Thực Trạng Tính Hợp Lý Của Quyết Định Hành Chính Do Ủy Ban Nhân Dân Tỉnh Ban

cho việc ra quyết định mà không tính đến lợi ích của xã hội, đó là chưa kể nó còn vi phạm cả tính hợp lý (sẽ phân tích cụ thể hơn ở phần thực trạng vi phạm tính hợp lý). Sau khi bị bắt lỗi ở quy định này, văn bản sửa đổi (ở đây là Quyết định 61/2009/QĐ-UB ngày 17/4/2009 tại Khoản 1-Điều 4) đã phải bỏ hẳn phần quy định này:

1. Gia súc, gia cầm được vận chuyển trên địa bàn thành phố Hà Nội (từ các tỉnh về Hà Nội, từ Hà Nội đi các tỉnh) phải có Giấy chứng nhận kiểm dịch do Chi cục Thú y địa phương nơi cơ sở chăn nuôi gia súc, gia cầm đăng ký cấp; các vật dụng dùng để chứa đựng phải có kích thước phù hợp với quy định của pháp luật khi tham gia giao thông, bảo đảm vệ sinh thú y, bảo đảm mỹ quan, không để gây ô nhiễm môi trường nơi gia súc, gia cầm được vận chuyển qua [51].

Như vậy, với Quyết định 51//2009/QĐ-UB kể trên có thể nhận thấy ba lỗi vi phạm tính hợp pháp: trái thẩm quyền nội dung, không có căn cứ pháp lý, không phù hợp lợi ích xã hội.

Văn bản thứ năm

Quyết định 64/2009/QĐ-UBND ngày 31/7/2009 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh về phê duyệt Quy hoạch kinh doanh nông sản, thực phẩm trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. Văn bản này bị mắc khá nhiều lỗi về tính hợp pháp, cụ thể gồm ba lỗi: vượt thẩm quyền (vi phạm thẩm quyền ban hành về nội dung); nội dung của quyết định không phù hợp với lợi ích của Nhà nước và xã hội; không có căn cứ pháp lý.

Tại Khoản 2, Điều 1 của Quyết định 64/2009/QĐ-UB có ghi: "Các mặt hàng thuộc nhóm 46321, 46322, 46323 (theo Phụ lục 1 đính kèm) chỉ được hoạt động kinh doanh trong phạm vi các chợ, siêu thị, trung tâm thương mại và cửa hàng văn minh tiện lợi" (trong đó: nhóm 46321 là thịt gia súc, gia cầm; nhóm 46322 là thủy sản và nhóm 46323 là rau quả) [57]. Nhưng vấn đề ở chỗ vào thời điểm đó chưa có văn bản pháp luật nào có khái niệm và tiêu

chí cụ thể về "cửa hàng văn minh tiện lợi". Với cách quy định này UBND Thành phố Hồ Chí Minh đã vượt thẩm quyền về nội dung khi đưa ra một quy định mới, một khái niệm mới mà đáng lý nó thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ (như đã phân tích trong lỗi tương tự ở các văn bản trên). Từ sự vượt quyền này dẫn đến việc đưa ra khái niệm mới là hoàn toàn không có căn cứ pháp lý. Chỉ quy định có sáu từ đã khiến một văn bản bị bắt liền hai lỗi cùng một lúc.

