/5/2010 Ban Hành Quy Định Về Trình Tự, Thủ Tục Xây Dựng, Thẩm Định Ban Hành

17/5/2010 ban hành quy định về trình tự, thủ tục xây dựng, thẩm định ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Yên Bái...

Những quyết định này có một ý nghĩa to lớn trong việc ban hành ra các văn bản quản lý hành chính thỏa mãn các yêu cầu về tính hợp pháp. Đây có thể coi là khâu "tiền kiểm" của các địa phương để nâng cao chất lượng của các quyết định hành chính. Chúng ta hãy cùng nghiên cứu trường hợp của Yên Bái. Theo Báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 của Sở Tư pháp Yên Bái cho hay:

Triển khai thực hiện các quyết định nêu trên (trong đó quyết định đang có hiệu lực là Quyết định số 13/2010/QĐ-UBND ngày 17/5/2010 nói trên), trong thời gian qua, công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Yên Bái đã được thực hiện đúng quy trình, đảm bảo về thời gian và chất lượng. Các văn bản quy phạm pháp luật dự kiến ban hành trong năm được các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh lập danh mục đưa vào "Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh và Danh mục văn bản quy phạm pháp luật trình Hội đồng nhân dân tỉnh" hàng năm. Việc soạn thảo, thẩm định đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nghiêm túc, triệt để. 100% dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Ủy ban nhân dân tỉnh đều có ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp để văn bản ban hành đảm bảo hợp hiến, hợp pháp [26].

Nếu nói rằng đây là một tỉnh đi đầu trong thực hiện công tác xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản QPPL trong đó có quyết định hành chính thì cũng chưa hẳn bởi thực tế điều này cũng có thể nhìn thấy ở khá nhiều địa phương khác.

Kết quả là có hàng trăm quyết định hành chính mang tính quy phạm (văn bản QPPL) của UBND tỉnh được ban hành hàng năm (bên cạnh số lượng ít không kém là các quyết định hành chính cá biệt). Ví dụ: Thành phố Hồ Chí

Minh trong năm năm từ năm 2005 đến năm 2010 đã ban hành gần 900 quyết định và hơn 170 chỉ thị của UBND thành phố… Những văn bản này đã kịp thời điều chỉnh tình hình quản lý hành chính ở từng địa phương. Đó là mặt được thứ nhất, nhưng quan trọng là tính thống nhất về thủ tục soạn thảo và ban hành quyết định hành chính đã được thiết lập trên toàn quốc và cũng do được điều tiết bởi Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cũng như các quyết định về trình tự soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của mỗi địa phương, mà các yêu cầu đối với một quyết định hành chính được chú ý, đặc biệt tính hợp pháp trong các văn bản được cải thiện rõ rệt. Điều này không phải tùy tiện ai đó đánh giá mà là sự đánh giá khách quan của dư luận xã hội, của các chuyên gia và đặc biệt là của cơ quan hậu kiểm - Cục kiểm tra văn bản QPPL của Bộ Tư pháp.

Ngoài ra để đảm bảo yêu cầu hợp pháp đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh không thể không nhắc đến các kế hoạch rà soát, kiểm tra, hệ thống hóa hàng năm của các UBND tỉnh- hay có thể coi là khâu "hậu kiểm" tại mỗi địa phương. Xin đưa ví dụ gần đây nhất ngày 13/01/2010 UBND Thành phố Hà Nội đã ra Quyết định số 155/QĐ-UBND về việc ban hành kế hoạch rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL của HĐND, UBND Thành phố Hà Nội. Có thể nhận định rằng kế hoạch này khá cụ thể, chi tiết với những nội dung chính gồm: Mục đích, yêu cầu; Nội dung và tiến độ thực hiện (gồm: phạm vi rà soát, trách nhiệm của các cơ quan liên quan, kết quả cụ thể là các danh mục loại gì, thời gian thực hiện và thời gian báo cáo kết quả); và cuối cùng là mục tổ chức thực hiện.

Hà Nội cũng như các tỉnh khác đều hiểu rằng việc "hậu kiểm" tuy mất thời gian, công sức và tiền bạc nhưng nó lại góp phần không nhỏ trong công tác phát hiện, thay thế, sửa đổi các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành vi phạm các yêu cầu đặt ra.

Quay lại với tỉnh Yên Bái, theo như số liệu trong báo cáo tổng kết 10 năm chương trình tổng thể cải cách hành chính 2001-2010 cho thấy họ đã làm

rất tốt khâu "hậu kiểm" và "Kết quả từ 2001 đến tháng 5/2010 đã tổ chức rà soát 608 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có 135 Nghị quyết, 363 quyết định và 110 chỉ thị" [26].

