Vai trò của nhà nước về an sinh xã hội đối với nông dân ở Việt Nam

Steffen Abele và các cộng sự (2003) khi phân tích hệ thống ASXH đối với nông dân của các nước thành viên các nước đông Âu (CEE) đã đề cập đến hệ thống lương hưu và bảo hiểm thất nghiệp cũng như các khoản trợ cấp cho đối tượng nông dân. Trong nghiên cứu này, các học giả đã trình bày sự phối hợp giữa các hợp phần đảm bảo ASXH và các chính sách đối với nông dân nhằm đảm bảo cho việc thực hiện ASXH trong điều kiện biến động về dân số, lao động và rủi ro kinh tế. Nghiên cứu này chỉ ra, để đảm bảo ASXH, đặc biệt là ASXH cho nông dân thì những hỗ trợ đối với hoạt động nông nghiệp, chính sách đất sản xuất, hỗ trợ làm việc bán thời gian và đặc biệt là chính sách thuế cần phải được quan tâm [113]... Quan điểm này cũng có nhiều điểm tương đồng với nghiên cứu của Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) khi mà tổ chức này cho rằng, để đảm bảo ASXH, thì các chính sách liên quan đến hỗ trợ thu nhập, giảm thiểu rủi ro về môi trường và điều kiện làm việc, chính sách với lao động di cư, đảm bảo y tế cho các đối tượng yếu thế... là những vấn đề cần được các chính phủ quan tâm thực hiện [104].

Thứ ba, những nghiên cứu liên quan đến vai trò của Nhà nước trong tổ chức kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách ASXH đối với nông dân.

Nghiên cứu về lĩnh vực này thường nằm chung về công tác tổ chức, kiểm tra, giám sát việc thực hiện ASXH nói chung. Chẳng hạn, The ISSA Crisis Monitor Project (2012) khi tiến hành đánh giá về hoạt động quản lý ASXH trong giai đoạn bất ổn đã đưa ra một số tiêu chí để đánh giá đối với việc thực hiện hệ thống ASXH. Cụ thể như: (i) Đối với khía cạnh hành chính: Tuyển dụng cán bộ bổ sung khi thực hiện các chương trình; số tiền được bổ sung để thực hiện mục tiêu tại các đơn vị thực hiện ASXH; tinh giản thủ tục hành chính; tính cập nhật của hệ thống công nghệ thông tin; (ii) Đối với hệ thống cảnh báo: Hiệu quả hoạt động truyền thông, xác định đúng đối tượng để thực hiện đào tạo hỗ trợ đối tượng tiếp cận tốt tới thị trường lao động [114].

Tại Trung Quốc, cùng với cải cách hệ thống, Nhạc Tụng Đông cũng đã đề cập đến vấn đề tổ chức quản lý ASXH đối với nông dân. Trong cuốn sách “Kêu gọi tiến tới một nền an sinh xã hội kiểu mới” ông đã đề cập đến một loạt những vấn đề liên quan đến vai trò chính phủ trong công tác tổ chức quản lý ASXH nói chung, đối với nông dân nói riêng, chuyển từ quản lý hành chính sang quản lý bằng pháp

chế đối với hệ thống an sinh, tiến hành phân cấp, phân hạng trong quản lý an sinh, thành lập ngân hàng ASXH, thiết lập Ủy ban kiểm tra và giám sát quỹ an sinh, thiết lập chế độ mã hóa ASXH suốt đời cho công dân, điều chỉnh và tăng cường các chức năng liên quan đến an sinh của Bộ Lao động và An sinh xã hội,… [6].

1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở trong nước

Ở Việt Nam, Đảng và Chính phủ ngày càng quan tâm đến các vấn đề xã hội nói chung, ASXH nói riêng nhằm đạt được mục tiêu phát triển kinh tế và nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân. Chính vì thế, từ khi tiến hành đổi mới đến nay, đã có rất nhiều đề tài, chương trình, dự án liên quan trực tiếp, gián tiếp đến vấn đề ASXH cho người dân cũng như vai trò của Nhà nước về ASXH đối với người dân nói chung, trong đó có nông dân đã được thực hiện dưới sự tài trợ của Chính phủ, các tổ chức quốc tế như UNDP, ILO, World Bank, UNPFA,… Để phù hợp với chủ đề nghiên cứu này, chúng tôi xin được tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước thành ba nhóm chính như sau:

Nhóm thứ nhất: Những nghiên cứu liên quan về các hình thức tham gia của nông dân vào ASXH ở Việt Nam.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 224 trang tài liệu này.