Không dừng lại ở đó, với cách quy định tại Khoản 2, Điều 1 rằng chỉ có thể kinh doanh bán các mặt hàng của 03 nhóm trên tại duy nhất 04 địa điểm là: chợ, siêu thị, trung tâm thương mại và cửa hàng văn minh tiện lợi đã hạn chế quyền tự do kinh doanh của các chủ thể đã có giấy phép hoặc đủ các điều kiện về vệ sinh an toàn thực phẩm đã được cấp phép (quy định ở các văn bản pháp luật khác) nhưng không kinh doanh tại bốn địa điểm trên. Với kiểu quy định như vậy không những không đảm bảo pháp chế mà còn ảnh hưởng đến lợi ích của xã hội. Cụ thể: Thứ nhất, sẽ ảnh hưởng lợi ích của các tiểu thương đã được cấp phép kinh doanh ở địa điểm khác ngoài 04 địa điểm nói trên; Thứ hai, sẽ ảnh hưởng lợi ích của dân cư ở các khu vực ngoại thành, các huyện xung quanh Thành phố Hồ Chí Minh bởi hệ thống siêu thị, cửa hàng, trung tâm thương mại ít và xa nên sẽ rất khó khăn, bất tiện cho người dân khi mua sắm những mặt hàng tiêu dùng hàng ngày như vậy. Ở đây xuất hiện vi phạm thứ ba - nội dung của quyết định không phù hợp với lợi ích Nhà nước và xã hội.

Kết quả, chỉ sau gần 03 tháng thực hiện và đứng trước sự phản ứng gay gắt của dư luận, UBND Thành phố Hồ Chí Minh đã phải ban hành Quyết định 79/QĐ-UBND ngày 17/10/2009 về sửa đổi Khoản 2 Điều 1 Quyết định số 64/2009/QĐ-UBND ngày 31/7/2009 của UBND thành phố. Theo đó tại Khoản 2 Điều 1 của Quyết định 79/QĐ-UBND có quy định: "Hoạt động kinh doanh các mặt hàng thuộc nhóm 46321, 46322, 46323 (theo phụ lục 1 đính kèm) phải đảm bảo các điều kiện về vệ sinh an toàn thực phẩm theo Quyết

định 41/2005/QĐ-BYT ngày 08/12/2005" [58] chứ không chỉ bó hẹp trong phạm vi của các chợ, siêu thị, trung tâm thương mại và cửa hàng văn minh tiện lợi như văn bản cũ quy định.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 126 trang tài liệu này.

Tóm lại, qua những ví dụ đã phân tích nói trên, chúng ta có thể nhận thấy tình trạng không đảm bảo yêu cầu về tính hợp pháp trong các quyết định hành chính của UBND tỉnh đang diễn ra tương đối phổ biến và chưa có dấu hiệu kết thúc. Có lẽ vì vậy mà Cục kiểm tra văn bản QPPL của Bộ Tư pháp đã luôn trong tình trạng bận rộn từ khi thành lập cho đến bây giờ. Xét cả mục tiêu quản lý nhà nước và xây dựng pháp chế thì tình trạng này cần có giải pháp dài hơi và mạnh mẽ không chỉ từ phía Nhà nước mà cả phía cơ quan ban hành văn bản, cũng như từ phía xã hội.

2.1.2. Thực trạng tính hợp lý của quyết định hành chính do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành

2.1.2.1. Ưu điểm

Tương tự như tính hợp pháp đã nêu ở trên, thực trạng về tính hợp lý của quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành sau khi có Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 có phần được cải thiện. Dù đóng vai trò không quan trọng như tính hợp pháp nhưng bước đầu các UBND tỉnh đã có sự lưu tâm hơn trong việc đảm bảo tính hợp lý khi ra các quyết định hành chính. Theo Báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 của Sở Tư pháp Yên Bái cho hay:

Việc soạn thảo, thẩm định đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nghiêm túc, triệt để. 100% dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh đều có ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp để văn bản ban hành đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi [26].

Về công tác tự kiểm tra, cũng tại báo cáo trên có đánh giá: "Các văn bản ban hành đều đảm bảo thẩm quyền, nội dung và tính khả thi của văn bản" [26].

Tại các địa phương khác, xu thế đảm bảo tính hợp lý của quyết định hành chính cũng được đặt ra và bước đầu thực hiện tốt. Tuy nhiên, do không được quy định rõ như tính hợp pháp, đồng thời có vai trò không quan trọng bằng tính hợp pháp nên dường như kết quả công tác đảm bảo tính hợp lý không cao như tính hợp pháp.