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 126 trang tài liệu này.

Theo đó:

Trong quá trình rà soát và tự kiểm tra đã phát hiện 07 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cụ thể:

+ Quyết định số 22/2003/QĐ-UB ngày 28/01/2003 của Ủy ban nhân dân tỉnh Yên Bái về việc ban hành tạm thời áp dụng những biện pháp xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực trật tự an toàn giao thông trên địa bàn tỉnh Yên Bái.

+ Quyết định số 30/2003/QĐ-UB ngày 13/02/2003 của Ủy ban nhân dân tỉnh Yên Bái về việc ban hành Quy chế quản lý đô thị thành phố Yên Bái.

+ Quyết định số 31/2003/QĐ-UB ngày 13/02/2003 của Ủy ban nhân dân tỉnh Yên Bái về việc ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Đội trật tự đô thị thành phố Yên Bái.

+ Quyết định số 345/2004/QĐ-UB ngày 16/11/2004 của Ủy ban nhân dân tỉnh Yên Bái về việc quy định bắt buộc đội mũ bảo hiểm khi đi mô tô, xe máy.

+ Quyết định số 42/2005/QĐ-UB ngày 07/02/2005 của Ủy ban nhân dân tỉnh Yên Bái về việc áp dụng biện pháp tạm giữ phương tiện đối với người không đội mũ bảo hiểm khi đi mô tô, xe máy tham gia giao thông.

+ Quyết định số 667/QĐ-UBND ngày 21/12/2006 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Yên Bái về việc thành lập Ban quản lý khu công nghiệp tỉnh Yên Bái.

+ Quyết định số 2126/2007/QĐ-UBND ngày 26/11/2007 của Ủy ban nhân dân tỉnh Yên Bái ban hành quy định về công tác quản lý, khai thác mạng lưới đường thủy nội địa và bến khách ngang sông trên địa bàn tỉnh Yên Bái [26].

Có một điều đáng nói là UBND tỉnh Yên Bái không chỉ dừng ở việc phát hiện ra 07 văn bản trên mà còn có biện pháp xử lý, sửa chữa kịp thời.

Đây là những động thái cụ thể và kiên quyết của một số UBND tỉnh trong việc phát hiện, xử lý các văn bản vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp. Tuy các địa phương khác có thể không làm gay gắt như những tỉnh nêu trên nhưng nhìn chung các UBND tỉnh đều ý thức được ý nghĩa của công tác "hậu kiểm" để có những động thái phù hợp nhằm đảm bảo yêu cầu hợp pháp, bởi nó liên quan đến yêu cầu chung của việc cải cách nền hành chính quốc gia, cũng như việc giữ gìn uy tín trước nhân dân.

Nhìn chung, kết quả thực hiện yêu cầu về tính hợp pháp đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh đã có những bước tiến đáng kể, nhất là khi có Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004. Đóng góp vào thành tích này là sự nỗ lực không chỉ của riêng phía Nhà nước (cụ thể ở đây Quốc hội đã thông qua được Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 nói trên và Cục Kiểm tra văn bản QPPL đã thực hiện tốt vai trò hậu kiểm của mình) mà còn là sự nỗ lực thay đổi của từng UBND tỉnh (một sự thay đổi không dễ dàng bởi thói quen và sự hạn chế về trình độ, cũng như cả vấn đề lợi ích cục bộ địa phương). Nhưng với tiêu chí xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, xây dựng nền pháp chế vững mạnh thì các đòi hỏi đối với quyết định hành chính, đặc biệt là các yêu cầu về tính hợp pháp vẫn là một vấn đề nổi cộm khiến chúng ta phải quan sát từ nhiều phía. Chúng ta hãy cùng xem xét theo chiều ngược lại để có cái nhìn tổng thể về thực trạng thực hiện các yêu cầu hợp pháp đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh trong thời gian qua ra sao?

2.1.1.2. Tồn tại

Yêu cầu hợp pháp được coi là linh hồn của một quyết định hành chính. Tuy nhiên, tình trạng vi phạm yêu cầu này lại là một vấn đề nổi cộm hơn bất cứ những yêu cầu nào khác. Đây là một vấn đề được Đảng và nhà nước đặc biệt quan tâm. Chính vì vậy, tại Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI (năm 2011) đã chỉ rõ: "Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền" [22]. Vậy tại sao văn kiện lại ghi như vậy?

