Thủ Tục Áp Dụng Các Biện Pháp Xử Lí Hành Chính Khác

đó, chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện xem xét áp dụng đối với biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh và chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét ra quyết định áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục. Ngoài ra còn có các chủ thể khác tham gia trong quá trình xem xét ra quyết định (Công an, Tư pháp, Lao động thương binh và xã hội, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ, nhà trường, tổ dân phố) là các chủ thể đề nghị áp dụng biện pháp, chủ thể lập hồ sơ, chủ thể tham gia họp, hội đồng tư vấn xét duyệt hồ sơ…

Như vậy, có thể thấy rằng quy định về chủ thể có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác khá rộng, việc quy định từng loại chủ thể có thẩm quyền áp dụng các biện pháp khác nhau là phù hợp với các loại đối tượng. Tuy vậy, cũng cần xem xét một số vấn đề còn hạn chế, chưa phù hợp về thẩm quyền áp dụng các biện pháp này.

Trước hết, việc giao cho chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp - cá nhân đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có quyền ra phán quyết quyết định áp dụng biện pháp tước, hạn chế quyền tự do của công dân thiếu một cơ chế công khai, dân chủ, bình đẳng, tranh luận trước khi quyết định chưa phù hợp quy định Điều 72 Hiến pháp: "không ai bị coi là tội phạm và phải chịu hình phạt khi chưa có bản án kết tội của tòa án đã có hiệu lực pháp luật" [29], (vì một số hành vi vi phạm bị áp dụng biện pháp xử lí hành chính có dấu hiệu là tội phạm được quy định tại Bộ luật Hình sự), Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị (khoản 4, Điều 9). Việc ra phán quyết làm ảnh hưởng đến quyền tự do của đối tượng thì về nguyên tắc bắt buộc phải dựa trên sự phán quyết của tòa án nhân dân có thẩm quyền, xem xét trên cơ sở công khai, có sự tranh tụng của các bên.

Hai là, việc Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính quy định chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp xem xét ra quyết định còn mang tính hình thức. Chủ

tịch Ủy ban nhân dân không tiến hành xem xét áp dụng biện pháp với từng đối tượng một cách trực tiếp mà trên cơ sở hồ sơ và biên bản cuộc họp và ý kiến của Hội đồng tư vấn. Thậm chí, chủ tịch Ủy ban nhân dân cũng không tham gia vào hội đồng tư vấn đó để xem xét công khai và đưa ra quyết định. Quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính khác của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp thể hiện rõ tính chất mệnh lệnh, đơn phương. Việc các chủ thể có thẩm quyền ra quyết định áp dụng các biện pháp có hậu quả pháp lí là làm hạn chế quyền tự do của cá nhân công dân, mà việc quy định chỉ căn cứ vào hồ sơ do phía cơ quan tiến hành thủ tục áp dụng cưỡng chế thu thập được là không công bằng, không khách quan [19, tr. 2].

Ba là, để đảm bảo cho việc thực hiện thẩm quyền, Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính quy định về sự tham gia của Hội đồng tư vấn giúp chủ tịch Ủy ban nhân dân trong việc ra quyết định, tuy nhiên quy định về vai trò, nhiệm vụ của hội đồng tư vấn chưa rõ ràng, cụ thể. Hội đồng tư vấn chưa thể hiện rõ là một cơ quan chuyên trách trong việc ra quyết định áp dụng các biện pháp, chưa có một quy trình xem xét công khai, dân chủ. Có ý kiến cho rằng, hội đồng tư vấn làm việc theo nguyên tắc "án tại hồ sơ", thời gian thảo luận ngắn, trong khi đó số lượng đối tượng nhiều do đó khó đảm bảo tính khách quan, chính xác của từng vụ việc [21, tr. 63]. Điều này khác hẳn với việc xét xử của cơ quan tư pháp, khi có quá trình xem xét hồ sơ lâu dài, từng đối tượng, vụ việc được giải quyết riêng biệt, đảm bảo quy trình tố tụng. Hội đồng tư vấn có sự tham gia tương đối đông đủ của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị xã hội..nhưng không có sự đại diện gia đình đối tượng (trừ biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn), không có sự tham gia của thành phần đại diện cho quyền lợi từ phía đối tượng (nhà trường, Đoàn thanh niên, đại diện tổ dân cư, cha mẹ hoặc người giám hộ..) đối với cuộc họp của hội đồng tư vấn đưa vào trường giáo dưỡng. Từ đó, có thể thấy, việc xem xét, bàn bạc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác mang tính chất đơn phương, áp đặt một phía, thiếu khách quan.

