, tái cấp vốn cho các NHTM yếu kém…) và (ii) các giải pháp dựa trên thị trường (phát triển các thị trường mua bán nợ để thu hút nguồn lực tư nhân tham gia xử lý nợ xấu). Hầu hết các quốc gia đều kết hợp cả hai trường phái này trong quá trình xử lý nợ xấu.

Trong trường hợp của Việt Nam, các giải pháp dựa trên sự can thiệp của Nhà nước thời gian qua đã được thể hiện khá rõ như: thành lập VAMC (doanh nghiệp 100% sở hữu của Nhà nước), tái cấp vốn trực tiếp cho các ngân hàng yếu kém hoặc thông qua ngân hàng thương mại nhà nước…. Trong khi đó, giải pháp dựa trên thị trường chưa được thể hiện rõ nét. Kinh nghiệm từ Trung Quốc cho thấy, cần phát triển thị trường mua bán nợ song song với việc thành lập và hoạt động của các AMC vì nợ xấu từ DNNN do các AMC mua lại chỉ thực sự được giải quyết khỏi hệ thống khi các khoản nợ này được các AMC cấu trúc lại và bán cho các nhà đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, quá trình hoàn thiện khung khổ pháp lý và phát triển thực tế của thị trường mua bán nợ xấu ngân hàng của Trung Quốc cũng còn những hạn chế nhất định khiến nợ xấu vẫn chậm được xử lý. Vì vậy, nghiên cứu về kinh nghiệm phát triển thị trường mua bán nợ xấu của Trung Quốc, cả những bài học thành công và thất bại, sẽ hữu ích trong việc xây dựng khuôn khổ chính sách cho thị trường này ở Việt Nam trong giai đoạn sắp tới.

2.4.2. Xử lý vấn đề sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng

Sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng được đánh giá là một trong những nguyên nhân hàng đầu gây ra nợ xấu (do dẫn đến cho vay tín dụng thiếu thận trọng) và cản trở quá trình cải cách hệ thống ngân hàng của một quốc gia do những xung đột về mặt lợi ích giữa các bên liên quan (Berger et al, 2009) [42]. Tuy nhiên, do sở hữu chéo là tất yếu khách quan của thị trường nên có cả mặt tích cực và tiêu cực. Trong thực tiễn, các nhà hoạch định chính sách thường không tìm cách loại bỏ sở hữu chéo (như đối với vấn đề nợ xấu) mà chỉ điều tiết để hạn chế những tác động tiêu cực/rủi ro của sở hữu chéo gây ra đối với hệ thống ngân hàng.

2.4.2.1. Khái niệm sở hữu chéo

Sở hữu chéo (cross-ownership) là khái niệm để chỉ một hiện tượng nắm giữ cổ phần qua lại giữa các doanh nghiệp với nhau, thể hiện mối quan hệ phức tạp giữa các doanh nghiệp và là hệ quả tất yếu của mối quan hệ ủy quyền – thừa hành và tình trạng thông tin bất cân xứng. Sở hữu chéo có nhiều dạng thức như: đơn giản, vòng tròn, dạng tháp hoặc dạng mạng lưới. Sở hữu chéo chỉ xảy ra khi các doanh nghiệp nắm giữ cổ phần lẫn nhau với một tỷ lệ nhất định đủ để có thể tham gia vào hội đồng quản trị hay ban điều hành hoặc để có quyền chi phối nhất định trong việc hoạch định và quản trị của nhau.

Cũng cần phải phân biệt sở hữu chéo với trường hợp nắm giữ cổ phần lẫn nhau trong các hoạt động đầu tư tài chính – việc đầu tư danh mục cổ phiếu của các công ty chỉ với mục đích chính là mua đi bán lại kiếm chênh lệch giá chứ không nhằm mục đích chi phối hoạt động công ty. Nếu doanh nghiệp có sở hữu ở ngân hàng dưới dạng cổ phần đầu tư với tỷ lệ không đáng kể với mục tiêu đa dạng hóa đầu tư và kỳ vọng hưởng lợi từ sự tăng trưởng giá trị của ngân hàng thì không bị coi là sở hữu chéo. Ngoài ra, các quan hệ sở hữu trên cũng mới là sở hữu trực tiếp mà chưa tính đến sở hữu gián tiếp. Mạng lưới sở hữu này rất phức tạp, làm cho việc xác định quyền sở hữu chi phối thực sự của công ty này tại công ty khác trở nên hết sức khó khăn, thậm chí là không thể thực hiện được trong bối cảnh thông tin không minh bạch và khó xác minh.

