Các Yêu Cầu Hợp Lý Đối Với Nội Dung Và Hình Thức Của Quyết Định Hành

Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mà cụ thể gần nhất là nghị quyết của HĐND cùng cấp trên cơ sở tôn trọng và tuân thủ các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã cam kết. Và biểu hiện rõ nhất của việc phù hợp này là quyết định hành chính của UBND tỉnh không được quy định trái các quy định của các văn bản cao hơn nó, đồng thời không được quy định lại những gì các văn bản này đã quy định. Nói sơ qua thì ai cũng tưởng lẽ tất dĩ ngẫu phải vậy, nhưng thực tế thì có những văn bản của UBND tỉnh quy định lại hoặc quy định trái văn bản cấp trên khá nhiều mà ta sẽ tìm hiểu kỹ hơn trong phần thực trạng.

Thứ hai, nói về nội dung quyết định phải phù hợp với mục đích của quyết định cấp trên. Thực ra, điều này không được ghi nhận trong Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010, tuy nhiên xét về mặt lý luận thì nó vẫn tồn tại. Theo đó, nội dung của quyết định hành chính nói chung và của UBND tỉnh nói riêng phải bám theo mục đích ban đầu của cơ quan cấp trên. Ví dụ: như trận lũ lụt lịch sử năm 2010 ở Miền trung vừa qua có tình trạng quần áo quyên góp ủng hộ đồng bão lũ lụt bị bán đem ra lau xe gây phẫn nộ và dư luận không tốt trong nhân dân. Vậy, bản thân UBND tỉnh dù không cố tình nhưng do vô ý mà đã không đảm bảo được mục đích của số quần áo cứu trợ phải được phân phát như thế nào, phân loại ra sao. Một sự lúng túng gây nên việc sai mục đích.

d) Nội dung của quyết định phải phù hợp với lợi ích của Nhà nước và

xã hội

Đây là hiện thân cho yêu cầu về pháp chế và đảm bảo pháp chế

XHCN. Theo đó, lợi ích xã hội và Nhà nước luôn được đặt lên hàng đầu khi ban hành quyết định. Sở dĩ như vậy bởi pháp luật luôn đi sau, luôn có khoảng trống và độ trễ nhất định. Nếu quyết định ban hành trong thời điểm đó nó phải lấy hai lợi ích này làm tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của quyết định, nhất là khi quyết định đó không sai thẩm quyền và không hề trái các quy định của

pháp luật. Lấy ví dụ như việc Hà Nội tạm dừng đăng ký xe máy trên địa bàn 4 quận Ba Đình, Hoàn Kiếm, Hai Bà Trưng, Đống Đa tại Quyết định số 98/2003/QĐ-UB ngày 14/8/2003. Với chủ trương là nhằm giảm tình trạng ách tắc giao thông tại Hà Nội mà UBND thành phố Hà Nội mới ra văn bản này, nhưng xét cho cùng nó mới chỉ thỏa mãn mỗi lợi ích Nhà nước theo kiểu không xử lý được thì cấm như vậy thì không ổn. Không ổn bởi thực tế lợi ích xã hội không được thỏa mãn, không ổn bởi nhân dân vẫn cần xe máy để đi lại, để mưu sinh trong khi hệ thống giao thông công cộng thì còn quá nhiều bất cập. Kết cục khi hai lợi ích này không cân bằng thì sẽ có phản hồi xã hội, tiêu cực xã hội phát sinh…Sau đó khoảng 2 năm UBND thành phố Hà Nội lại phải ban hành Quyết định số 221/2005/QĐ-UB ngày 14/12/2005 về việc thôi thí điểm tạm dừng cấp đăng ký xe máy. Những vấn đề này sẽ được đề cập sâu hơn trong phần thực trạng.

e) Hình thức của quyết định phải đúng quy định pháp luật

Như đã nói ở trên UBND tỉnh chỉ có quyết định là hình thức văn bản được coi là văn bản QPPL, còn chỉ thị thì không. Do đó, tuy quyết định và chỉ thị đều thuộc phạm vi thẩm quyền ban hành của UBND tỉnh như phân tích ở phần trên nhưng xét về vai trò quan trọng thì chúng không giống nhau. Về hình thức của quyết định hành chính của UBND nói chung, trong đó có UBND tỉnh được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004.

Để hướng dẫn cụ thể hơn về vấn đề này, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bầy văn bản của Bộ Nội vụ ban hành đã cụ thể hóa Luật ban hành văn bản QPPL phần quy định về hình thức pháp lý của các loại văn bản nói chung, trong đó có quyết định hành chính của UBND tỉnh. Gần đây nhất, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Theo đó tại Điều 18 có quy định:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 126 trang tài liệu này.

