Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của ủy ban nhân dân tỉnh - một số vấn đề lý luận và thực tiễn

quyền xử lý vi phạm hành chính của Chủ tịch UBND cấp xã: "Chủ tịch UBND cấp xã có quyền:…..4. Buộc khôi phục tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra" [60]. Và đương nhiên để khôi phục thì UBND xã, phường mới có quyền ra quyết định đình chỉ (chứ không phải nhiệm vụ của Tổ quản lý trật tự đô thị).

Chỉ một chút sơ suất UBND Thành phố Hồ Chí Minh đã mắc lỗi sai phạm về trình tự luật định. Cụ thể: theo Khoản 1- Điều 55 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy định người thi hành công vụ (mà ở đây là Tổ quản lý trật tự đô thị) chỉ được quyền lập biên bản để Chủ tịch UBND xã, phường ra quyết định đình chỉ. Đi ngược lại quy trình này đã là vi phạm tính hợp pháp; Ngoài ra xét về tính hợp lý thì nếu như Tổ quản lý trật tự đô thị vừa lập biên bản vừa ra luôn quyết định đình chỉ hành vi vi phạm hành chính thì UBND xã phường còn đóng vai trò quản lý hành chính ở góc độ nào đây?

Nếu đi sâu nghiên cứu kỹ hơn ta còn nhận thấy lỗi vi phạm thẩm quyền nội dung khi UBND Thành phố Hồ Chí Minh đã tự ý đặt ra quy định hành vi vi phạm hành chính và hình thức xử lý, trong khi đó việc này không được phép bởi chỉ Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ mới có quyền đặt ra quy định mới, chứ không phải là quyền hạn của UBND tỉnh. Làm như vậy UBND Thành phố Hồ Chí Minh đã vi phạm các quy định sau:

Thứ nhất, trái với Điều 2 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002: "Chính phủ quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước" [59].

Thứ hai, trái quy định tại Khoản 1, Điều 3 Nghị định số 134/2003- NĐ-CP ngày 14/11/2003 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002:

Cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính khi có hành vi vi phạm hành chính được quy định cụ thể trong các văn bản

luật của Quốc hội, Pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Nghị định của Chính phủ. Các văn bản do Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành để chỉ đạo, hướng dẫn, tổ chức thực hiện xử lý vi phạm hành chính theo thẩm quyền không được quy địnhhành vi vi phạm hành chính và hình thức, mức xử phạt [14].

Và kết cục Quyết định 107/2003/QĐ-UB ngày 27/6/2003 sau hai năm sai phạm đã bị tuyên bố bãi bỏ trong Quyết định số 139/2005/QĐ-UBND ngày 05/8/2005 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh.

Văn bản thứ hai

Đó là ví dụ kép về việc trái thẩm quyền nội dung, bao gồm: Quyết định số 26-2003/QĐ-UB ngày 30/01/2003 của UBND thành phố Hà Nội về việc quy định hoạt động của các phương tiện giao thông trên địa bàn thành phố Hà Nội và Quyết định số 167-2003/QĐ-UB ngày 03/12/2003 của UBND thành phố Hà Nội về việc bổ sung sửa đổi một số nội dung quy định hoạt động của các phương tiện giao thông trên địa bàn thành phố Hà Nội.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 126 trang tài liệu này.

Theo đó tại Điểm a, Điều 3 Quyết định 26-2003/QĐ-UB có ghi: "Tất cả các phương tiện giao thông vi phạm quy định tại quyết định này và Luật giao thông đường bộ bị xử lý: a- Đối với ôtô, môtô, xe máy: xử phạt theo quy định của pháp luật và tạm giữ phương tiện từ 15 đến 60 ngày tùy theo mức độ vi phạm" [46]. Quy định này đã vi phạm Khoản 3, Điều 57 Pháp lệnh (2008) sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính:

Trong trường hợp chỉ áp dụng hình thức phạt tiền đối với cá nhân, tổ chức vi phạm, thì người có thẩm quyền xử phạt có quyền tạm giữ giấy phép lưu hành phương tiện hoặc giấy phép lái xe hoặc giấy tờ cần thiết khác có liên quan cho đến khi cá nhân, tổ chức đó chấp hành xong quyết định xử phạt. Nếu ….không có những giấy tờ

nói trên, thì người có thẩm quyền xử phạt có thể tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm [61].

