Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của ủy ban nhân dân tỉnh - một số vấn đề lý luận và thực tiễn

định số 12/2010/QĐ-UBND ngày 24/6/2010 bổ sung phạm vi áp dụng Quyết định số 35/2008/QĐ-UBND ngày 17/9/2008 về việc ủy quyền và giao nhiệm vụ cho Ban Quản lý Khu kinh tế mở Chu Lai, có nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật, sai về căn cứ ban hành văn bản, thể thức kỹ thuật trình bầy văn bản, thời điểm có hiệu lực [43].

Tuy nhiên, dường như bản thân các UBND tỉnh chưa ý thức sâu sắc về vấn đề này khiến chất lượng rà soát chưa cao, khiến Cục Kiểm tra văn bản QPPL liên tục phát hiện và bắt lỗi cả văn bản mới và cũ.

Ngoài vấn đề các UBND tỉnh chưa ý thức sâu sắc về khâu "hậu kiểm" và chưa kiên quyết xem xét, xử lý các quyết định hành chính có vấn đề chúng ta cũng phải xem lại các quy định hiện hành về việc rà soát. Quy định về công tác này tuy không nói là bỏ ngỏ nhưng có phần hơi ít. Cụ thể: có một quy định tại Điều 10 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004; tiếp đến cũng tại Nghị định 91 ngày 06/9/2006 hướng dẫn Luật 2004 cũng chỉ có một điều duy nhất tại Khoản 2, Điều 12; văn bản dưới luật quy định về vấn đề này là Điều 36, khoản 1, điểm d Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 và hướng dẫn cuối cùng tại Thông tư 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010. Xin đưa quy định tại Điều 16 Thông tư 20/2010/TT-BTP làm ví dụ. Theo đó, 6 tháng và hàng năm UBND tỉnh phải gửi báo cáo về Bộ Tư pháp.

Công tác rà soát là khâu quan trọng để loại bỏ những quyết định hành chính không đảm bảo yêu cầu hợp pháp, hợp lý và lỗi thời. Nếu chỉ dừng ở số lượng các quy định ít ỏi như trên thật khó để đảm bảo chất lượng rà soát. Hơn nữa, vấn đề ý thức tự hậu kiểm, tự tiền kiểm đóng vai trò rất quan trọng bên cạnh việc tăng cường các quy định rà soát. Có như vậy mới hy vọng đảm bảo được tính hợp pháp và hợp lý trong các quyết định hành chính của UBND tỉnh.

Thứ tư, chế tài xử lý trách nhiệm cá nhân và tập thể khi không đảm bảo các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh còn chưa cụ thể.

Trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cũng chỉ quy định chung chung tại Khoản 5- Điều 9: "Việc giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân khi có vi phạm pháp luật được thực hiện theo quy định của pháp luật" [34]. Việc quy định như vậy quá chung chung và kết quả khi xảy ra vi phạm pháp luật đối với văn bản QPPL thì xử lý theo quy định pháp luật, nhưng cụ thể thì không nói rõ văn bản nào. Hơn nữa, dù Nhà nước đã có một số văn bản dưới luật dùng để làm căn cứ (được ban hành sau này) để xử lý văn bản QPPL của UBND có dấu hiệu vi phạm pháp luật (mà cụ thể ở đây là tính hợp pháp, tính hợp lý đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh) nhưng dường như chế tài cụ thể đối với cơ quan ban hành cũng như cá nhân có liên quan chưa được cụ thể hóa.

Trước tiên là quy định tại Khoản 2- Điều 7 Nghị định 40/2010/NĐ-CP năm 2010 và Điểm 5, Điều 3 Thông tư 20/2010/TT-BTP năm 2010 hướng dẫn Nghị định 40/2010/NĐ-CP. Điều khoản này có quy định: "Tùy theo tính chất và mức độ vi phạm của văn bản trái pháp luật, cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật" [21].

Tiếp đến tại Điểm 5, Điều 3 Thông tư 20/2010/TT-BTP quy định:

Trường hợp kiểm tra phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải xem xét trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản để làm cơ sở cho việc xử lý văn bản và xem xét, xử lý trách nhiệm cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật đó, cũng như cơ quan, người có trách nhiệm tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật và kiến nghị xử lý theo thẩm quyền [7].

Về cơ bản cũng có một số chế tài để xử lý khi cơ quan có thẩm quyền ra kiến nghị xử lý trách nhiệm cá nhân, cơ quan ban hành văn bản trái luật. Cụ thể: Nếu xét theo Bộ luật Hình sự sửa đổi năm 2009 nếu cán bộ, công chức

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 126 trang tài liệu này.

hay UBND tỉnh nào ra quyết định hành chính sai gây hậu quả có thể xử lý theo các tội quy định trong chương các tội phạm về chức vụ như Điều 285 Tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng …; Theo Luật Cán bộ công chức năm 2010 khả năng nếu cán bộ, công chức ra quyết định hành chính không đạt yêu cầu gây hậu quả sẽ xử lý theo Điều 78 các hình thức kỷ luật đối với cán bộ và Điều 79 các hình thức kỷ luật đối với công chức.