Những quy định về thể thức và kỹ thuật trình bầy văn bản hành chính và bản sao văn bản được quy định tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bầy văn bản hành chính trái với Thông tư này (TTLT01) bị bãi bỏ [5].

Nhìn chung, các yêu cầu về hình thức của quyết định hành chính phải đúng yêu cầu pháp luật từ thể thức đến kỹ thuật trình bầy. Nhưng thường các yêu cầu này không quá gay gắt như yêu cầu về nội dung. Bởi lẽ, sai sót hình thức có thể sửa chữa được và thường do lỗi kỹ thuật, cũng như hậu quả tác động thường không lớn. Do vậy, trong phạm vi hạn hẹp của luận văn sẽ đề cập chủ yếu đến yêu cầu hợp pháp về nội dung là chính. Tuy nhiên, để hoàn thiện hệ thống pháp luật và thực hiện tiêu chí nhà nước pháp quyền thì không thể xem nhẹ mặt hình thức trong mọi tình huống.

1.2.2.2. Các yêu cầu hợp lý đối với nội dung và hình thức của quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Mặc dù không được quy định cụ thể và chặt chẽ trong pháp luật nhưng yêu cầu hợp lý đóng một vai trò quan trọng không kém so với yêu cầu hợp pháp. Bởi lẽ khi xã hội càng dân chủ và mục tiêu xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân được đặt lên hàng đầu thì yêu cầu này trở thành vấn đề không nhỏ bởi nó ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của quyết định hành chính, cũng như tính khả thi của văn bản. Chúng ta không nên nghĩ rằng yêu cầu này không được quy định vào pháp luật thì có nghĩa nó không có vai trò gì hoặc nếu có thì cũng là chiếu lệ. Vậy các yêu cầu hợp lý đối với nội dung và hình thức của quyết định hành chính nói chung và của UBND tỉnh nói riêng sẽ gồm những vấn đề gì?

a) Nội dung của quyết định phải có tính cụ thể và phân hóa theo từng vấn đề, theo chủ thể ban hành và theo đối tượng thực hiện

Tính cụ thể là về nhiệm vụ, thời gian hoàn thành, ai là người thi hành, phương tiện để thi hành … phải rõ ràng. Phân hóa theo vấn đề, đối tượng thực hiện là phải phù hợp với từng ngành, từng cấp, từng địa phương, từng đơn vị vì đặc điểm tình hình mỗi nơi mỗi khác. Sở dĩ phải đặt ra hai vấn đề trên là bởi thực tế có không ít các trường hợp quyết định hành chính quá chung chung, không hiệu quả hoặc không khả thi. Ngược lại, có những quyết định quá cụ thể, thiếu tính phân hóa trong quản lý khiến việc áp dụng rất khó khăn.

Ví dụ về quy định xử phạt người đi bộ sai luật theo quy định tại Điều 12 Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 02/4/2010 thì người đi bộ vi phạm sẽ bị phạt 40.000đồng - 120.000đồng và Chủ tịch UBND tỉnh cũng có thẩm quyền xử phạt này (Điều 47).

Giả sử nếu Chủ tịch UBND ở tỉnh A ra loại quyết định phạt này với một trường hợp cụ thể nào đó thì chúng ta sẽ thấy có không ít vấn đề về yêu cầu hợp lý ở đây. Không hợp lý thứ nhất là việc xử phạt này thường là do chiến sĩ cảnh sát giao thông tiến hành thì hợp lý hơn (đây cũng là thẩm quyền được quy định), thuận tiện hơn và sát sao hơn. Thứ hai, có một thực tế là nếu người đi bộ không đi dưới lòng đường chỉ có nước... bay vì vỉa hè bị chiếm dụng. Bên cạnh đó, lại có nhiều lái xe tránh bị phạt khi để ôtô dưới lòng đường, liền lao luôn lên vỉa hè. Thế là phát sinh cái vòng luẩn quẩn, người này né bị phạt lại khiến người khác buộc phải vi phạm. Thứ ba là với người lái xe môtô, ôtô hay như xe đạp, còn có giấy tờ hoặc phương tiện để tạm giữ nếu người đó tạm thời không có điều kiện nộp phạt, còn người đi bộ như các cụ ông, cụ bà đi tập thể dục buổi sáng, buổi tối, chẳng thể nào giữ lại để xử phạt được bởi không có cái gì để giữ. Hơn nữa, cảnh sát giao thông không đủ người để xử phạt bởi chỉ cần vài trường hợp như trong tình huống nêu trên, đã mất hết cả buổi. Đây chỉ là một tình huống giả định và nếu có cũng chỉ là hiếm hoi, bởi thực tế là Chủ tịch UBND tỉnh cũng gần như chưa ra quyết định phạt trong trường hợp này bao giờ, dù Nghị định có quy định thẩm quyền và thứ hai là việc xử phạt trong tình trạng này thường do cảnh sát giao thông

thực hiện. Vậy đặt ra vấn đề về tính cụ thể và tính phân hoá không phải lúc nào hiện có thể dễ dàng thỏa mãn được cả hai.