Thẩm quyền quy định có sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức, tuy nhiên chưa có sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức; chưa quy định cơ quan đầu mối, chịu trách nhiệm chính trong việc áp dụng các biện pháp, lẫn lộn trách nhiệm cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội.

2.1.4. Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác

Thủ tục xem xét áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác được pháp luật quy định khá thống nhất, chặt chẽ và khoa học theo quy trình tại chương VII Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính. Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính đã quy định cụ thể thủ tục áp dụng của từng biện pháp từ phát hiện, lập hồ sơ, xem xét đề nghị áp dụng thông qua cuộc họp của hội đồng tư vấn, quyết định áp dụng và thi hành quyết định áp dụng biện pháp. Bên cạnh đó, pháp lệnh còn quy định các chế định có liên quan để đảm bảo cho việc thực hiện như chế định về hoãn, miễn thi hành quyết định áp dụng biện pháp xử lí hành chính, chế định áp dụng biện pháp ngăn chặn và cưỡng chế thi hành quyết định áp dụng biện pháp, vấn đề thời hiệu, thời hạn…Có thể thấy, pháp luật hiện hành đã quy định khá chi tiết, cụ thể, chặt chẽ về quy trình, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác, phần nào đã thể hiện các yêu cầu đặt ra về việc đảm bảo tính nhân đạo. Tuy nhiên, thủ tục áp dụng hiện nay vẫn còn những bất cập nhất định, chưa thật sự đảm bảo tính công khai, minh bạch, chưa đảm bảo dân chủ và thiếu vắng một số cơ chế đảm bảo quyền con người trong việc áp dụng những biện pháp giáo dục, chữa bệnh tập trung nghiêm khắc, hạn chế quyền tự do của đối tượng bị áp dụng, thiếu cơ chế giám sát, kiểm tra của các cơ quan có thẩm quyền.

Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính quy định sau quá trình các cơ quan có thẩm quyền xem xét áp dụng biện pháp, trên cơ sở hồ sơ và biên bản của cuộc họp hội đồng tư vấn, chủ tịch Ủy ban nhân dân ra quyết định áp dụng các biện pháp xử lí hành chính đối với đối tượng. Như vậy, ta thấy quy trình ban hành quyết định của người đứng đầu cơ quan hành chính các cấp

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 80 trang tài liệu này.

mang nặng tính chủ quan, áp đặt, đơn phương và rủi ro cao đối với người bị áp dụng. Quy trình ban hành quyết định áp dụng các biện pháp hành chính khác từ khi lập hồ sơ, lấy ý kiến của Hội đồng tư vấn và ra quyết định áp dụng là một quy trình hành chính khép kín diễn ra giữa các chủ thể chủ yếu là đại diện quyền lực nhà nước. Trong quá trình này không có sự tham gia của người đang là đối tượng bị xem xét áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác. Điều đó làm cho quy trình ban hành quyết định áp dụng các biện pháp hành chính khác thiếu đi tính minh bạch công khai, có thể làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của đối tượng bị áp dụng [25, tr. 3].

