Các Yêu Cầu Đối Với Thủ Tục Xây Dựng Và Ban Hành Quyết Định Hành Chính

chế tài cụ thể. Thường nếu gây hậu quả lớn thì có thể áp dụng một trong ba hoặc kết hợp ba loại chế tài, nhưng lưu ý rằng việc truy cứu trách nhiệm người có lỗi thường chỉ là kỷ luật chứ không phải là trách nhiệm pháp lý như trách nhiệm hành chính hay hình sự vì bản chất loại quyết định đó không trái pháp luật. Trong trường hợp gây hậu quả nhỏ thì thường không áp dụng chế tài.

- Nếu quyết định hành chính của UBND tỉnh không hợp lý về mặt hình thức thì không áp dụng chế tài mà thường chỉ dùng biện pháp kỷ luật nếu tái phạm nhiều lần.

1.2.3. Các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Nếu như trong phần các yêu cầu về nội dung và hình thức đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh chúng ta có thể tách bạch các yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý thì ngược lại ở phần yêu cầu về thủ tục xây dựng và ban hành, hai loại yêu cầu này đan xen vào nhau. Đây là một đặc điểm riêng biệt mà khoa học pháp lý đã nghiên cứu và đưa ra giải pháp rằng ở đây chúng ta sẽ không xem xét riêng rẽ các yêu cầu hợp pháp và hợp lý. Do đó, tùy trường hợp thì đó là yêu cầu hợp pháp, yêu cầu hợp lý hoặc đồng thời là cả hai. Dường như thuyết tương đối của Estain luôn đúng trong mọi trường hợp. Chúng ta sẽ tìm hiểu đó là các yêu cầu cơ bản nào?

1.2.3.1. Quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh phải được ban hành theo trình tự pháp luật quy định

Trước hết chúng ta có thể rút ra nhận xét đầu tiên về yêu cầu này. Theo đó, yêu cầu này mang tính tổng hợp, nó dường như mang trong mình toàn bộ các yêu cầu khác và được cụ thể hóa trong các yêu cầu chung cũng như yêu cầu riêng. Ngắn gọn là các yêu cầu đó sẽ bao gồm cả yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý. Sở dĩ nói như vậy bởi yêu cầu hợp pháp trong tiêu chí này sẽ bao gồm các vấn đề như: phải ban hành theo trình tự tập thể hay cá

nhân, được thông qua theo đa số đặc biệt hay đa số thường, tính thẩm quyền của hội nghị tập thể, hỏi ý kiến bắt buộc…; các yêu cầu hợp lý sẽ gồm: xây dựng quyết định đó theo phương án quyết định không, hỏi ý kiến những cơ quan nào, thảo luận rộng rãi với các chuyên gia và cơ quan nào…Chúng ta hãy đi qua vài nét sơ bộ dưới đây để hình dung ra trình tự luật định đối với việc ban hành quyết định hành chính của UBND tỉnh có những điểm đáng lưu ý gì?

Trước tiên cũng như bất cứ một công việc gì đều yêu cầu công tác xây dựng kế hoạch. Tại Điều 35 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UNBD năm 2004 đã có quy định:

1. Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị hằng năm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được xây dựng căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Văn phòng Ủy ban nhân dân chủ trì, phối hợp với cơ quan tư pháp lập dự kiến chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân để trình Ủy ban nhân dân quyết định tại phiên họp tháng một hằng năm của Ủy ban nhân dân.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 126 trang tài liệu này.

2. Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị phải xác định tên văn bản, thời điểm ban hành, cơ quan soạn thảo văn bản.

3. Trong trường hợp cần thiết, Ủy ban nhân dân quyết định điều chỉnh chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị [34].

Bước xây dựng kế hoạch này được coi là một trình tự luật định chung đầu tiên cho các quyết định hành chính của UBND tỉnh. Có thể thấy nó là một quy định mang tính vĩ mô.