Ngoài ra, có thể xử lý trách nhiệm công chức theo Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có hiệu lực từ 01/01/2010. Theo đó, nếu công chức hành chính trong quá trình thi hành công vụ gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân sẽ phải bồi thường thiệt hại. Tại Khoản 1- Điều 56 của Luật có ghi: "Người thi hành công vụ có lỗi gây ra thiệt hại có nghĩa vụ hoàn trả cho ngân sách nhà nước một khoản tiền mà Nhà nước đã bồi thường cho người thiệt hại theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền" [39].

Như vậy, nếu công chức có lỗi trong việc tạo ra các quyết định hành chính cấp tỉnh vi phạm yêu cầu sẽ phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự và bồi thường. Về trách nhiệm bồi thường của công chức trong hoạt động hành chính đã được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư liên tịch số 19/2010/TTLT-BTP-BTC-TTCP ngày 26/11/2010 hướng dẫn thực hiện trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính. Nhưng có hai vấn đề đáng quan tâm: đó là việc xác định yếu tố lỗi của công chức và mức độ đền bù. Vấn đề này được ghi nhận tại Điều 16 Nghị định 16/2010/NĐ-CP ra ngày 03/3/2010 hướng dẫn Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Điều luật có đặt ra yếu tố lỗi để quy trách nhiệm, tuy nhiên có hai vấn đề đáng lưu ý.

Một là, xét về yếu tố lỗi. Việc xác định thế nào là lỗi cố ý, thế nào là lỗi vô ý mới chỉ được đưa khái niệm theo kiểu định tính, định lượng cụ thể như thế nào là vô ý, thế nào là cố ý chưa có quy định. Điều này dẫn đến việc áp dụng sẽ khó và không loại trừ khả năng tiêu cực trong việc xác định lỗi. Nếu so với việc xác định lỗi theo Luật hình sự tính cụ thể, định lượng thấp

hơn. Về phần này nếu có thêm văn bản quy định rõ sẽ giúp công chức có trách nhiệm hơn trong quá trình ra các quyết định hành chính ở các UBND tỉnh.

Hai là, về mức độ bồi thường. Với lỗi cố ý tối đa là 36 tháng lương, lỗi vô ý là 03 tháng lương. Xét về mặt định lượng, cụ thể điều luật đã làm được, nhưng nếu việc xác định lỗi chưa cụ thể như đã nói ở phần vừa nêu (thứ nhất) thì chuyện đánh đồng lỗi là có thể xảy ra. Hơn nữa, xét về hậu quả tiêu cực của lỗi khi công chức ra một quyết định hành chính trong phạm vi cấp tỉnh mà vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý cũng không thể loại bỏ trường hợp gây hậu quả lớn, vì một tỉnh không khác gì một chính phủ thu nhỏ. Vậy, nếu gây ra hậu quả lớn thì sao, liệu 36 tháng lương của một công chức có thấm vào đâu so với thiệt hại mà công dân, nhất là các doanh nghiệp phải gánh chịu khi bị áp dụng bởi một quyết định hành chính vi phạm tính hợp pháp, tính hợp lý. Vấn đề này cần nghiên cứu kỹ, bởi nếu với một công chức 36 tháng lương là con số lớn, nhưng với thiệt hại của doanh nghiệp đó là con số không thấm vào đâu. Do đó, việc tuân thủ các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với một quyết định hành chính cấp tỉnh là tối quan trọng, bởi để xảy ra hậu quả rất tai hại, khó xử lý.

Nhìn chung các quy định đã có nhưng thiếu tính cụ thể và đặc thù bởi hoạt động ban hành văn bản QPPL nói chung và quyết định hành chính của UBND tỉnh nói riêng cần phải được làm rõ hơn về tính trách nhiệm và mức độ, căn cứ xác định lỗi mới hy vọng việc ban hành văn bản được đúng các yêu cầu quy định về tính hợp pháp và hợp lý.

Còn thực tế có sử dụng chế tài ở các điều khoản nói trên hay không?