Bên cạnh đó, quy định về thủ tục vẫn chưa đảm bảo tính dân chủ, quyền công dân và pháp luật quốc tế. Đối tượng bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính không có quyền tham gia, phát biểu ý kiến; cũng không có sự tham gia của người đại diện theo pháp luật với đối tượng là người chưa thành niên, người giám hộ, luật sư. Đây chính là một trong các điểm hạn chế lớn của thủ tục áp dụng các biện pháp xử lí hành chính. Chính thủ tục trên dẫn tới thực tế khó tránh khỏi oan sai, không đảm bảo khía cạnh bảo vệ quyền công dân, quyền con người. Điều này cũng không tương thích với các quy định pháp luật quốc tế, trong đó có Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị tại Khoản 3 Điều 4: Trong quá trình xét xử mỗi người đều có quyền đòi hỏi một cách hoàn toàn bình đẳng những đảm bảo tối thiểu như được thông báo về bản chất và lí do buộc tội, có đủ thời gian phù hợp để chuẩn bị bào chữa và liên hệ với người bào chữa…được có mặt trong khi xét xử, nhờ sự giúp đỡ về mặt pháp lí hoặc nói lên tiếng nói của mình đối với người có thẩm quyền trước khi ra phán quyết.

Một điều đáng lưu ý nữa là trong quy định về thủ tục xem xét áp dụng các biện pháp một lí hành chính mặc dù đã có một vài quy định riêng áp dụng một số đối tượng đặc biệt (tùy theo đối tượng có thể mời sự tham gia của đại diện nhà trường, đoàn thanh niên, hội phụ nữ..) Nhưng nhìn chung về cơ bản

vẫn là trình tự, thủ tục áp dụng chung cho mọi đối tượng, chưa có sự phân biệt giữa thủ tục áp dụng với người thành niên và người chưa thành niên. Điều này là không hợp lí và phù hợp với các Công ước quốc tế. Bởi đây là những đối tượng đặc biệt, được coi là đối tượng dễ bị "tổn thương kép" trong xã hội, cần có sự bảo vệ bởi những cơ chế pháp lí phù hợp.

Bên cạnh đó, về trình tự áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn đối tượng bị áp dụng các biện pháp này có cả đối tượng là người chưa thành niên và người đã thành niên nên việc thi hành quyết định, đưa các em ra cuộc họp để tổ chức kiểm điểm trước nhân dân, đơn vị dân cư cơ sở để những người tham dự có thể phát biểu ý kiến, phân tích sai phạm, chỉ ra nguyên nhân (giống như đấu tố) quy định tại Điều 13 Nghị định 163/2003/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn "Người được giáo dục phải tự mình đọc bản kiểm điểm và cam kết sửa chữa sai phạm của mình. Các đại biểu tham dự cuộc họp phân tích những sai phạm của người được giáo dục và góp ý kiến xây dựng, giúp đỡ người đó sửa chữa để tiến bộ" [15] sẽ tạo những áp lực tâm lí lớn, có thể dẫn đến ý nghĩ và hành vi tiêu cực

Việc quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác không phải thông qua thủ tục tố tụng như tòa án xét xử đã không cho đối tượng vi phạm có quyền yêu cầu tòa án cấp cao hơn xem xét lại quyết định với mình. Các quyết định đó là những quyết định mang tính chất hành chính, mệnh lệnh đơn phương và áp đặt mặc dù nó ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền tự do cá nhân. Công cụ duy nhất để họ bày tỏ quan điểm của mình là thông qua con đường khiếu nại và khởi kiện ra tòa án. Tuy nhiên, khi đương sự thực hiện quyền này thì quyết định áp dụng các biện pháp xử lí đối với họ vẫn được thi hành theo thời hạn quy định và có khởi kiện ít khi được thay đổi và tòa án cũng chỉ phán xét về tính hợp pháp của quyết định.