Như vậy, UBND thành phố Hà Nội đã trái hoàn toàn pháp lệnh. Theo đó, pháp lệnh chỉ đặt ra vấn đề xử lý vi phạm bằng hình thức phạt tiền chứ không cộng cả hình thức tạm giữ phương tiện vi phạm như của Hà Nội. Hơn nữa, Pháp lệnh có cho phép tạm giữ phương tiện vi phạm nhưng chỉ trong trường hợp người vi phạm không có những giấy tờ như quy định, chứ không phải như quy định của Hà Nội rằng: nếu ôtô, xe máy, môtô vi phạm là bị xử lý theo luật định (tức pháp lệnh) và bị phạt tiền cộng thêm tạm giữ phương tiện từ 15 đến 60 ngày. Đây là một kiểu ra quy định mới về tổng hợp hình phạt vượt quá thẩm quyền ban hành về mặt nội dung. Bởi lẽ như đã phân tích ở ví dụ trên UBND tỉnh không có quyền được quy định hình thức và mức xử phạt mới, quyền này chỉ thuộc Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ.

Đầu năm UBND thành phố Hà Nội ban hành Quyết định 26/2003/QĐ-UB ngày 30/01/2003 vượt quyền, cuối năm lại tiếp tục ban hành Quyết định 167/2003/QĐ-UB ngày 03/12/2003 sửa đổi, bổ sung Quyết định 26/2003/QĐ-UB nhưng vẫn giữ nguyên quy định sai phạm tại Điểm a, Điều 3. Thật không may cho UBND thành phố Hà Nội là vào tháng 02/2003, tức là chỉ 01 tháng sau khi Quyết định 26/2003/QĐ-UB được ban hành và trước khi Quyết định 167/2003/QĐ-UB ban hành 10 tháng thì Chính phủ đã có Nghị định 15/2003/NĐ-CP ngày 19/02/2003 về quy định xử phạt vi phạm hành chính về giao thông đường bộ. Chúng ta không thể tìm thấy một quy định nào về việc tạm giữ phương tiện vi phạm như quy định của UBND Hà Nội. Có chăng tại Điểm 7, Điều 3 của Nghị định này có đề cập đến một biện pháp mới gọi là đánh dấu số lần vi phạm trên giấy phép lái xe (bấm lỗ). Vậy là bất chấp Chính phủ đã ban hành Nghị định 15/2003/NĐ-CP để hướng dẫn nhưng UBND thành phố Hà Nội vẫn tiếp tục để quy định tạm giữ phương tiện vi phạm trong Quyết định 26/2003/QĐ-UB nguyên trạng. Kết quả là đến tận năm 2006, Cục

kiểm tra văn bản QPPL đã yêu cầu UBND Hà Nội bỏ quy định này nhưng nó vẫn được duy trì. Có lẽ tới khi Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 02/04/2010 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ ra đời ghi nhận một số trường hợp bị tạm giữ phương tiện vi phạm nhưng không quá 10 ngày trước khi ra quyết định xử phạt để ngăn chặn ngay vi phạm hành chính UBND thành phố Hà Nội mới nhìn nhận ra vấn đề.

Văn bản thứ ba

Đây là một văn bản khá tiêu biểu cho tình trạng vi phạm tính hợp pháp, cụ thể là việc trái thẩm quyền về nội dung. Đó là Quyết định số 345/2004 ngày 16/11/2004 của UBND tỉnh Yên Bái về việc quy định bắt buộc đội mũ bảo hiểm khi đi môtô xe máy.

Tại Điều 1 của văn bản có ghi: "bắt buộc đối với người điều khiển và người ngồi trên môtô, xe máy khi tham gia giao thông trên tất cả các tuyến đường bộ thuộc địa bàn tỉnh Yên Bái (kể cả đường đô thị) phải đội mũ bảo hiểm". Việc quy định bắt buộc phải đội mũ trên mọi tuyến đường bộ như vậy là hoàn toàn trái với quy định của pháp luật. Tại sao?

Chúng ta đang sống tại thời điểm năm 2011 khi mà tất cả các tuyến đường bộ đều quy định phải đội mũ bảo hiểm. Nhưng tại thời điểm năm 2003 thì việc này chỉ áp dụng trên một số tuyến đường nhất định. Chính vì vậy, Chính phủ đã chỉ đạo Bộ GTVT ra Thông tư số 01/2003-TT-BGTVT ngày 08/01/2003 hướng dẫn đội mũ bảo hiểm khi đi xe môtô, xe gắn máy. Theo văn bản này tại điểm 1, phần II có ghi:

Bắt buộc đội mũ bảo hiểm đối với người ngồi trên xe môtô, xe gắn máy (kể cả trẻ em và người tàn tật) khi đi trên hệ thống đường bộ Việt nam thuộc các đoạn tuyến, tuyến đường bộ có biển báo "Đường bắt buộc đội mũ bảo hiểm đối với người ngồi trên xe môtô, xe gắn máy". Các đoạn tuyến, tuyến đường bộ này được cụ thể theo phụ lục danh mục "Các đoạn tuyến, tuyến quốc lộ bắt buộc

phải đội mũ bảo hiểm khi đi xe môtô, xe gắn máy" kèm theo Thông tư này [3].