b) Nội dung của quyết định phải có tính tổng thể

Thực tế hoạt động quản lý hành chính hiện nay đang vướng mắc khá nhiều ở tính tổng thể bởi hoạt động này phức tạp, đặc biệt là với cơ quan có thẩm quyền chung như UBND tỉnh. Yêu cầu về việc nội dung của quyết định hành chính của UBND tỉnh phải tính hết đặc điểm của các cấp địa phương dưới quyền (huyện và xã), hài hòa lợi ích kinh tế với chính trị, xã hội, dài hạn với ngắn hạn, trực tiếp với gián tiếp không hề đơn giản. Khi đặt ra tính tổng thể thì các vấn đề này phải được nhào nặn cho kết dính, đồng thời phải có tính thống nhất với các quyết định có liên quan đã ban hành trước đó sao cho hài hòa nhất khi cùng điều chỉnh một vấn đề.

Yêu cầu về tính tổng thể của một quyết định hành chính nói chung và quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành nói riêng còn bao hàm cả tính hệ thống (tính thống nhất), tính đồng bộ và tính toàn diện. Tính thống nhất là nguyên tắc được quy định tại Khoản 1- Điều 3 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐD, UBND năm 2004. Theo đó:

1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp [34].

Thực tế cũng không hiếm các văn bản không đảm bảo tính tổng thể do không khảo sát kỹ khi ra văn bản, dẫn đến những vấn đề khá nan giải. Còn nhớ những năm 2008, 2009 tại địa bàn huyện Đà Bắc- Hòa Bình có tới 12 doanh nghiệp được UBND tỉnh cấp giấy phép khai thác khoáng sản. Nhưng thực tế khai thác là công trường ở trên đỉnh đồi, khi

mưa xuống làm trôi đất đá vùi lấp ruộng của bà con. Ranh giới đất của Công ty và người dân không xác định được, tình trạng không được khắc phục kéo dài đã gây mâu thuẫn giữa doanh nghiệp và người dân. Phải chăng đó là ví dụ về những quyết định chưa tính hết đến tính tổng thể. Tương tự như vậy trong thực tế có không ít các văn bản chồng chéo lên nhau không đảm bảo tính đồng bộ và toàn diện. Chúng ta sẽ thấy rõ hơn trong phần thực trạng.

c) Ngôn ngữ, cách trình bầy quyết định hành chính phải chính xác, rõ ràng, dễ hiểu và ngắn gọn súc tích

Sở dĩ phải lưu ý đến yêu cầu này vì ngôn ngữ và cách trình bầy của quyết định hành chính nếu không chính xác, ngắn gọn, dễ hiểu thì dễ dẫn đến hiểu sai về nội dung, khó tiếp cận. Hơn nữa quyết định hành chính mà nhất là quyết định do UBND tỉnh ban hành sẽ có tác động rộng lớn trên địa bàn một địa phương nên nó phản ánh rất rõ quan hệ mệnh lệnh, khô cứng. Do đó, nếu câu từ quá đa nghĩa theo kiểu hiểu thế nào cũng được thì tính mệnh lệnh và thống nhất sẽ bị mất đi. Về vấn đề này Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã đề cập đến trong Điều 6: "Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu; đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung thì phải được giải thích trong văn bản" [34]. Và sau đó 4 năm trong Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định này lại được nhắc lại trong Điều 5: "Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu" [37]. Thậm chí vấn đề không nên dùng từ nước ngoài cũng được đặt ra và vấn đề dịch sang tiếng dân tộc cũng được nêu ra trong hai văn bản này. Chúng ta cảm nhận thấy đây là một quy định mang tính định hướng, định tính nhiều hơn là định lượng, trong đó tiếng Việt được đề cao về mặt ưu thế.