Các nghiên cứu liên quan đến các hình thức tham gia của nông dân vào hệ thống ASXH, hay các hợp phần ASXH.

Từ trước đến nay ở Việt Nam những khái niệm về ASXH chủ yếu đi theo quan điểm của ILO, tuy nhiên tùy vào từng giai đoạn phát triển cụ thể mà các nhà nghiên cứu có những bổ sung phù hợp với những yêu cầu về ASXH trong quá trình phát triển của xã hội.

Nguyễn Hải Hữu (2008) đã chỉ ra các hợp phần của hệ thống ASXH bao gồm: BHXH, BHYT, chính sách việc làm và thất nghiệp, chương trình trợ giúp đặc biệt (thương binh, liệt sĩ, người có công), chương trình TGXH (thường xuyên và đột xuất) [50].

Nguyễn Văn Định (2008) lại cho rằng các hợp phần của hệ thống ASXH bao gồm: BHXH, cứu trợ xã hội, quỹ dự phòng, các dịch vụ xã hội, xóa đói giảm nghèo (XĐGN) và ƯĐXH; trong hệ thống ASXH nhà khoa học này coi BHYT là một bộ phận thuộc BHXH [42].

Dựa trên mô hình ESCAP và các quan điểm gần đây của các nhà tư vấn quốc tế, Nguyễn Hữu Dũng (2012) đã đề xuất “Có thể lựa chọn hệ thống chính sách ASXH theo mô hình ba cấp độ”.

Cấp độ 1: BHXH gồm BHYT, bảo hiểm tại nạn lao động và bệnh nghề nghiệp, người lao động nghỉ hưu và người lao động thất nghiệp.

Cấp độ 2: Chính sách thị trường lao động gồm dạy nghề, đào tạo lại, tạo việc làm cho người lao động thuộc mọi thành phần kinh tế, các vùng và các khu vực, hỗ trợ tạo việc làm (chính sách tín dụng), tìm việc làm (dịch vụ giao dịch, thông tin).

Cấp độ 3: Trợ giúp xã hội TGXH gồm cứu trợ đột xuất và trợ cấp xã hội (TCXH) thường xuyên [40, tr.50].

Tiếp cận về hệ thống ASXH theo hướng này còn có Nguyễn Trọng Đàm (2012). Theo tác giả, phạm vi ASXH gồm ba nhóm:

Nhóm 1: Bảo đảm việc làm, thu nhập tối thiểu và giảm nghèo, gồm các chính sách tạo việc làm, giảm nghèo, BHXH và các chương trình bảo hiểm khác cho người lao động, đặc biệt là người lao động bị mất việc làm, lao động trong các hộ nghèo, người lao động bị thiếu việc làm, lao động nông thôn, lao động phi chính thức và những người lao động khác.

Nhóm 2: Trợ giúp xã hội thường xuyên và đột xuất, cho các nhóm đối tượng có hoàn cảnh khó khăn bao gồm trẻ em mồ côi (TEMC), người già cô đơn không nơi nương tựa, người cao tuổi không có lương hưu, trợ cấp BHXH, người khuyết tật nặng, người nhiễm HIV/AIDS không còn khả năng lao động thuộc gia đình nghèo, người đơn thân đang nuôi con dưới 16 tuổi, người gặp rủi ro thiên tai.

Nhóm 3: Bảo đảm tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản ở mức tối thiểu cho người dân về giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch và thông tin, truyền thông. Tập trung ưu tiên cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số thuộc các huyện nghèo, xã nghèo, các xã đặc biệt khó khăn, người dân nông thôn và các đối tượng khác [41, tr.43].

Việc nghiên cứu chuyên sâu về ASXH đối với nông dân được Mai Ngọc Anh phân tích trong các công trình nghiên cứu của mình như: An sinh xã hội đối với nông dân trong điều kiện nền kinh tế thị trường ở Việt Nam (2010) [2], Đảm bảo tài chính thực hiện an sinh xã hội đối với người cao tuổi khu vực nông thôn Việt Nam hiện nay (2011) [3]. Trong các công trình này, tác giả đã chỉ ra các hợp phần của hệ thống ASXH bao gồm: BHXH (bắt buộc và tự nguyện), BHYT (bắt buộc, tự nguyện và BHYT cho người nghèo), chính sách phát triển thị trường lao động, ƯĐXH và TGXH (thường xuyên và đột xuất).

