Giải Pháp Hoàn Thiện Pháp Luật Về Các Biện Pháp Xử Lý Hành Chính Khác

xét, quyết định việc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính theo lộ trình từng bước thực hiện trình tự, thủ tục tư pháp trong xử lí hành chính bảo đảm tính minh bạch, công khai, công bằng và bảo đảm quyền cơ bản của công dân [17, tr. 25].

Phương hướng hoàn thiện cuối cùng, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính cần tương thích các Công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên phù hợp với bối cảnh và lộ trình hội nhập quốc tế. Nghiên cứu hoàn thiện quy định pháp luật về các biện pháp xử lí hành chính song song với việc đối chiếu với các cam kết quốc tế về quyền con người.‌

3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KHÁC

Trên cơ sở nhận thức sâu sắc tính cấp thiết việc hoàn thiện các biện pháp xử lí hành chính và dựa trên những phương hướng, quan điểm chỉ đạo đã đề ra, việc hoàn thiện các biện pháp xử lí hành chính khác chúng tôi xin mạnh dạn đề xuất một số giải pháp sau đây.

3.2.1. Xây dựng luật riêng về các biện pháp xử lý vi phạm hành chính khác

Việc quy định cả nội dung xử phạt hành chính và các biện pháp xử lí hành chính khác trong cùng một văn bản luật là bộc lộ những bất cập nhất định về việc xác định phạm vi điều chỉnh của một văn bản pháp lý vì xử phạt vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính khác có sự khác biệt về đặc điểm chủ thể bị áp dụng, nội dung và cả mục đích áp dụng. Thứ nhất, chủ thể bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính không phải đơn thuần là đối tượng vi phạm hành chính, mà rất đa dạng, phức tạp; tính chất của các biện pháp này cũng khác các biện pháp xử lí hành chính thông thường, mang tính cưỡng chế nghiêm khắc hơn rất nhiều, hạn chế quyền tự do cá nhân, gần các biện pháp tư pháp hình sự. Các biện pháp xử lí hành chính khác cần quy định trong một văn bản riêng, tính chất như một luật riêng quy định về các biện pháp xử lí

hành chính khác, bởi xét về bản chất, quy định các biện pháp xử lí hành chính khác thực chất là những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền tự do của công dân, quyền con người phải được quy định ở một văn bản ở cấp độ luật. Cơ cấu về luật riêng này sẽ có hai phần, phần thứ nhất là phần quy định chung quy định những vấn đề có tính nguyên tắc chung về phạm vi điều chỉnh, giải thích từ ngữ, đề ra nguyên tắc xử lí…Phần thứ hai là phần riêng quy định cụ thể, chi tiết về từng biện pháp, đối tượng bị áp dụng, thẩm quyền và thủ tục xử lí các đối tượng vi phạm, cách thức tổ chức quản lí trại viên, học sinh trong các cơ sở tập trung. Tất cả những quy định trong các nghị định, thông tư hướng dẫn chúng ta sẽ khái quát cụ thể hóa trong luật chung này tạo thành văn bản thống nhất quy định rõ ràng, cụ thể về loại biện pháp này. Đặc biệt, trong văn bản Luật quy định về các biện pháp, cần bổ sung nội dung liên quan đến nguyên tắc áp dụng, xem xét ra quyết định, quyền của đối tượng bị áp dụng. Có như vậy mới đảm bảo được tính thống nhất các quy định pháp luật. Hơn nữa, hiện nay trong hệ thống pháp luật nước ta đang tồn tại hai loại văn bản quy định về các biện pháp này (hành chính và hình sự), nên chăng khi chuyển sang phương án " tư pháp hóa " các biện pháp xử lí hành chính khác, nên nhập làm một thành một văn bản thống nhất quy định cụ thể về đối tượng, hành vi, thẩm quyền và thủ tục áp dụng của các biện pháp này đảm bảo tính thống nhất và pháp chế, đồng bộ của hệ thống pháp luật nước ta và quá trình hội nhập quốc tế.

3.2.2. Về hệ thống các biện pháp xử lý hành chính khác

Các biện pháp xử lí hành chính có vai trò to lớn trong việc bảo đảm trật tự, an ninh, an toàn xã hội, giáo dục răn đe đối tượng vi phạm, bảo đảm và bảo vệ các quyền cơ bản và lợi ích hợp pháp của công dân. Hệ thống các biện pháp xử lí hành chính phải xây dựng, hoàn thiện đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, hạn chế những điểm mâu thuẫn, chồng chéo giữa quy định các biện pháp, trong đó có quy định về đối tượng bị áp dụng giữa các biện pháp tạo sự thuận lợi trong quá trình xử lí, đảm bảo tính nghiêm minh và chính xác.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 80 trang tài liệu này.