Nếu theo quy định này thì việc bắt buộc đội mũ bảo hiểm do Chính phủ quy định chỉ áp dụng theo một số tuyến nhất định, chứ không phải tất cả các tuyến đường bộ thuộc địa bàn tỉnh Yên Bái như UBND tỉnh Yên Bái quy định trong Quyết định 345/2004/QĐ-UB ngày 16/11/2004. Theo danh mục của Thông tư 01/2003/TT-BGTVT nói trên thì UBND tỉnh Yên Bái chỉ có thể xử phạt theo thẩm quyền các vi phạm không đội mũ bảo hiểm trên tuyến đường dài 184 km từ TX Yên Bái đến Cò Nòi, bởi nó thuộc Quốc lộ 37.

Ủy ban nhân dân tỉnh Yên Bái đã vượt thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ để ra quy định mới bắt buộc nêu trên. Điều này vi phạm thẩm quyền nội dung như trường hợp của hai UBND tỉnh ở các ví dụ trên. Kết quả Điều 1 của Quyết định trên đã bị hủy bỏ bởi Quyết định số 1212/2006/QĐ-BTP ngày 08/5/2006 của Bộ tư pháp về việc đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản trái luật về xử lý vi phạm hành chính do các địa phương ban hành.

Có một nhận xét nho nhỏ rằng: dường như UBND tỉnh Yên Bái vì quá lo lắng về vấn đề an toàn giao thông cho người dân trên địa bàn nên đã phạm phải lỗi này, bên cạnh kiểu làm luật "cẩu thả". Gạt qua sai lầm này, chúng ta cần nhận thấy mặt tích cực của việc giảm thiểu tai nạn giao thông nếu đội mũ bảo hiểm trên mọi tuyến đường. Điều này đã được chứng minh rõ ràng khi quy định này có hiệu lực về sau. Xét về tính hợp lý cũng như mục đích vì lợi ích Nhà nước và xã hội thì quy định không hoàn toàn sai hết. Tuy nhiên, với mục tiêu xây dựng pháp chế thì việc tuân thủ Hiến pháp, luật là một yêu cầu trước nhất mà bất cứ UBND tỉnh nào cũng cần phải nắm rõ và thực hiện nghiêm chỉnh. Hơn nữa, nếu UBND tỉnh Yên Bái quá sốt sắng về vấn đề an toàn giao thông- tức là coi trọng tính hợp lý của văn bản và bỏ qua tính hợp pháp thì còn mắc thêm lỗi không đảm bảo nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp luôn cao hơn tính hợp lý.

Nếu thực sự nhận thấy nguy cơ mất an toàn giao thông nếu không đội mũ bảo hiểm trên mọi tuyến đường thì UBND tỉnh Yên Bái cần phải chấp hành quy định của Thông tư 01/2003/TT-BGTVT ngày 08/01/2003 và sau đó sẽ đưa ý kiến đề đạt lên Chính phủ để cơ quan này xem xét. Làm như vậy, UBND tỉnh Yên Bái vừa tránh được việc ra quy định trái pháp luật, vừa đóng góp sáng kiến hữu ích cho Chính phủ, vừa đảm bảo được cả tính hợp pháp và tính hợp lý theo đúng nguyên tắc tính hợp pháp luôn cao hơn tính hợp lý.

Văn bản thứ tư

Quyết định 51/2009/QĐ-UBND ngày 22/01/2009 của UBND thành phố Hà Nội về việc ban hành "Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn thành phố Hà Nội".

Nếu xét về động cơ, mục đích thì văn bản này nhằm đảm bảo an toàn vệ sinh thực phẩm và văn minh đô thị tại thủ đô Hà Nội. Đó là một động cơ đúng đắn và phù hợp với yêu cầu quản lý hành chính. Tuy nhiên, Cục kiểm tra văn bản QPPL lại bắt lỗi vì cho rằng một số quy định vi phạm tính hợp pháp.

Trong quyết định này UBND thành phố Hà Nội đã có một số quy định không dẫn rõ nguồn căn cứ pháp lý là nguồn nào của cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương, mà lại diễn đạt như một quy định hoàn toàn mới khiến cho chúng ta có thể thấy hai lỗi liền một lúc: lỗi không đúng căn cứ pháp lý và lỗi trái thẩm quyền về nội dung. Đó là Khoản 1, Điều 9 của Quyết định quy định về hình thức, mức độ xử lý vi phạm:

Các tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế không tự giác chấp hành Quy định này, tùy theo mức độ vi phạm sẽ bị xử lý nghiêm theo các quy định của pháp luật, các hình thức cụ thể sau:

a/ Thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, chứng chỉ hành nghề, giấy chứng nhận đủ điều kiện vệ sinh an toàn thực phẩm.

b/ Đình chỉ các hoạt động về giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm và các sản phẩm gia súc, gia cầm.

c/ Phạt tiền, tịch thu tiêu hủy tang vật, tịch thu phương tiện [51].

Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội đã không dẫn rõ quy định của pháp luật là những văn bản nào mà chỉ nêu chung chung. Đặt giả thuyết rằng do lập lờ văn bản căn cứ biết đâu trong số ba hình thức lại có những điều không đúng quy định của pháp luật hiện hành thì sao. Bắt nguồn từ việc không có căn cứ pháp lý rõ ràng này sẽ tự động kéo theo việc trái thẩm quyền về nội dung. Hay nói cách khác UBND thành phố Hà Nội không phải đang ra quyết định hành chính để thực hiện một quy định pháp luật của nhà nước, mà là tự ban hành một văn bản luật mới dù chỉ là vô tình chứ có thể không hề hữu ý. Kết quả là tại Quyết định 61/2009/QĐ-UBND ngày 17/4/2009 UBND này đã phải sửa đổi lại Khoản 1 Điều 9: "Cá nhân, tổ chức vi phạm Quy định này, tùy theo mức độ sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật hiện hành". Xin lưu ý cụm từ "pháp luật hiện hành" và không kèm theo các quy định cụ thể nào khác, bởi thực tế chúng ta đều biết rằng đang tồn tại những văn bản luật để xử lý các sai phạm trong lĩnh vực này.

Để làm rõ hơn về lỗi không có căn cứ pháp lý rõ ràng, chúng ta cùng xem quy định tại Khoản 4, Điều 4 của Quyết định 51/2009/QĐ-UB: "Cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và các sản phẩm gia súc, gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc các phương tiện thô sơ khác" [51]. Vậy nếu vận chuyển bằng xe máy chẳng hạn nhưng tuân thủ đủ điều kiện vệ sinh thú y thì có được không? Hơn nữa, nếu nói về quy định thế nào là phương tiện đủ điều kiện vệ sinh thú y thì phải dẫn văn bản luật chứ không thể không trích dẫn hay nói chung chung. Việc Cục kiểm tra văn bản QPPL bắt lỗi này hoàn toàn chính xác bởi hiện nay tiêu chuẩn này đang nằm ở Khoản 1, Điều 45 Nghị định 33/2005/NĐ-CP ngày 15/3/2005 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh thú y, cụ thể như sau:

1. Phương tiện vận chuyển động vật trên cạn phải đảm bảo các điều kiện vệ sinh thú y sau đây:

a/ An toàn về mặt kỹ thuật để bảo vệ động vật trong suốt quá trình vận chuyển;

b/ Nơi chứa động vật phải có đủ diện tích, không gian để động vật có thể đứng, nằm ở vị trí tự nhiên; có lồng, cũi, hộp để bảo đảm an toàn cho động vật trong quá trình vận chuyển; sàn phải phẳng, không trơn, kín không để lọt nước và chất thải ra môi trường trong quá trình vận chuyển; dễ vệ sinh, khử trùng tiêu độc;

c/ Đối với phương tiện vận chuyển kín phải có hệ thống không khí thích hợp để bảo đảm đủ độ không khí cần thiết [15].

Do đó, không có lý do gì để không viện dẫn căn cứ pháp lý. Và kết quả UBND thành phố Hà Nội đành phải chấp nhận viện dẫn căn cứ này trong Quyết định 61/2009/QĐ-UBND ngày 17/4/2009 sửa đổi sau đó. Đó là chưa tính đến tính hợp lý thì quy định kiểu này rõ ràng là vi phạm (xin được phân tích ở phần sau).

Cũng trong quyết định này tại Khoản 1, Điều 4 Quyết định 51/2009/QĐ-UBND ngày 22/01/2009 có quy định:

1. Gia súc, gia cầm vận chuyển từ các tỉnh về Hà Nội, từ Hà Nội đi các tỉnh phải có giấy chứng nhận kiểm dịch do Chi cục Thú y địa phương nơi cơ sở chăn nuôi gia súc, gia cầm đăng ký cấp; giasúc, gia cầm chỉ được vận chuyển đến cơ sở giết mổ được phépthành lập của Ủy ban nhân dân Thành phố, trên cơ sở hợp đồng kinh tế giữa cơ sở giết mổ với doanh nghiệp, cá nhân chăn nuôi gia súc, gia cầm [50].

Vậy nếu trường hợp vận chuyển không vì mục đích giết mổ mà chỉ là giao dịch tiêu dùng nhỏ lẻ thì cũng phải mang qua cơ sở giết mổ được phép thành lập sao? Quy định kiểu này có phần "vơ đũa cả nắm" vì nó vô tình đã làm hạn chế việc giao dịch trong trường hợp người đi chợ mua gia súc, gia cầm về để sử dụng và vận chuyển về nhà. Kiểu quy định này là minh chứng