Trong công trình nghiên cứu về Chính sách an sinh xã hội với người nông dân sau khi thu hồi đất để phát triển các khu công nghiệp (nghiên cứu tại Bắc Ninh) Nguyễn Văn Nhường (2011) đã cho rằng ASXH gồm 6 hợp phần quan trọng có ảnh hưởng trực tiếp tới người nông dân bị thu hồi đất để phát triển các khu công nghiệp gồm: (i) Chính sách đền bù, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; (ii) Chính sách đào tạo nghề và giải quyết việc làm; (iii) Chính sách bảo hiểm xã hội tự nguyện; (iv) Chính sách bảo hiểm y tế tự nguyện; (v) Chính sách trợ giúp xã hội; (vi) Chính sách hỗ trợ xây dựng kết cấu hạ tầng nông thôn [56].

Nhìn chung các quan niệm trên hiểu ASXH theo nghĩa rộng, nhiều chính sách thuộc về các lĩnh vực chính sách xã hội ngoài ASXH như chính sách việc làm, thu nhập, giảm nghèo, cung ứng các dịch vụ xã hội cơ bản khác như nhà ở, giáo dục, y tế, nước sạch, vệ sinh môi trường và thông tin.

Trong một nghiên cứu khác của Mai Ngọc Cường (2012) về hệ thống ASXH, tác giả đề cập đến hệ thống ASXH ở phạm vi khác hơn. Theo tác giả hệ thống ASXH bao gồm ba trụ cột là:

1) ASXH theo nguyên tắc đóng - hưởng bao gồm BHXH, BHYT và bảo hiểm tự nguyện;

2) ASXH không dựa vào đóng góp mà dựa vào sự trợ giúp của Nhà nước và cộng đồng bao gồm trợ giúp xã hội thường xuyên (TGXHTX), trợ giúp xã hội đột xuất (TGXHĐX);

3) ASXH cộng đồng bao gồm các khoản TGXH tự nguyện của các tổ chức xã hội, doanh nghiệp, cá nhân trong xã hội giúp người dân gặp rủi ro và an sinh xã hội tự nguyện (ASXHTN) của người dân khu vực phi chính thức, trước hết là do nông dân tự nguyện tổ chức, tham gia và quản lý, có sự hướng dẫn của Nhà nước và được pháp luật bảo vệ theo mô hình BHXH nông dân Nghệ An [36, tr.42].

Như vậy, quan niệm của Mai Ngọc Cường về hệ thống ASXH nói chung, đối với nông dân nói riêng có điểm hẹp hơn lại có điểm rộng hơn so với nhiều nghiên cứu hiện nay. Hẹp hơn là ở chỗ coi ASXH chỉ bao gồm các hình thức BHXH, BHYT, bảo hiểm tự nguyện (BHTN) và các hình thức TGXH, chứ không đi rộng ra các chính sách xã hội khác. Nhưng rộng hơn là ở chỗ đưa ASXH cộng đồng bao gồm các hình thức TGXH từ cộng đồng trong và ngoài nước, ASXH theo mô hình BHXH nông dân Nghệ An vào hệ thống ASXH.

Nhóm thứ hai: Nghiên cứu những vấn đề liên quan đến nội dung vai trò của Nhà nước về ASXH đối với nông dân.