Trong lĩnh vực quản trị doanh nghiệp, các học giả nghiên cứu tình trạng tách rời giữa quyền sở hữu và quyền kiểm soát của doanh nghiệp không giới hạn định nghĩa theo cách nêu trên, mà còn có hàm ý rộng hơn, theo đó một doanh

nghiệp trung tâm nắm quyền sở hữu nhiều các doanh nghiệp khác và các doanh nghiệp này lại có thể có sở hữu lẫn nhau (mà không nhất thiết là sở hữu mạng lưới qua lại) (Bonin et al, 1999) [54]. Mô hình này, theo Bebchuk et al (2000), có các doanh nghiệp trong cấu trúc sở hữu chéo liên kết với nhau theo hàng ngang để củng cố và cắm rễ quyền lực của người kiểm soát ở trung tâm [53]. Như thế, quyền bỏ phiếu để kiểm soát một nhóm vẫn rải rác giữa các doanh nghiệp trong nhóm chứ không tập quyền vào tay một công ty hay một chủ sở hữu nào.

Thực tế các quan hệ sở hữu giữa các doanh nghiệp còn phức tạp hơn nữa không chỉ vì ma trận sở hữu như trên mà còn vì việc định nghĩa các quan hệ sở hữu cũng trở nên mở hơn. Tức là không chỉ sở hữu cổ phần trực tiếp, gián tiếp mà còn là sở hữu ngầm (shadow ownership). Các quan hệ nhân thân hay gia đình giữa các cổ đông cá nhân, các quan hệ lao động, và các quan hệ liên kết kinh tế giữa các doanh nghiệp (nhà cung cấp, đại lý, khách hàng…) cũng sẽ làm cho việc định nghĩa và nhận dạng cấu trúc sở hữu trở nên phức tạp hơn. Đồng thời, sở hữu chéo, trên thực tế, không chỉ xét đến quyền sở hữu cổ phần thuần túy trong doanh nghiệp mà còn là các quyền chi phối khác của các cổ đông do các ràng buộc xã hội, pháp lý hay kinh tế khác tạo ra. Điều này đặc biệt phổ biến ở các nước đang phát triển như Việt Nam và Trung Quốc, do hệ thống pháp luật nói chung và các quy định về giám sát ngân hàng nói riêng, chưa hoàn thiện, trong khi các thể chế phi chính thức (informal institutions) lại rất quan trọng trong việc chi phối các quan hệ kinh tế.

2.4.2.2. Những rủi ro sở hữu chéo gây ra cho hệ thống ngân hàng

Sở hữu chéo là tất yếu khách quan của cơ chế thị trường, bao gồm cả những lợi ích và rủi ro, tùy thuộc vào môi trường điều tiết bên ngoài và môi trường quản trị bên trong của doanh nghiệp mà sở hữu chéo sẽ phát huy tác dung tích cực hoặc tiêu cực. Tuy nhiên, tại những nền kinh tế đang phát triển, nơi mà khuôn khổ pháp lý cho hoạt động điều tiết và giám sát thị trường chưa hoàn thiện cũng như năng lực quản trị của các doanh nghiệp còn nhiều hạn chế thi sở hữu chéo, đặc biệt trong những lĩnh vực mang tính chuyên môn và nhạy cảm cảo như tài chính – ngân hàng, thường mang lại những tác động tiêu tực nhiều hơn tích cực. Có thể kể đến một số rủi ro của sở hữu chéo đối với hệ thống ngân hàng như sau:

Thứ nhất, làm suy yếu hoặc vô hiệu hóa vai trò giám sát thông qua các giao dịch nội bộ – thường không được đánh giá một cách cẩn trọng. Điều này là hết sức nguy hiểm đối với hệ thống ngân hàng khi quyết định cấp tín dụng cho đối tác thuộc nhóm sở hữu của mình – ảnh hưởng đến tính lành mạnh tài chính của mỗi ngân hàng.

Thứ hai, có xu hướng phát sinh các giao dịch bất hợp lý, các giao dịch có tính chất phi thị trường, các giao dịch không dựa trên quan hệ giá cả, bóp méo việc sử dụng nguồn lực hiệu quả. Trong quan hệ tín dụng với ngân hàng, sở hữu chéo giúp các doanh nghiệp có quan hệ sở hữu với ngân hàng có thể dễ dàng tìm kiếm các nguồn tài trợ chéo để đảo nợ, làm cho việc đánh giá chất lượng tín dụng và nợ xấu của ngân hàng trở nên khó khăn hơn.