Vì quy định chưa cụ thể nêu trên nên tính chất và mức độ vi phạm ở mức nào và phải chịu hình thức xử lý ra sao rất khó định lượng cụ thể. Điều này dẫn đến một thực tế là tình trạng quyết định hành chính của UBND tỉnh vi phạm nhưng chỉ bị Cục Kiểm tra văn bản QPPL của Bộ Tư pháp bắt lỗi, nhắc nhở sau đó tự sửa chữa, còn lại không ít địa phương lờ đi hoặc cố sức bảo vệ quan điểm của mình. Về vấn đề này, dường như vẫn chưa xử lý trách

nhiệm được bất kỳ cơ quan, cá nhân ban hành văn bản sai nào mà chỉ dừng ở việc Cục Kiểm tra văn bản QPPL ra công văn chỉ ra các lỗi sai và thúc giục các cơ quan này sửa đổi.

Tất cả những điều đó nói lên rằng chế tài xử lý trách nhiệm khi ban hành quyết định hành chính của UBND tỉnh còn chưa được quy định cụ thể, rõ ràng và xử lý kiên quyết.

Thứ năm, công tác tập huấn, nâng cao trình độ, giáo dục đạo đức và ý thức nghề nghiệp cho cán bộ, công chức làm công tác tham mưu, soạn thảo quyết định hành chính hiện nay chưa hiệu quả.

Không thể phủ nhận việc các địa phương luôn quan tâm công tác đào tạo cán bộ, công chức để đội ngũ này kịp cập nhật văn bản mới và các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với việc soạn thảo, ban hành một quyết định hành chính. Tuy nhiên, chất lượng cán bộ, công chức làm công tác này còn khá nhiều vấn đề từ trình độ cho đến đạo đức, ý thức. Do đó, tại Nghị quyết Trung ương 5, Khóa X đã thẳng thắn nêu rõ "chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chưa đáp ứng yêu cầu" [2, Chuyên đề 4] và mục tiêu tiếp tục cải cách chế độ công vụ, công chức được đặt ra trong chuyên đề này. Gần đây, tại Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI vấn đề thời sự này lại được nêu ra một lần nữa. Theo đó Văn kiện xác định một trong các giải pháp đẩy mạnh xây dựng nhà nước pháp quyền là việc "Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý nhà nước" [22].

Chưa bao giờ chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức lại được đề cập nhiều đến vậy. Chúng ta có thể thấy việc Đảng và Nhà nước quan tâm đặc biệt đến vấn đề này là hoàn toàn hợp lý bởi bên cạnh những cán bộ luôn nâng cao ý thức và tự học hỏi, nghiên cứu có không ít cán bộ sao nhãng việc này dẫn đến văn bản đã thay đổi mà có thể chưa hay hoặc biết nhưng không sâu, không chắc. Về mặt tư tưởng mà nói: do chưa thấy ai, cơ quan nào bị xử lý trách nhiệm nghiêm khắc khi ra văn bản sai trái nên công chức thừa hành cho

đến chủ tịch UBND tỉnh dường như không mấy ngại ngần và sẵn sàng cho ra những sản phẩm lỗi một cách vô tình và nhiều khi là cố ý. Có thể nói, đội ngũ công chức cho tới quan chức cấp tỉnh dường như chưa bắt kịp xu thế xã hội, kinh tế, chính trị và lắng nghe ý kiến của nhân dân. Ban hành những quyết định hành chính không đạt yêu cầu như vậy phải chăng họ bị lạc hậu về chuyên môn và sa sút về ý thức, đạo đức, trách nhiệm. Điều đó khiến dư luận cảm thấy viễn cảnh về việc có thể chấm dứt được tình trạng văn bản bị chết yểu (sau khi ban hành một thời gian ngắn) chắc chưa đến hồi kết thúc.

Thứ sáu, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong việc ban hành, kiểm tra, xử lý các quyết định hành chính của UBND tỉnh hiện nay chưa hiệu quả

Nhận định về tình trạng phối hợp chưa hiệu quả này, Nghị quyết hội nghị TW 5, khóa X đã nêu "khâu phối hợp giữa các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình giải quyết công việc còn rất yếu" [2, Chuyên đề 4]. Vậy có phải tại văn bản chưa quy định rõ?

Tại Điều 12 Thông tư 20/TT-BTP của Bộ Tư pháp ra ngày 30/11/2010 có quy định:

1.Cục kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ tư pháp, các tổ chức pháp chế Bộ, ngành và cơ quan tư pháp địa phương được giao làm đầu mối giúp kiểm tra, xử lý văn bản phối hợp với cơ quan thông tin đại chúng ở Trung ương và địa phương để kịp thời tiếp nhận thông tin phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật; đưa tin về kết quả xử lý văn bản trái pháp luật.

2.Trong quá trình kiểm tra văn bản hoặc sau khi gửi thông báo về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan kiểm tra văn bản phối hợp với cơ quan đã ban hành văn bản được kiểm tra và các cơ quan có liên quan trao đổi, thảo luận về những nội dung trái pháp luật của văn bản và hướng xử lý những nội dung trái pháp luật đó [7].