Sau khi có kế hoạch, UBND tỉnh phải tiến hành tiếp các khâu: soạn thảo quyết định hành chính-lấy ý kiến dự thảo về quyết định- thẩm định dự thảo - xem xét thông qua dự thảo. Đây có thể coi là những trình tự luật định

chi tiết cho việc ra đời một quyết định hành chính của UBND tỉnh-hay nói một cách khác là chúng ta sẽ đi vào quy định mang tính vi mô. Chúng ta thấy các quy định chi tiết này được ghi nhận từ Điều 36 đến Điều 40 của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004. Có thể thấy hầu hết các quy định trong các điều này chủ yếu thuộc yêu cầu hợp pháp là chính, số yêu cầu hợp lý ít hơn và chủ yếu tập trung ở Điều 37 phần lấy ý kiến về dự thảo quyết định. Sở dĩ nói như vậy bởi việc hỏi ý kiến và thảo luận với chuyên gia không thể ghi rõ xem nên thảo luận với ai, cơ quan nào, mức độ thảo luận rộng rãi đến đâu… Tất cả những điều tương tự như vậy mang tính định tính nhiều hơn là định lượng nên nó mang mầu sắc của tính hợp lý nhiều hơn. Còn lại các yêu cầu khác đều quy định khá rõ về thời hạn, hồ sơ, vai trò của các cơ quan, tổ chức cá nhân liên quan và ai là người ký ban hành và đại diện với tư cách gì (Chủ tịch UBND tỉnh được ký ban hành quyết định nhưng là thay mặt UBND tỉnh) …cho thấy tính hợp pháp đang hiện diện và UBND tỉnh buộc phải chú ý để đảm bảo tính hợp pháp trên nguyên lý căn bản về tính ưu tiên mà ta đã đề cập ở những phần trên. Hãy thử tưởng tượng nếu Chủ tịch UBND tỉnh không cần thông qua các bước xây dựng quyết định kể trên, không đưa quyết định hành chính đó ra phiên họp của UBND tỉnh mà tự ý thông qua và ký ban hành thì đương nhiên không đảm bảo trình tự luật định, pháp chế XNCH. Do vậy, những quy định kiểu này sẽ đương nhiên phải mang tính hợp pháp chứ không thể là hợp lý.

1.2.3.2. Quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh phải được ban hành theo đúng thẩm quyền pháp lý

Yêu cầu này có nghĩa là các cơ quan, cá nhân ban hành quyết định hành chính nói chung phải là chủ thể có thẩm quyền ban hành. Điều này phải được ghi nhận trong pháp luật và thẩm quyền pháp lý này được hiểu theo nghĩa rộng chứ không chỉ dừng ở người cuối cùng ký ban hành quyết định. Chủ thể đó cần phải nhìn nhận tới các trường hợp sau:

Một là, cá nhân hay cơ quan có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật như Chủ tịch UBND tỉnh mới có quyền ban hành quyết định hành chính trên địa bàn tỉnh mình chứ không thể là Giám đốc một sở nào đó (trừ trường hợp ủy quyền). Điều này được quy định tại Khoản 3, Điều 40 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UNBD năm 2004 "Chủ tịch Ủy ban nhân dân thay mặt Ủy ban nhân dân ký ban hành quyết định, chỉ thị" [34].

Hai là, cá nhân, cơ quan soạn thảo, trình, góp ý kiến có tính chất quan trọng và bắt buộc vào dự thảo quyết định hành chính của UBND tỉnh cũng phải là những chủ thể có thẩm quyền luật định. Ví dụ trong khâu thẩm định dự thảo Khoản 1-Điều 38 của luật có nêu: "Dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình Ủy ban nhân dân" [34]. Điều này có nghĩa dự thảo quyết định hành chính của UBND tỉnh phải được Sở tư pháp của tỉnh đó (chứ không phải tỉnh khác) thẩm định trước khi đưa ra cuộc họp trình UBND tỉnh. Và đương nhiên Giám đốc Sở tư pháp mới là người có quyền theo luật định ký vào báo cáo thẩm định để gửi trả về cơ quan soạn thảo.

Có thể nói, đây là một yêu cầu hoàn toàn mang tính hợp pháp và đặc biệt quan trọng vì chỉ không tuân thủ một thủ tục nhỏ có thể dẫn đến ban hành quyết định hành chính trái thẩm quyền ban hành, đặc biệt với quyết định hành chính có diện áp dụng rộng như của UBND tỉnh hậu quả là rất lớn.