Như vậy phát sinh một vấn đề đặt ra là: những quy định như tại Điều 5 và Điều 6 trong hai luật nêu trên chỉ mang tính chất khuyến nghị mà không

phải là yêu cầu hợp pháp - tức không phải là bắt buộc tuyệt đối bởi vì để chấp hành nó một cách chính xác không phải là vấn đề đơn giản. Hơn nữa, quy chuẩn thế nào là ngôn ngữ chính xác, phổ thông, rõ ràng, dễ hiểu thật sự rất khó đặt ra khi mỗi UBND tỉnh lại đóng trên mỗi địa bàn khác nhau, có đặc điểm phong tục, văn hóa và cách sử dụng ngôn ngữ khác nhau. Còn đối với tiếng dân tộc hay tiếng nước ngoài thì cũng là một khoảng cách khá phức tạp về mặt ngôn ngữ. Và khi đó chỉ có thể quy định chung chung như vậy. Mặc nhiên ta nhận thấy yêu cầu về ngôn ngữ và trình bày sẽ rơi vào loại yêu cầu mang tính hợp lý. Đây có vẻ là một vấn đề còn bỏ ngỏ chăng? Nên chăng đến một lúc nào đó các nhà làm luật và ngôn ngữ cùng ngồi lại với nhau để tìm ra một giải pháp gì đó hợp lý để làm sáng tỏ hơn vấn đề này?

1.2.2.3. Hệ quả tất yếu của việc không đảm bảo yêu cầu về nội dung và hình thức đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Như đã phân tích ở trên, các yêu cầu hợp pháp và hợp lý, đặc biệt là yêu cầu hợp pháp đóng một vai trò rất quan trọng đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh. Chúng ta có thể hình dung nổi một quyết định hành chính cấp tỉnh mà vi phạm tính hợp pháp dưới góc độ nội dung và hình thức sẽ cho ra một sản phẩm lỗi có địa bàn tác động trên cả một tỉnh. Sẽ có rất nhiều điều phải bàn nếu yêu cầu này không được tuân thủ: đơn giản nhất là sai thể thức văn bản, trình bày không đúng cho đến những vấn đề lớn hơn là không khả thi, không tạo dựng được sự đồng thuận xã hội, không đạt yêu cầu quản lý, gây tốn kém thời gian, tiền bạc để áp dụng chế tài khắc phục….và một câu chuyện lớn hơn nữa phải bàn đó là việc sai thẩm quyền. Điều này là sự vi phạm pháp chế bởi nó sẽ khiến cho UBND tỉnh dù vô tình hay cố ý đã vượt quá thẩm quyền được phép ra văn bản của mình. Đây là một thực tế mà trong phần thực trạng ở dưới chúng ta có thể nghiên cứu kỹ hơn. Có không ít quyết định của UBND tỉnh trái luật, pháp lệnh của Quốc hội,

nhẹ hơn thì là sự lặp lại các quy định của văn bản pháp luật. Kết quả là Cục Kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp phải làm việc khá vất vả để chỉ ra các lỗi vi phạm này và đề nghị lên Chính phủ ra văn bản buộc UBND tỉnh phải áp dụng các biện pháp chế tài: Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quyết định đã ban hành; Hoặc khôi phục lại tình trạng cũ do việc thực hiện quyết định trái luật gây ra; Hoặc buộc phải truy cứu trách nhiệm pháp lý người có lỗi.

Tuy nhiên, hiệu quả thực sự của ba biện pháp chế tài này cũng là điều đáng bàn bởi thực tế UBND tỉnh nào cũng tìm cách để biện minh cho các sai phạm của mình- một đặc điểm rất cố hữu được quy định bởi bản chất con người và lối làm luật tùy tiện, cục bộ lợi ích. Có thể các UBND tỉnh khi có văn bản của Chính phủ yêu cầu thực hiện một trong ba biện pháp chế tài trên hoặc cả ba biện pháp trên thì họ cũng trì hoãn, lẩn tránh không thực hiện hoặc thực hiện một cách miễn cưỡng. Sở dĩ nói như vậy bởi nếu thực sự chấp hành thì họ đã rút kinh nghiệm cho lần sau, nhưng thực tế thì số lần vi phạm sau còn nhiều hơn và mắc lỗi nặng hơn lần trước. Và để tránh tình trạng này thì việc áp dụng ba loại chế tài nêu trên phải được thực hiện một cách nghiêm túc, linh hoạt theo nguyên tắc nhất định để đẩy lùi hậu quả của việc vi phạm tính hợp pháp và hợp lý về nội dung và hình thức quyết định hành chính của UBND tỉnh. Cụ thể:

- Nếu quyết định hành chính của UBND tỉnh không hợp pháp về mặt nội dung thì tùy trường hợp mà áp dụng một trong ba hoặc kết hợp ba loại nói trên.

- Nếu quyết định hành chính của UBND tỉnh không hợp pháp về hình thức có thể sửa chữa và thường không làm phát sinh việc áp dụng chế tài thứ hai (khôi phục lại tình trạng cũ).

- Nếu quyết định hành chính của UBND tỉnh không hợp lý về mặt nội dung thì tùy trường hợp hậu quả lớn hay nhỏ mà áp dụng loại