Một vấn đề hạn chế về thủ tục áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác đó là chúng ta đều biết việc bị áp dụng các biện pháp sẽ khiến cho công

dân mất quyền tự do, mà lại có quá ít các công cụ bảo vệ và cơ chế giám sát khách quan, chuyên nghiệp để đảm bảo các hoạt động đó diễn ra đúng pháp luật, đảm bảo tính nghiêm minh, chính xác. Hoạt động áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác mang tính chất nội bộ trong cơ quan hành chính, chịu sự kiểm tra nội bộ và sự giám sát còn rất hình thức từ Hội đồng nhân dân. Viện kiểm sát nhân dân đã không giám sát lĩnh vực này.

Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác đã quy định một cách khá chi tiết, cụ thể nhưng ta thấy quy định hiện hành còn khá rườm rà, phức tạp mà lại không hiệu quả, không dân chủ, chưa đảm bảo tính kịp thời, linh hoạt, tiết kiệm. Ví dụ như, thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng, sau khi trưởng công an xã lập biên bản về việc đưa một đối tượng nào đó vào trường giáo dưỡng thì cần phải có sự xét duyệt của hội đồng tư vấn với sự tham gia của nhiều cơ quan, đoàn thể, tổ chức xã hội…nhưng chưa xác định rõ ràng, minh bạch trách nhiệm của từng tổ chức.

Về vấn đề thời hiệu, thời hạn chấp hành quyết định áp dụng biện pháp xử lí hành chính khác cũng chưa phù hợp. Ví dụ, về thời hiệu áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn là 6 tháng kể từ khi thực hiện hành vi vi phạm, thời gian này còn ngắn, bởi lẽ việc giáo dục những đối tượng có hành vi lệch chuẩn và nguy hiểm cho xã hội thì không bao giờ là muộn cả, hơn nữa các đối tượng này thường tìm mọi cách để lẩn trốn nên cần quy định khoảng thời gian hợp lí hơn. Bên cạnh đó, thời hạn áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục là 6 đến 24 tháng cũng không đủ thời gian hợp lí giáo dục có hiệu quả những đối tượng lưu manh chuyên nghiệp, nguy hiểm nhiều tiền án, tiền sự. Ngoài ra, về việc giảm thời hạn chấp hành phần thời gian còn lại của đối tượng đang trong thời gian chấp hành quyết định cũng còn có vướng mắc. Pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về nơi đưa đối tượng về sau khi hết thời hạn, giảm thời hạn, sau khi được giáo dục và học nghề, đặc biệt là đối với những đối tượng lang thang, không có nơi cư trú nhất định, không có khả

năng chữa bệnh dẫn đến nguy cơ họ tiếp tục quay trở lại con đường cũ, tái phạm gây mất công và tốn kém, nguy hiểm cho xã hội.

Qua việc nghiên cứu thực trạng các quy định pháp luật hiện hành về các biện pháp xử lí hành chính khác, đối tượng áp dụng, thẩm quyền cũng như thủ tục áp dụng các biện pháp, ta nhận thấy bên cạnh những ưu điểm, các biện pháp xử lí hành chính cũng bộc lộ một số hạn chế, bất cập gây khó khăn cho công tác xử lí, giáo dục, cảm hóa các đối tượng vi phạm cũng như ảnh hưởng đến trật tự an ninh, an toàn xã hội. Ngoài ra, việc tồn tại những hạn chế trong quy định pháp luật cũng gây ra những vướng mắc, bất cập trong việc tổ chức thực hiện trên thực tế.‌