1.2.3.3. Chủ thể xây dựng và ban hành quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh phải có thẩm quyền chuyên môn

Thẩm quyền chuyên môn chỉ sự am hiểu về vấn đề cần giải quyết trong quyết định hành chính của UBND tỉnh. Yêu cầu này đòi hỏi cá nhân hay cơ quan ban hành hay tham gia vào giai đoạn nào đấy của thủ tục nói trên phải có trình độ chuyên môn nghiệp vụ, kinh nghiệm và nắm được rõ vấn đề mà mình được giao xử lý khi đưa ra phương án xây dựng quyết định hành chính đó. Một ví dụ như để giải quyết tình trạng xây dựng trái phép UBND tỉnh A giao nhiệm vụ cho Sở quy hoạch kiến trúc soạn thảo quyết định trình

UBND tỉnh. Trong trường hợp này UBND tỉnh không thể giao nhiệm vụ soạn thảo này cho Sở khác ví dụ như Sở Giao thông công chính được. Tính chuyên môn cao sẽ giúp soạn thảo quyết định xác thực và hiệu quả xử lý cao hơn.

Có thể nói đây là một yêu cầu hợp lý bởi thực tế cũng không có văn bản nào quy định rõ về vấn đề này. Nhưng dù là yêu cầu hợp lý nhưng nó cũng khá quan trọng để nâng cao chất lượng của quyết định hành chính cũng như tính khả thi khi UBND tỉnh phê duyệt và cho thực hiện.

1.2.3.4. Quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh phải được ban hành kịp thời

Pháp luật luôn đi sau cuộc sống, nó có độ trễ nhất định khiến yêu cầu về việc điều chỉnh sao cho kịp thời trở nên cấp thiết. Do đó, việc quyết định hành chính của UBND tỉnh phải ban hành kịp thời là một yêu cầu tất yếu. Tuy nhiên, có một điều phải lưu ý rằng đây là yêu cầu vừa mang tính hợp lý lẫn hợp pháp (tuy nhiên nó thiên về tính hợp lý nhiều hơn).

Yêu cầu này được coi là yêu cầu hợp pháp khi cơ quan cấp trên của UBND tỉnh - mà ở đây là Chính phủ - yêu cầu UBND tỉnh đó phải ban hành quyết định trong thời hạn nhất định và đương nhiên không thể quá hạn. Còn trường hợp là yêu cầu hợp lý khi UBND tỉnh tự quyết định thời điểm ban hành. Khi đó, việc chọn đúng thời điểm ban hành luôn có ý nghĩa quan trọng tới hiệu quả quyết định. Ví dụ, vụ kiện Công ty Vedan xả thải gây ô nhiễm Sông Thị Vải - Đồng Nai năm 2008 cho thấy UBND tỉnh Đồng Nai đã có rất nhiều thiếu sót, trong đó phải kể đến việc đã không theo sát vụ này từ những năm trước đó (qua đơn thư của nhân dân phản ánh) để kịp thời ban hành quyết định xử phạt theo thẩm quyền đã được ghi nhận trong Nghị định 81/2006/NĐ- CP ngày 09 tháng 8 năm 2006 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Theo đó, UBND tỉnh Đồng Nai ngoài quyền xử phạt quy định tại Điều 33 của Nghị định còn có quyền yêu cầu Công ty Vedan tạm dừng xả để khắc phục vấn đề ô nhiễm theo quy định tại Điều 7.

Yêu cầu về tính kịp thời, kịp thời một cách hợp lý không chỉ được đặt ra với giai đoạn ban hành mà cả đối với mọi giai đoạn xây dựng quyết định, cũng như các hành động có liên quan đến việc ban hành quyết định hành chính của UBND tỉnh từ khâu truyền đạt để thi hành đến đình chỉ, bãi bỏ quyết định.

1.2.3.5. Thủ tục ban hành quyết định phải rõ ràng, hiện thực và đơn giản

Có thể khẳng định ngay đây là quy định mang tính hợp lý. Điều này khiến chúng ta liên tưởng đến các yêu cầu về quy trình như kiểu ISO. Chúng ta không phủ nhận vai trò của việc đặt ra quy trình ban hành quyết định hành chính đối với UBND tỉnh bởi nó sẽ giúp việc ban hành được chuẩn hóa hơn tức là đạt các yêu cầu về việc rõ ràng, hiện thực, đơn giản. Tuy nhiên, nếu quá cứng nhắc và không cập nhật thường xuyên thì có thể lại gây ách tắc. Thiết nghĩ tùy từng loại cụ thể sẽ có những chi tiết khác nhau bởi nếu rập khuôn thì sẽ không thể kịp thời và đơn giản được. Điều này hoàn toàn không nhằm cổ vũ cho việc đơn giản hóa đến mức bỏ hết những bước cần thiết. Ví dụ, khâu lấy ý kiến. Theo quy định tại Điều 37 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì: "Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định, chỉ thị, cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định, chỉ thị" [34]. Đây là một yêu cầu được thực hiện rất hình thức tại các tỉnh khiến cho quyết định hành chính của UBND tỉnh trở nên không hợp pháp và không hợp lý. Câu chuyện này được lặp đi lặp lại trên nhiều tỉnh, nhiều lần và thực sự cần được Nhà nước quan tâm đúng mức để xử lý triệt để.