2.1.2.2. Tồn tại

Tình trạng không đảm bảo yêu cầu hợp pháp vốn đang tồn tại khá nhiều bất cập như phân tích ở trên nên tình hình thực tế về yêu cầu hợp lý cũng không khá hơn, bởi yêu cầu về tính hợp pháp trong quyết định hành chính của UBND tỉnh vốn dĩ là yêu cầu chủ đạo và quan trọng mà còn bị đối xử như vậy thì yêu cầu về tính hợp lý sẽ còn bị coi nhẹ hơn.

Do đó, tại văn kiện Hội nghị Trung ương 5, Khóa X trong phần đánh giá về thực trạng nền hành chính nhà nước đã viết: "Số lượng văn bản pháp luật được ban hành mới khá nhiều, nhưng không ít văn bản chất lượng không cao, nhiều quy định không sát với cuộc sống, tính khả thi thấp" [2]. Điều này cũng đúng cho tình trạng quyết định hành chính của UBND tỉnh.

Để có cái nhìn đúng đắn về thực trạng tính hợp lý của quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành, chúng ta sẽ xem qua một số văn bản dẫn chứng.

Văn bản thứ nhất

Văn bản này mắc hai lỗi về tính hợp lý: một là thiếu tính tổng thể, hai là không kịp thời. Đó là Quyết định 98/2003/QĐ-UB ngày 14/8/2003 của UBND thành phố Hà Nội về Quy định tạm dừng đăng ký phương tiện môtô, xe máy trên địa bàn 4 Quận: Ba Đình, Hoàn Kiếm, Hai Bà Trưng, Đống Đa.

Khi đề cập đến tính tổng thể trong một quyết định hành chính chúng ta phải tính đến việc hài hòa lợi ích, đặc điểm tình hình địa phương…Việc cân đối để vừa thực hiện được nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước vừa đạt các

yêu cầu như vậy đòi hỏi sự cân nhắc kỹ lưỡng. Tuy nhiên, do quá nóng vội với việc tìm ra giải pháp giải quyết ùn tắc và tai nạn giao thông tại Hà Nội nên UBND thành phố Hà Nội đã ra Quyết định 98/2003/QĐ-UB nói trên. Chủ trương thì tốt nhưng thực hiện chủ trương đó bằng cách hạn chế phương tiện giao thông cá nhân theo cách cấm đoán và hạn chế quyền sở hữu tài sản cá nhân như vậy không ổn. Điều này đi ngược lại với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền.

Đó là chưa kể đến hiệu quả mang lại thì không thuyết phục. Do bị cấm đăng ký môtô, xe máy tại bốn quận Ba Đình, Hoàn Kiếm, Hai Bà Trưng, Đống Đa mà người dân đổ xô đi mua suất đăng ký xe máy để sử dụng hoặc nhờ đăng ký ở các quận, huyện khác của thành phố dẫn đến tình trạng mua bán lòng vòng…Một loạt các tiêu cực phát sinh, lộn xộn, gây dư luận không tốt và những cảnh dở khóc, dở cười như một số gia đình đến thời điểm bị cấm mới gom đủ tiền để mua xe máy phục vụ việc đi lại, học tập và mưu sinh…trong khi ngoài xe máy ra việc tham gia giao thông công cộng ở Hà Nội khá khó khăn và nhiều bất cập.

Không dừng lại, sau một thời gian ngắn UBND thành phố Hà Nội lại ban hành tiếp quyết định cấm đăng ký xe máy trên địa bàn 03 quận còn lại là Cầu Giấy, Tây Hồ, Thanh Xuân mà kết quả là vẫn ùn tắc và tai nạn giao thông không giảm, còn dư luận xã hội thì không ngớt kêu than.

Mặc dù các quyết định của UBND thành phố Hà Nội chỉ dùng từ "tạm dừng đăng ký" chứ không nói là "cấm" nhưng xét cho cùng đó là một kiểu "lách luật" để "cấm" và trên thực tế là không có lộ trình, kế hoạch dài hơi, không tính đến quyền lợi chính đáng của người dân. Tất cả những bất cập này đã khiến Quyết định 98/2003/QĐ-UB trở thành một văn bản nổi tiếng về việc không có tính tổng thể, hợp lý mà còn tai tiếng vì ảnh hưởng khá nhiều đến cuộc sống dân sinh.