2.2. THỰC TIỄN ÁP DỤNG CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KHÁC Ở VIỆT NAM

2.2.1. Thực tiễn về việc áp dụng pháp luật các biện pháp xử lí hành chính khác

Qua một quá trình tổ chức triển khai áp dụng các quy định về các biện pháp xử lí hành chính khác trên thực tiễn (Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính 2002, các nghị định và thông tư hướng dẫn chi tiết) đã tạo ra những chuyển biến đáng kể trong công tác đấu tranh, phòng chống các đối tượng vi phạm pháp luật, góp phần cảm hóa nhiều đối tượng trở thành công dân tốt, có ích cho xã hội, bảo đảm an ninh trật tự, an toàn xã hội, trật tự quản lí đất nước. Song bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động tổ chức áp dụng các biện pháp này trên thực tế còn những hạn chế cần phải nhanh chóng tìm ra những nguyên nhân và phương hướng khắc phục, sửa đổi. Chúng ta nhận thấy rằng muốn đánh giá hiệu quả áp dụng các biện pháp xử lí hành chính trên thực tế cần căn cứ vào tình hình thực tiễn áp dụng và bằng việc phân tích các số liệu thống kê của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Trên cơ sở phân tích số liệu báo cáo của một số địa phương và các ngành, nhận thấy tình hình vi phạm pháp luật và việc áp dụng các biện pháp

xử lí hành chính với các đối tượng vi phạm ngày một gia tăng: Từ năm 2002 đến năm 2009, công an các cấp địa phương đã lập hồ sơ, tham mưu cho Hội đồng tư vấn, chính quyền địa phương các cấp ra quyết định áp dụng các biện pháp xử lí hành chính: Giáo dục tại xã, phường, thị trấn 158.450 đối tượng; đưa vào trường giáo dưỡng 17.781 đối tượng; đưa vào cơ sở giáo dục 33.109 đối tượng. Số đối tượng chưa thi hành là 6.259 đối tượng do bỏ trốn, được miễn, hoãn…[18, tr. 30]. Cũng theo báo cáo của Ủy ban pháp luật của Quốc Hội ngày 18/9/2007 cả nước có 4 trường Giáo dưỡng, từ năm 2002 đến nay tổ chức được 256 lớp với 12.353 lượt học sinh; các cơ sở giáo dục hiện nay bộ công an quản lí 7 cơ sở giáo dục với 4.556 cho trại viên, 84 cơ sở chữa bệnh tiếp nhận cai nghiện phục hồi cho 82.621 lượt người nghiện ma túy, chữa trị cho khoảng 17.133 lượt gái mại dâm.

Việc xử lí các đối tượng thực hiện với nhiều loại hành vi phức tạp, nguy hiểm khác nhau, số đối tượng có nhiều tiền án, tiền sự chiếm tỉ lệ cao, thường xuyên vi phạm pháp luật. Theo số liệu báo cáo loại hành vi vi phạm từ năm 1995 đến năm 2005 của đối tượng bị đưa vào trường giáo dưỡng là

16.157 em, trong đó: trộm cắp chiếm 61,51%; gây rối trật tự công cộng chiếm 22,9%; cố ý gây thương tích chiếm 4,3%; cướp, cướp giật, cưỡng đoạt tài sản chiếm 4,87%; hiếp dâm 2,31%; giết người 0,26%; hành vi khác 4,03%. Độ tuổi bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng chủ yếu từ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi chiếm hơn 80%, và phần lớn trình độ văn hóa đều rất thấp, phần lớn quen lối sống tự do vô kỉ luật, thiếu sự giáo dục... Đối với đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục là đối tượng nguy hiểm đối với an ninh quốc gia và trật tự xã hội, lưu manh, côn đồ, hung hãn, đã từng có nhiều tiền án, tiền sự, hoặc đã từng giáo dục ở xã, phường, thị trấn nhiều lần nhưng vẫn tiếp tục vi phạm, độ tuổi chủ yếu từ 18 đến 30 tuổi chiếm 80%, hành vi vi phạm của họ chủ yếu là trộm cắp tài sản chủ yếu là 70%, gây rối trật tự công cộng chiếm 20% trong đó số đối tượng có 1 đến 2 tiền án, tiền sự chiếm hơn 30%. Đối với đối tượng đưa vào cơ sở chữa bệnh, là người nghiện ma túy, người bán dâm bị đưa vào