1.2.3.6. Hệ quả tất yếu của việc không đảm bảo yêu cầu về thủ tục xây dựng và ban hành đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Thủ tục xây dựng và ban hành quyết định hành chính của UBND tỉnh hay gọi tắt là trình tự ban hành, cũng đóng một vai trò quan trọng đối với giá trị pháp lý của quyết định đó.

Thứ nhất, về việc đảm bảo tính hợp pháp trong trường hợp này. Nếu như trình tự ban hành quyết định hành chính nói chung và của UBND tỉnh nói riêng không hợp pháp thì quyết định đó cũng không hợp pháp và không có hiệu lực pháp lý. Ví dụ nếu quyết định hành chính của UBND tỉnh A theo quy định phải được ban hành theo trình tự tập thể mà lại do cá nhân Chủ tịch tỉnh đó tự ban hành và không đưa vào cuộc họp, thảo luận thì bị coi là không hợp pháp. Trường hợp việc ban hành quyết định đó vẫn cần thiết thì phải tiến hành lại công tác ban hành theo đúng trình tự quy định. Nói về vấn đề chế tài với loại sai phạm này thì hầu như không áp dụng, có chăng chỉ là kỷ luật nếu xét dưới mức độ của chế tài truy cứu trách nhiệm người có lỗi.

Thứ hai, nói về trường hợp các quyết định hành chính của UBND tỉnh không hợp lý về mặt trình tự ban hành thì không áp dụng chế tài, có chăng chỉ là kỷ luật nếu tái phạm nhiều lần và trên thực tế điều này là hiếm gặp.

Tóm lại, với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền và đảm bảo pháp chế XHCN thì việc thực hiện tốt các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh là vô cùng quan trọng bởi hậu quả một khi đã xảy ra thường không nhỏ. Chế tài, quy định chỉ là phần cơ bản và khô cứng, quan trọng hơn cả là thái độ và trình độ của người thực hiện. Yếu tố con người, vấn đề công chức mới là cốt lõi của vấn đề. Chúng ta hãy xem thực tế các công chức và quan chức đã và đang việc thực hiện các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh như thế nào trong Chương 2 để có cái nhìn tổng quan và thực tế.

Chương 2

THỰC TRẠNG TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ

CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH DO ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BAN HÀNH VÀ GIẢI PHÁP NHẰM ĐẢM BẢO CÁC YÊU CẦU

HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH‌

2.1. THỰC TRẠNG TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH DO ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BAN HÀNH

2.1.1. Thực trạng tính hợp pháp của quyết định hành chính do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành

2.1.1.1. Ưu điểm

Trước đây, khi Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (được sửa đổi năm 2002 và năm 2008) chỉ quy định chung chung về việc ban hành văn bản QPPL ở địa phương đã dẫn đến tình trạng mỗi nơi một kiểu và tự dò dẫm xây dựng trình tự ban hành các văn bản QPPL. Tình trạng này kéo theo không ít hệ lụy là số lượng văn bản QPPL, trong đó có quyết định hành chính của UBND tỉnh vừa "được mùa" vừa "chồng chéo" vừa không đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý trên mọi phương diện, đặc biệt là những năm 1996 đến năm 2000 (thậm chí sau đó một thời gian tình hình cũng không khả quan hơn).

Để khắc phục tình trạng trên, năm 2004 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ 01/4/2005. Đây là kim chỉ nam quy định thống nhất về thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản QPPL ở địa phương, trong đó có quyết định hành chính của UBND tỉnh. Sau khi có sự thống nhất chung này, mỗi tỉnh thành đã khẩn trương ban hành quyết định quy định chi tiết về trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản QPPL cho địa phương mình. Ví dụ: Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND ngày 10/8/2007 của UBND tỉnh Bắc Giang; Quyết định số 13/2010/QĐ-UBND ngày