Hệ thống chế tài xử lý vi phạm hành chính nước ta được quy định trong Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 với những lần sửa đổi bổ sung năm 2007, 2008 bao gồm các hình thức xử phạt và các biện pháp xử lý hành chính khác. Các biện pháp xử lý hành chính khác lúc đầu được quy định là năm biện pháp bao gồm: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh và quản chế hành chính. Tại lần sửa đổi bổ sung năm 2007 đã bỏ biện pháp quản chế hành chính. Trong tương lai hướng hoàn thiện của hệ thống các biện pháp xử lí hành chính khác, chúng tôi đề nghị bỏ biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh và chỉ còn lưu giữ ba biện pháp là: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục. Đồng thời cần sửa đổi theo hướng "bán tư pháp", kế thừa những quy định hợp lí hiện hành về các biện pháp và có sự thay đổi một số quy định cụ thể nhằm tăng cường tính dân chủ, đảm bảo tôn trọng và thực hiện quyền của công dân trong quá trình xem xét áp dụng. Điều này sẽ được nghiên cứu, phân tích kĩ ở các phần giải pháp hoàn thiện sau. Tuy nhiên, trên con đường xây dựng Nhà nước pháp quyền, việc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác chỉ nên áp dụng với một số ít trường hợp thật cần thiết, cần chuyển sang tư pháp hóa các biện pháp này, xem là những biện pháp tư pháp xem xét áp dụng theo thủ tục tư pháp, không nên "hành chính hóa hoạt động tư pháp" đảm bảo quyền con người và pháp chế xã hội chủ nghĩa [21, tr. 82].

Đối với biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh. Việc quy định biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh tại Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính mang tính chất lịch sử. Các biện pháp này được áp dụng đối với đối tượng tệ nạn xã hội là gái bán dâm, ngườ i nghiệ n ma tú y trong thời gian chiến tranh và sau khi đấ t nướ c thố ng nhấ t, có những hạn chế nhất định trong phân biệt gi ữa cá c vấ n đề xã hội với hành vi vi phạm pháp luật . Ngườ i nghiệ n ma tú y, ngườ i bá n dâm bị coi là "sản phẩm của chế độ cũ ", không phù hợ p vớ i cá c chuẩ n mự c xã hộ i về con ngườ i mớ i xã hộ i chủ nghĩ a, cầ n phải được cải tạo. Gái bán dâm được đưa

vào các cơ sở với tên gọi như "Trườ ng phụ c hồ i nhân phẩ m" hoặ c "Trung tâm phục hồi nhân phẩm "; ngườ i nghiệ n ma tú y đượ c đ ưa và o cá c trung tâm cai nghiệ n ma tú y . Trướ c năm 1995 không có quy đị nh củ a phá p luậ t về việ c á p dụng biện pháp này . Từ năm 1995, biệ n phá p nà y đượ c quy đị nh chính th ức tại Pháp lệnh trong nhóm các biện pháp xử lý hành chí nh khá c vớ i tên gọ i là "đưa và o cơ sở chữ a bệ nh ". Hiện nay, biện pháp này được áp dụng đối với người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên, đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn mà vẫn nghiện ma túy hoặc người bán dâm thường xuyên có độ tuổi từ đủ 16 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường thị trấn mà vẫn tái phạm hoặc không có nơi cư trú nhất định.

Chúng tôi, cho rằng cần xem xét bỏ biện pháp xử lý hành chính này vì hai lý do: (i) công tác giáo dục thông qua lao động hướng nghiệp và dạy nghề kết hợp chữa bệnh phục hồi sức khỏe, tâm lý tại các cơ sở chữa bệnh đối với đối tượng mại dâm tỏ ra kém hiệu quả; (ii) để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và bảo đảm sự tương thích với các công ước về kiểm soát ma túy mà Việt Nam là thành viên, đồng thời cũng để bảo đảm sự thống nhất với việc Chính phủ đã thừa nhận rằng, nghiện ma túy là một tình trạng bệnh lý và do đó, không nên áp dụng chế tài đối với người nghiện ma túy khi sửa đổi Bộ luật Hình sự năm 2009, cụ thể:

- Hiện nay, cả Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính và Luật Phòng, chống ma túy đều quy định biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh hoặc đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đối với người nghiện ma túy được quy định tại hai văn bản dẫn đến tình trạng trùng lặp và không thống nhất trong chế tài áp dụng đối với người nghiện ma túy.