Đó là lỗi thứ nhất, còn lỗi thứ hai là gì?

Mặc dù sau khi Quyết định 98/2003/QĐ-UB ra đời đã có rất nhiều phản hồi xã hội và sự lên tiếng của Cục kiểm tra văn bản QPPL nhưng không hiểu vì lý do gì mà UBND thành phố Hà Nội vẫn khăng khăng giữ quyết định này. Ai cũng biết Hà Nội là thủ đô của Việt Nam, với mức tập trung dân cư đông đúc (gần 6 triệu người tại thời điểm ban hành quyết định này) thì một lệnh cấm sẽ có sức lan tỏa và ảnh hưởng lớn đến mức nào. Vậy mà phải mất hơn 02 năm từ khi quyết định 98/2003/QĐ-UB ngày 14/8/2003 ra đời UBND thành phố Hà Nội mới ban hành Quyết định 221/2005/QĐ-UB để bãi bỏ lệnh cấm đăng ký môtô, xe máy bất hợp lý trên 07 quận Hà Nội. Hơn 02 năm với một nhiệm kỳ quản lý nhà nước đã là dài, nhưng với những người dân Hà Nội thì còn dài biết chừng nào?

Văn bản thứ hai

Đó là Quyết định 51/2009/QĐ-UBND ngày 22/01/2009 của UBND thành phố Hà Nội về việc ban hành "Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn thành phố Hà Nội". Văn bản này mắc hai lỗi vi phạm tính hợp lý, gồm: nội dung của quyết định không có tính cụ thể và phân hóa theo từng vấn đề và theo đối tượng thực hiện; nội dung của quyết định không đảm bảo tính tổng thể. Thật đáng tiếc khi đây lại là ví dụ minh họa về việc không đảm bảo tính hợp pháp (đã phân tích ở trên). Tuy nhiên, đã là thực tế thì chúng ta cần nhìn nhận và suy ngẫm.

Tại Khoản 1, Điều 4 Quyết định 51/2009/QĐ-UBND có quy định "gia súc, gia cầm chỉ được vận chuyển đến cơ sở giết mổ được phép thành lập của Ủy ban nhân dân thành phố" [50]. Như đã phân tích ở trên, nếu trường hợp vận chuyển không vì mục đích giết mổ mà chỉ là giao dịch tiêu dùng nhỏ lẻ cũng phải mang qua cơ sở giết mổ được phép thành lập sao? Quy định kiểu này vô tình đã làm hạn chế việc giao dịch trong trường hợp chỉ là mục đích tiêu dùng mà không bắt buộc phải qua cơ sở giết mổ. Lỗi thứ nhất ở đây là nội dung của quyết định tại Khoản 1, Điều 4 đã không có tính cụ thể và phân hóa theo từng vấn đề và theo đối tượng thực hiện.

Cũng ngay trong văn bản này có thể nhận thấy lỗi thứ hai, đó là quy định tại Điều 1 và Điều 2 chưa tương thích dẫn đến nội dung của quyết định không đảm bảo tính tổng thể. Theo đó, Điều 1 quy định về đối tượng và phạm vi áp dụng có ghi:

Mọi tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm và các sản phẩm gia súc, gia cầm đều phải chấp hành nghiêm Quy định này và chịu sự hướng dẫn, kiểm tra, kiểm soát hoặc xử lý nếu có vi phạm trên địa bàn thành phố Hà Nội [50].