Trên báo điện tử Vnexpress.net ngày 25/11/2008 tại mục pháp luật đã đăng bài "Gần 6.900 văn bản trái luật đã được ban hành". Theo đó:

Bộ Tư pháp cho biết, tỷ lệ vi phạm về ban hành văn bản trái luật do các địa phương tự kiểm tra và phát hiện trong 5 năm qua là khá lớn (2003-2008). Tại tỉnh Cao Bằng có một nửa trong số 124 văn bản kiểm tra có sai phạm. Tỷ lệ này ở Nghệ An là 660 trong 1.000 văn bản được "sờ" tới, hay tại tỉnh Bình Thuận là 150 văn bản trên gần 440… Tổng cộng 63 địa phương kiểm tra hơn 2.600 văn bản thì con số sai phạm bị phát hiện là hơn 3.100 văn bản. Còn qua việc kiểm tra của Bộ Tư pháp, trong hơn 35.800 văn bản tiếp nhận do các đơn vị ban hành đã phát hiện hơn 4.300 sai luật. Theo Bộ Tư pháp, các văn bản chủ yếu là sai về căn cứ pháp lý, thể thức, kỹ thuật trình bầy, một số ít có dấu hiệu trái pháp luật về nội dung và thẩm quyền [24].

Đó là những con số khiến chúng ta không khỏi suy nghĩ về tình trạng ban hành các quyết định hành chính của UBND tỉnh.

Tiếp đến năm 2010 tình hình cũng chưa mấy khả quan, cụ thể trên báo điện tử http://www.phapluatvn.vn ra ngày 11/02/2011 của tác giả Huy Anh có viết:

Năm 2010 Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tiếp nhận tổng số 4.109 văn bản, trong đó, 583 văn bản cấp Bộ, 3.526 văn bản địa phương; tham gia đoàn liên ngành thực hiện việc kiểm tra tại 03 địa phương. Trong số 410 văn bản bước đầu phát hiện có

dấu hiệu trái pháp luật, (chiếm 19,2% số văn bản đã được kiểm tra) của năm 2010 có 63 văn bản cấp Bộ (chiếm 15,4% số văn bản phát hiện sai trái) và 357 văn bản địa phương (chiếm 84,6% số văn bản phát hiện sai trái) theo các nội dung quy định tại Điều 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP [1].

Đặc biệt là tình trạng các cơ quan ban hành văn bản sai cố tình chây ỳ, không kịp thời sửa đổi. Trên báo điện tử Đại đoàn kết ngày 23/9/2010 có bài "Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp): Nhắc nhở sai phạm của 7 bộ, 13 tỉnh" của tác giả Ngọc Ước có đoạn viết:

Rà soát của Bộ Tư pháp cho thấy, từ đầu năm 2009 đến ngày 22/9/2010 (không tính những thông báo đang trong thời hạn xử lý), mặc dù đã được Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có thông báo về nội dung trái pháp luật của văn bản, nhưng một số bộ và địa phương chưa nghiêm túc tổ chức tự kiểm tra, xử lý và gửi thông báo kết quả xử lý theo đúng thời hạn cho Bộ Tư pháp [41].

Bỏ qua con số văn bản của 7 Bộ đã ban hành sai thì văn bản của 13 địa phương trở thành vấn đề mà chúng ta cần quan tâm. Vậy danh sách của 13 địa phương này gồm những tỉnh nào?

Theo bài báo nêu trên cho biết đó là các UBND tỉnh sau: Nghệ An, Hưng Yên, Hải Dương, Hà Giang, Kon Tum, Quảng Nam, Đăk Nông, Bình Định, Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hà Nội, Ninh Thuận, Quảng Bình, Đồng Nai. 13 địa phương trên 63 tỉnh thành của cả nước sẽ tương ứng với tỷ lệ hơn 20% địa phương ra văn bản vi phạm. Một con số khiến chúng ta phải đặt câu hỏi bởi ở đâu cũng có Sở Tư pháp và các chuyên gia trong lĩnh vực văn bản, vậy tại sao lại có tình trạng như vậy?