- Luật Phòng, chống ma túy quy định biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là một trong các biện pháp cai nghiện, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định là một hình thức chế tài áp dụng đối với người có hành vi vi phạm pháp luật, song về bản chất, chế tà i đố i vớ i ngư ời nghiện ma

tuy quy đị nh trong phá p luậ t về Xử lý vi phạm hành chính và pháp luật phòng, chố ng ma tú y là giố ng nhau . Thực chất biện pháp cai nghiện bắt buộc quy định tại Luật Phòng, chống ma túy và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh quy định tại Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính chỉ là một biện pháp: Luật Phòng, chống ma túy quy định: người nghiện ma tuy tự nguyện làm đơn xin cai nghiện thì được nhận vào cơ sở cai nghiện bắt buộc và không bị coi là xử lý vi phạm hành chính. Như vậy, Luật gián tiếp quy định biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là biện pháp xử lý hành chính; Luật Phòng, chống ma túy quy định tổ chức và hoạt động của cơ sở cai nghiện bắt buộc, chế độ cai nghiện bắt buộc, thủ tục đưa người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện bắt buộc được thực hiện theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; cùng áp dụng đối với người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên đã được giáo dục tại xã, phường, thị trấn mà vẫn còn nghiện hoặc không có nơi cư trú nhất định; thẩm quyền quyết định đều là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện; đều có thời hạn á p dụ ng từ một năm đến hai năm.

Mặc dù Luật Phòng, chống ma túy coi việc đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là một biện pháp xử lý hành chính, song Luật này lại không khẳng định biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh là một. Trong khi đó, Nghị định số 135/2004/NĐ-CP quy định cơ sở chữa bệnh và cơ sở cai nghiện bắt buộc là một cơ sở. Như vậy, việc đưa người nghiện ma túy vào một cơ sở để cai nghiện với cùng trình tự, thủ tục, song lại có thể được quyết định theo Luật Phòng, chống ma túy hoặc theo Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính. Bên cạnh sự trùng lặp, còn có sự không thống nhất: Luật Phòng, chống ma túy không quy định hai biện pháp này là một, mặc dù chế độ áp dụng đối với người nghiện ma túy được đưa vào Trung tâm Chữa bệnh - Giáo dục - Lao động xã hội theo Luật Phòng, chống ma túy hay Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính được quy định chung tại một văn bản. Bên cạnh đó, điều kiện để áp dụng biện pháp này đối với người nghiện

ma túy tại hai văn bản cũng có sự khác nhau: Luật Phòng, chống ma túy quy định trước khi đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, người nghiện ma túy đã được cai nghiện tại gia đình, cộng đồng hoặc "đã được giáo dục nhiều lần tại xã, phường thị trấn" trong khi Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính chỉ quy định người nghiện ma túy "đã được giáo dục tại xã, phường, thị trấn". Như vậy, điều kiện áp dụng biện pháp này tại Luật Phòng, chống ma túy rộng hơn (đã được cai nghiện tại gia đình và cộng đồng) và số lần áp dụng biện pháp giáo dục tại, xã, phường thị trấn trước khi áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là nhiề u hơn.

Theo các Công ước quốc tế của Liên hiệp quốc về kiểm soát ma túy, các quốc gia thành viên có thể áp dụng biện pháp điều trị, giáo dục, chăm sóc sau điều trị, phục hồi và tái hòa nhập cộng đồng thay cho việc thi hành án hoặc hình phạt, hoặc coi đó là biện pháp bổ sung vào hình phạt đối với người lạm dụng chất ma túy thự c hiệ n hà nh vi s ản xuất, điều chế, chiết xuất, mua, bán…, là những hành vi Công ước 1961 yêu cầu các quốc gia thành viên coi là tội phạm. Công ước thống nhất về các chất ma túy năm 1961 cũng không yêu cầu áp dụng hình phạt hà khắc đối với người sử dụng ma túy, kể cả đối với người nghiện, các quốc gia thành viên vẫn có thể quyết định áp dụng các hình phạt như phạt tiền, cảnh cáo đối với hành vi tàng trữ ma túy để sử dụng. Quy định này của các công ước cho thấy, ngay cả đối với người nghiện ma túy thực hiện các tội phạm về ma túy, vẫn có thể quy định các biện pháp điều trị cai nghiện và những biện pháp tương tự là biện pháp thay thế hoặc biện pháp bổ sung cho việc trừng phạt họ. Trong khi đó , tại V iệ t Nam , vớ i quan niệ m x ử lý hành chính là mộ t chế tà i nh ẹ hơn chế tà i hình s ự, người nghiện ma túy bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ s ở chữa bệnh như là mộ t hì nh thứ c trừ ng phạ t củ a Nhà nướ c đố i vớ i hà nh vi nghiệ n ma tú y c ủa họ. Mặ c dù vớ i mục đích đưa người nghiện ma túy và o cá c cơ s ở chữa bệnh nhằ m cai nghiệ n, giáo dục họ thông qua lao động , học nghề, song vì nằ m trong hệ thố ng chế tà i

của pháp luật x ử lý vi phạm hành chính , vô hì nh trung , biệ n phá p nà y mang tính trừng phạt chứ không mang tính nhân đạo , không phả i là biệ n phá p mang tính xã hội là giúp cho những người nghiện thoát khỏi tình trạng lệ thuộc vào chấ t ma tú y.