Như vậy thì có thể hiểu là đối tượng áp dụng ở đây là mọi tổ chức cá nhân thuộc các thành phần kinh tế đều có thể tham gia hoạt động này. Nhưng tại Khoản 1, Điều 2 lại ghi: "Có đăng ký kinh doanh, giấy phép hoặc chứng chỉ hành nghề theo quy định của pháp luật" [50]. Hai quy định này trở nên vênh nhau với một bên là mọi đối tượng và một bên là chỉ những đối tượng có đăng ký kinh doanh hoặc giấy phép hay chứng chỉ hành nghề. Ngay trong một văn bản mà quy định đã không tương thích như vậy thì đương nhiên tính tổng thể không được đảm bảo. Hơn nữa, có hợp lý không khi thực tế hiện nay có rất nhiều cá nhân tham gia các hoạt động kể trên nhưng không có giấy phép kinh doanh, giấy hay chứng chỉ hành nghề mà hoạt động trên cơ sở tự sản, tự tiêu nhỏ lẻ (như kiểu người nông dân A nuôi được con gà đem ra chợ bán lấy tiền về đóng học phí cho con chẳng hạn). Thế mới hay tính tổng thể trong một quyết định hành chính nói thì dễ nhưng để thực thi và hài hòa lợi ích tạo ra sự đồng thuận xã hội thì không đơn giản. Có lẽ các UBND tỉnh đã nghĩ rằng nó quá nhỏ, quá đơn giản mà vô tình lãng quên chăng?

Văn bản thứ ba

Đây là ví dụ vi phạm tính hợp lý mà cụ thể là vi phạm nguyên tắc nội dung của quyết định phải có tính tổng thể- Quyết định 64/2009/QĐ-UBND ngày 31/7/2009 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh về phê duyệt Quy hoạch kinh doanh nông sản, thực phẩm trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.

Theo quy định tại Khoản 1, Điều 1 Quyết định 64/2009/QĐ-UB:

Hoạt động kinh doanh bán buôn các mặt hàng nông sản, thực phẩm (theo Phụ lục 1 đính kèm) trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh chỉ được tập trung tại ba chợ đầu mối nông sản, thực phẩm thành phố (ngoại trừ các điểm bán buôn nông sản, thực phẩm đãđược cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép), cụ thể như sau:

- Chợ đầu mối nông sản , thực phẩm Thủ Đức thuộ c Công ty TNHH Quản lý và Kinh doanh chợ nông sản Thủ Ðức, địa chỉ: 141 Quốc lộ 1A, khu phố 5, phường Tam Bình, quận Thủ Đức;

- Chợ đầu mối nông sản , thực phẩm Hóc Môn thuộ c Công ty TNHH Quản lý và Kinh doanh chợ đầ u mố i nông sản thự c phẩ m Hóc Môn, địa chỉ: 14/7A Nguyễn Thị Sóc, ấp Mỹ Hòa 4, xã Xuân Thới Đông, huyện Hóc Môn;

- Chợ đầu mối nông sản , thực phẩm Bình Điền thuộ c Công ty Quản lý và Kinh doanh chợ Bì nh Điề n , địa chỉ: đường Nguyễn Văn Linh, khu phố 7, phường 7, quận 8 [57].

Như vậy, là ngoài ba chợ đầu mối nông sản, thực phẩm của thành phố còn có các điểm bán buôn mặt hàng này đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép vẫn được phép kinh doanh bán buôn. Trong khi đó tại Điều 2 lại không hề tính đến các điểm bán buôn được phép đã ghi nhận ở Điều 1 và cấm triệt để bằng quy định: "Các tuyến đường (theo Phụ lục 2 đính kèm) bao quanh 03 chợ đầu mối nông sản, thực phẩm Thủ Đức, Bình Điền và Hóc Môn không được kinh doanh nông sản, thực phẩm dưới mọi hình thức" [57]. Một sự mâu thuẫn rất dễ dàng nhận thấy. Hạt sạn này vô tình khiến cho văn bản của UBND Thành phố Hồ Chí Minh trở nên thiếu tính thống nhất, tính tổng thể bởi lẽ nếu các tuyến đường bao quanh 03 chợ đầu mối trên có các điểm bán buôn nông sản, thực phẩm đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thì sao? Tất nhiên, trên thực tế có thể không có là điều may mắn, nhưng