Điều luật có quy định khá rõ về sự phối hợp giữa các cơ quan: cơ quan ban hành văn bản sai, cơ quan pháp chế (từ địa phương đến cao nhất là Cục Kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan thông tin đại chúng (từ Trung ương đến địa phương), các cơ quan liên quan (nếu có). Tuy nhiên, trên thực tế quy định chỉ là quy định và nằm trên giấy một cách bất động khi chính con người không muốn thực hiện. Đó là thực tế đáng buồn, đáng nói bởi ý thức sửa sai, ý thức phối hợp mà đặc biệt từ phía cơ quan ban hành văn bản sai hiện còn rất thấp mặc dù trách nhiệm này được ghi rõ trong điểm 3, Điều 12 của Thông tư 20/2010/TT-BTP: "Cơ quan có văn bản kiểm tra có trách nhiệm phối hợp và cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến văn bản được kiểm tra cho cơ quan kiểm tra khi được yêu cầu" [7].

Bên cạnh đó, vấn đề thời hạn phản hồi quy định tại Điểm 1- Điều 23, Nghị định 40/2100/NĐ-CP luôn bị quá hạn. Cụ thể Điều 23 của Nghị định này đã quy định: "Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo về việc văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan, người đã ban hành văn bản phải tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn bản đó và thông báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản" [21]. Việc quá hạn không phải do Cục kiểm tra văn bản QPPL lơ là trong khâu đốc thúc cơ quan ban hành văn bản sai mà chính là ở ý thức chấp hành của họ.

Trên đây, là thực trạng về mối quan hệ giữa cơ quan kiểm tra và cơ quan bị kiểm tra. Có thể bình luận một ý: cơ quan kiểm tra luôn cố gắng làm tốt vai trò của mình, còn cơ quan bị kiểm tra thường hay lỗi hẹn và lảng tránh. Điều này khiến chúng ta liên tưởng đến hình ảnh của đồng chí cảnh sát giao thông phải tập trung quan sát để xử phạt những lỗi vi phạm Luật giao thông đường bộ, còn ý thức của người tham gia giao thông thì chưa cao và chỉ chờ không có bóng dáng cảnh sát là vi phạm. Ở đây có một bài toán đơn giản về tương quan lực lượng giữa người bắt lỗi và người phạm lỗi, trong đó lực lượng bắt lỗi thì ít còn đối tượng vi phạm thì quá nhiều và ý thức kém, dẫn

đến hy vọng giảm thiểu các quyết định hành chính của UBND tỉnh vi phạm tính hợp pháp và hợp lý trong tương lai gần khó thực hiện.

Còn mối quan hệ giữa hai cơ quan nói trên với cơ quan thông tin đại chúng thì sao?

Có một thực tế là hình ảnh của Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản QPPL giờ đã quá quen thuộc với báo giới và đại chúng qua các bài trả lời phỏng vấn nghiêm túc, trên tinh thần hoàn toàn hợp tác với cơ quan thông tin. Nhưng liệu các phóng viên có mấy khi phỏng vấn được người có trách nhiệm của các cơ quan ban hành văn bản sai không? Câu trả lời quả thật không dễ, nhất là khi chúng ta xem các phóng sự ghi lại cảnh phóng viên thì chạy đôn, chạy đáo để tìm người cần tìm nhưng không tìm thấy bởi những câu trả lời kiểu như: đồng chí... đi họp, nghỉ phép, đi vắng, thậm chí là đóng cửa tắt điện phòng làm việc ngay trong giờ hành chính và không kèm theo một lý do gì.

Điều này khiến chúng ta liên tưởng đến một đoàn tầu hỏa mà Cục Kiểm tra văn bản QPPL là đầu tầu và các cơ quan ban hành văn bản là các toa xe. Một chiếc đầu máy khỏe không thể đủ sức kéo cả đoàn tàu chạy với tốc độ đạt yêu cầu nếu bản thân trong mỗi toa xe ẩn chứa quá nhiều vấn đề, nhất là câu chuyện về ý thức sửa sai và cơ chế phối hợp vẫn còn tồn tại như vậy. Các cụ xưa đã từng dậy:

Một cây làm chẳng nên non Ba cây chụm lại nên hòn núi cao.

Cơ chế phối hợp thì đã có, nhưng vấn đề là ý thức và hành động phối hợp như thế nào. Đã đến lúc giữa các cơ quan liên quan kể trên cần thực hiện tốt tinh thần "thượng tôn pháp luật" để quy định về vấn đề này có đất sống.

Thứ bảy, cơ chế thông tin- phản hồi đa chiều- phản biện xã hội chưa được phát huy.

Trong xu thế toàn cầu hóa thông tin hiện nay chỉ cần sử dụng máy tính cá nhân chúng ta đều có thể dễ dàng tiếp cận những thông tin cần sử dụng.