Thứ ba, tạo ra những lợi ích cục bộ của nhóm sở hữu thường làm giảm độ minh bạch thông tin về hoạt động, quản trị và tài chính của doanh nghiệp, từ đó làm suy yếu sức cạnh tranh của nền kinh tế và động lực đổi mới, sáng tạo. Hệ quả là khiến các nhà đầu tư bên ngoại e ngại về một môi trường kinh doanh thiếu minh bạch, giảm động lực thu hút vốn đầu tư vào những ngành, lĩnh vực này.

Thứ tư ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường quản trị doanh nghiệp, gia tăng các quyết định có tính độc đoán và làm thui chột các ý tưởng độc lập. Rủi ro là các quyết định này thường được thông qua mà không cần được lắng nghe, không có phản biện, không đạt được lợi ích chung cho toàn thể cổ đông công ty, đặc biệt là các cổ đông thiểu số. Adams (1999) cho rằng sở hữu chéo sẽ bảo vệ vị trí quyền lực của một nhóm nhà quản trị nhất định, với quyền lực được thiết lập dựa vào quyền sở hữu mở rộng và việc thu hút các quyền biểu quyết của các cổ đông ủy nhiệm, nhằm dành được quyền kiểm soát về tay nhóm cổ đông mình.

Thứ năm, tạo ra sự phụ thuộc lẫn nhau và có xu hướng giảm động lực phát triển, tính năng động và sáng tạo, dẫn đến hệ quả là năng suất giảm, tăng chi phí, tăng giá thành của sản phẩm và giảm sức cạnh tranh của nền kinh tế. Sự phụ thuộc cũng tạo ra sức ỳ lớn khi nhà cung cấp chậm cải tiến công nghệ, mẫu mã và chất lượng sản phẩm/dịch vụ, trong khi nhà phân phối lại không đa dạng hóa được nguồn cung cấp.

Thứ sáu, tạo ra các mắt xích mà từ đó các rủi ro đặc thù được chuyển tải nhanh hơn đến cả hệ thống và các tác động dây chuyền là rất khó tránh khỏi nếu như có một mắt xích trong chuỗi sở hữu gặp trục trặc.

Thứ bảy, làm biến dạng giá trị doanh nghiệp và dẫn đến các quyết định đầu tư không đúng, cụ thể là thường làm gia tăng vốn ảo trong doanh nghiệp, khiến cho việc đánh giá năng lực tài chính thực sự của doanh nghiệp trở nên khó khăn. Trong lĩnh vực tài chính – ngân hàng, sự gia tăng vốn tự có giả tạo từ quá trình sở hữu chéo khiến cho các hệ số an toàn tính toán dựa trên vốn trở nên không còn giá trị, ví dụ như hệ số an toàn vốn tối thiểu CAR hay tỷ lệ cho vay tối đa trên vốn tự có của ngân hàng đối một hoặc một nhóm khác hàng theo quy định.

Thứ tám, tạo ra các ma trận sở hữu trực tiếp và gián tiếp phức tạp, khiến cho quyền kiểm soát (control rights) của một cổ đông/nhóm cổ đông không chỉ là quyền sở hữu cổ phần (ownership rights) trực tiếp mà còn là các quyền sở hữu gián tiếp khác mà cổ đông/nhóm cổ đông đó tạo ra nhờ quan hệ sở hữu chéo. Khi đó, việc phân bổ các lá phiếu biểu quyết trong doanh nghiệp trở nên không còn công bằng, phá vỡ đi nguyên tắc một cổ phần một phiếu biểu quyết (one-share- one-vote), do đó gây thiệt thòi cho các cổ đông thiểu số.

Thứ chín, để duy trì tình trạng sở hữu chéo thì các quyền sở hữu cũng phải được duy trì hoặc nếu được giao dịch thì thường được mua bán thỏa thuận trọn gói thay vì bán rộng rãi ra công chúng với giá trị phân tán. Điều này khiến không chỉ tính thanh khoản của cổ phiếu sẽ bị giảm đi mà các giao dịch có quy mô lớn thường gây ra sự xóa trộn thị trường, là công cụ để các đối tượng lợi dụng nhằm thao túng thị trường.

2.4.2.3. Giải pháp xử lý tác động tiêu cực của sở hữu chéo

Để giảm thiểu rủi ro và những tác động tiêu cực do sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng gây nên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy thường áp dụng những chính sách sau:

Một là, giảm xung đột lợi ích bằng cách tách bạch giữa quyền sở hữu với chức năng giám sát, điều tiết các NHTM (bao gồm cả NHTMNN và NHTMCP) của cơ quan thanh tra - giám sát thuộc NHNN, trong dài hạn cần phải giảm tỷ lệ