Một bức tranh có nhiều mảng tối và có lẽ đáng ngạc nhiên hơn là việc người ta xử lý các mảng tối đó bằng cách: chây ỳ, không sửa đổi kịp thời các sai phạm. Hãy cùng xem một ví dụ cụ thể đó là Quyết định 51/2009/QĐ-UBND

ngày 22/01/2009 của UBND thành phố Hà Nội về việc ban hành "Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn thành phố Hà Nội". Sau khi Cục kiểm tra văn bản QPPL đã chỉ ra một loạt lỗi sai về tính hợp pháp và hạn định trong 30 ngày UBND thành phố Hà Nội phải tổ chức kiểm tra xử lý và gửi kết quả về Cục theo quy định, nhưng UBND thành phố Hà Nội vẫn khẳng định Quyết định này không trái luật. Cụ thể trên báo điện tử Vnexpress.net ngày 06/02/2009 có đăng bài "Bộ Tư pháp "tuýt còi" quy định cấm chở gia súc trên xe máy của Hà Nội" có đoạn viết:

Trao đổi với báo chí chiều 06/2 (năm 2009), ông Lưu Tiến Long, Giám đốc Sở Công thương Hà Nội cho rằng, quyết định 51 về quy định quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, buôn bán gia súc gia cầm mà thành phố mới ban hành dựa trên quyết định số 89 được ban hành năm 2007. Quyết định được ban hành lại để các ngành, các cấp "làm tốt hơn". Ngoài ra, việc chở gia súc cồng kềnh vẫn được xử lý theo Luật giao thông đường bộ, nên văn bản của Hà Nội không trái luật [12].

Kết cục phải mất khoảng 03 tháng sau địa phương này mới chính thức thừa nhận các lỗi vi phạm bằng việc ra Quyết định 61/2009/QĐ-UBND ngày 17/4/2009 để sửa sai.

Tình trạng trên dẫn đến các văn bản do các địa phương ban hành mắc các lỗi vi phạm tính hợp pháp như: trái thẩm quyền về nội dung, hình thức; không đúng căn cứ pháp lý; không phù hợp nội dung và mục đích của quyết định cấp trên; không phù hợp lợi ích nhà nước và xã hội; hình thức không đúng quy định pháp luật…mà điển hình nhất là tình trạng trái thẩm quyền. Về tình trạng trái thẩm quyền, tại Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp đã viết: "Một là, văn bản quy phạm pháp luật không phải lúc nào cũng được ban hành đúng thẩm quyền. Trong

nhiều trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn vi phạm thẩm quyền về nội dung cũng như thẩm quyền về hình thức khi ban hành văn bản" [62].

Trên đây là vài nét tổng quan về tình hình không đảm bảo tính hợp pháp. Để làm rõ hơn về thực trạng tính hợp pháp của quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành chúng ta sẽ phân tích một số quyết định cụ thể, dù trong số những ví dụ dưới đây có không ít những việc thuộc về quá khứ (văn bản đã được hủy hoặc sửa) nhưng chúng ta cũng nên xem xét lại, bởi muốn có tương lai và hiện tại tốt đẹp chúng ta không thể quên quá khứ.

Văn bản thứ nhất

Văn bản này là sự vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành (kèm theo vi phạm trái thẩm quyền nội dung). Đó là Quyết định số 107/2003/QĐ-UB ngày 27/6/2003 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh về quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch UBND phường- xã, thị trấn trong việc xử lý vi phạm hành chính về quản lý trật tự xây dựng tại thành phố Hồ Chí Minh.

Theo văn bản này Chủ tịch UBND huyện sẽ quyết định việc thành lập Tổ quản lý trật tự đô thị phường, xã, thị trấn trên cơ sở đề án do Chủ tịch UBND phường, xã trình lên. Như vậy, thì thực chất Tổ này là bộ phận giúp việc của UBND phường. Tuy nhiên, tại Khoản 4.2, Điều 4 của Quyết định có ghi: "Tổ quản lý trật tự đô thị có nhiệm vụ giúp Ủy ban nhân dân phường, xã, thị trấn kiểm tra, phát hiện, lập biên bản và đình chỉ các hành vi vi phạm về xây dựng" [55]. Nếu ghi như vậy thì có nghĩa là Tổ quản lý trật tự đô thị phường, xã có quyền đình chỉ các hành vi vi phạm về xây dựng, trong khi quyền này là của UBND xã phường. Điều này được quy định tại Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh (2008) sửa đổi bổ sung một số điều của pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính tại hai điều: Một là, tại Khoản 1, Điều 55 Pháp lệnh năm 2002 về lập biên bản vi phạm hành chính: "Khi phát hiện vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền xử phạt đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản, trừ trường hợp xử phạt theo thủ tục đơn giản" [59]; Hai là tại Khoản 4, Điều 28 về thẩm