Vì các lý do trên đây, không nên quy định biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với người nghiện ma túy với tư cách là một chế tài trừng phạt đối với người nghiện ma túy, chỉ nên áp dụng biện pháp cai nghiện bắt buộc theo quy định của Luật Phòng, chống ma túy đối với họ. Việc bỏ biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh sẽ tránh được tì nh trạ ng mộ t vấ n đề đượ c quy đị nh tại hai hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khác nhau , gây khó khăn cho quá trình thực thi , thậ m chí là m ả nh hưở ng đế n việ c triể n khai hoạ t độ ng cai nghiệ n (ví dụ như biệ n phá p cai nghiệ n bắ t buộ c tạ i cộ ng đồ ng loạ i trừ ngư ời nghiện ma túy đang bị á p dụ ng biệ n phá p giá o dụ c tạ i xã , phườ ng, thị trấn).

Chúng tôi cho rằng, nên chuyển biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với người nghiện ma túy sang áp dụng thống nhất theo Luật Phòng, chống ma túy.

3.2.3. Về đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác

Quy định pháp luật về đối tượng áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác là một nội dung quan trọng trong việc xây dựng hệ thống chế tài xử lí hành chính, là căn cứ pháp lí quan trọng để xác định hành vi vi phạm của một người có đủ điều kiện để áp dụng các biện pháp xử lí không. Chính vì vậy pháp luật về đối tượng áp dụng phải được xây dựng, hoàn thiện theo hướng quy định chi tiết, cụ thể để đảm bảo tính minh bạch, thống nhất, đồng bộ thuận lợi cho việc áp dụng tránh khó khăn, tùy tiện trong việc thực hiện pháp luật, tránh oan sai làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng vi phạm và phải phù hợp với pháp luật quốc tế. Xuất phát từ lí do trên, việc hoàn thiện pháp luật về đối tượng áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác xin được kiến nghị một số nội dung sau:

Thứ nhất, về độ tuổi áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác, cần nâng độ tuổi tối thiểu bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính là 14 tuổi. Vì cho dù thực hiện hành vi nguy hiểm cho xã hội nhưng độ tuổi 12 là quá nhỏ để nhận sự trừng phạt, kiểm điểm của người lớn, cần quy định độ tuổi phù hợp đã phát triển khá đầy đủ về tâm, sinh lí để có thể nhận thức và tiếp nhận sự giáo dục, theo tôi độ tuổi 14 là độ tuổi tối thiểu phù hợp bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác. Độ tuổi dưới 12 tuổi cần áp dụng biện pháp giáo dục tại gia đình, khuyên răn thầy cô, những người có trách nhiệm. Điều này cũng hoàn toàn thống nhất với quan điểm chỉ đạo của V26 Bộ công an tại hội thảo về xử lí đối với người chưa thành niên "việc xử lí người chưa thành niên vi phạm pháp luật, trước hết phải quan tâm áp dụng các biện pháp giáo dục tại gia đình, cộng đồng, việc áp dụng các biện pháp xử lí là giải pháp cuối cùng" và phù hợp Công ước quốc tế về quyền trẻ em, Quy tắc Bắc Kinh "việc quy định độ tuổi tối thiểu phải chịu trách nhiệm trước pháp luật cần dựa vào mức độ trưởng thành về cảm xúc, tinh thần và trí tuệ chứ không dựa vào tính chất hay mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm". Ngoài ra, để phù hợp với Nghị định thư bổ sung cho Công ước quốc tế về quyền trẻ em đề nghị nâng độ tuổi đối với người bán dâm lên đủ 18 tuổi vì theo công ước thì người chưa thành niên dưới 18 tuổi bị bóc lột tình dục thông qua hoạt động mại dâm hay các hành vi tình dục bất hợp pháp cần được đối xử như nạn nhân và không bị áp dụng một hình thức xử phạt nào khác.

Thứ hai, về cơ sở áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác nhau pháp luật cần quy định áp dụng trên cơ sở mức độ, tích chất của hành vi vi phạm mà không thể dựa trên yếu tố "nơi cư trú" nhằm đảm bảo công bằng, quyền tự do, quyền lợi hợp pháp của công dân. Vì họ không thể bị áp dụng biện pháp có tính chất răn đe nghiêm khắc hơn chỉ vì họ không có nơi cư trú nhất định. Điều này là vi phạm nguyên tắc pháp chế và ảnh hưởng quyền và lợi ích công dân. Vì vậy, cần bỏ quy định "...chưa bị áp dụng biện pháp này