Mặc dù đến nay chưa có nghiên cứu độc lập về chủ đề vai trò của Nhà nước trong ASXH nói chung, đối với nông dân nói riêng, nhưng trong nhiều công trình nghiên cứu của các tác giả Việt Nam cũng đã đề cập đến vấn đề này dưới các mức độ khác nhau. Chẳng hạn, Mai Ngọc Cường (2009) đã coi tăng cường vai trò của Nhà nước về ASXH nói chung như là một biện pháp để đảm bảo phát triển ASXH ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Theo đó “Nhà nước sớm tổ chức xây dựng hoàn chỉnh các luật về ASXH, tiến tới xây dựng bộ luật hoàn chỉnh về ASXH ở nước ta; hoàn thiện tổ chức quản lý và cơ chế tài chính cho hoạt động hệ thống ASXH được vận hành; tăng cường kiểm tra, giám sát và xử lý việc vi phạm thực hiện quy định pháp luật về ASXH; đảm bảo tài chính cho TCXH thường xuyên, ƯĐXH; đảm bảo tài chính cho những đối tượng theo luật quy định để tham gia BHXH, BHYT; đồng thời có chính sách hỗ trợ các đối tượng khác, trước hết là nông dân, người lao động khu vực phi chính thức và người dân tộc thiểu số tham gia vào các chương trình ASXH, đặc biệt trong giai đoạn suy thoái kinh tế [35, tr.427 - 428].

Cũng theo hướng đó, Nguyễn Trọng Đàm (2012) chỉ ra những năm tới cần phải “Tăng cường quản lý nhà nước về ASXH, rà soát, đánh giá toàn diện các chính sách ASXH hiện hành. Tiếp tục thực hiện các chính sách có hiệu quả, điều chỉnh những chính sách đang còn bất cập và bổ sung một số chính sách mới; tăng cường số lượng và chất lượng đội ngũ chuyên môn nghiệp vụ và cán sự xã hội; xây dựng chính sách khuyến khích khu vực ngoài nhà nước tham gia các dịch vụ xã hội cơ bản; hiện đại hóa công tác quản lý đối tượng ASXH; xây dựng bộ chỉ số ASXH làm cơ sở theo dõi, đánh giá hiệu quả thực hiện ASXH trong từng thời kỳ và tham chiếu với quốc tế” [41, tr.45].

Nội dung vai trò của Nhà nước về ASXH còn được trình bày trong một số công trình nghiên cứu khác như Dương Đăng Chính và Vũ Đình Ánh (2003), với công trình “Cơ chế và chính sách đối với hệ thống ASXH ở Việt Nam”, khi đề xuất các kiến nghị về cơ chế, chính sách đối với hệ thống ASXH ở Việt Nam, các tác giả đã đề cập đến việc hoàn thiện cơ chế tài chính BHXH, cơ chế tài chính BHYT và đổi mới cơ chế tài chính đối với các quỹ an toàn xã hội khác”; những đề xuất này có liên quan đến vai trò hoàn thiện cơ chế, chính sách của Nhà nước [28].

Trong công trình nghiên cứu của Phạm Trường Giang (2010) về Hoàn thiện cơ chế thu bảo hiểm xã hội ở Việt Nam tác giả cũng đề cập đến vai trò của Nhà nước dưới góc độ các giải pháp để hoàn thiện quy định thu, tăng cường quan hệ công chúng, tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát thu BHXH [43].

Trong công trình “Chính sách trợ giúp xã hội thường xuyên cộng đồng ở Việt Nam”, Nguyễn Ngọc Toản (2011) đã đề xuất với Nhà nước hoàn thiện chính sách trợ giúp theo hướng chuyển từ quan điểm chính sách nhân đạo sang chính sách bảo đảm thực hiện quyền cho đối tượng hưởng lợi, đồng thời phải bảo đảm sự tương đồng với các chính sách xã hội khác trên cơ sở phát triển kinh tế - xã hội và cải cách thể chế hành chính. Để làm được điều đó, tác giả cho rằng cần mở rộng đối tượng hưởng lợi nhằm bao phủ toàn bộ dân cư khó khăn, đề xuất mức chuẩn trợ cấp tối thiểu áp dụng từ năm 2011 là 315.000 đồng/tháng (70% mức sống tối thiểu dân cư) và các hệ số xác định mức trợ cấp đối với mỗi nhóm đối tượng cụ thể, đa dạng các hình thức chăm sóc, nghiên cứu xây dựng luật TGXH và hoàn thiện kế hoạch chính sách TGXH thường xuyên cộng đồng [89].

Hoàng Bích Hồng (2011) trong “Hoàn thiện chế độ bảo hiểm xã hội tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp ở Việt Nam”, sau khi phân tích chế độ bảo hiểm tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp hiện nay đã đề xuất một số quan điểm và giải pháp để hoàn thiện chế độ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp như: 1) Sửa đổi luật trên cơ sở hợp nhất một phần quy định về trách nhiệm bồi thường của người sử dụng lao động theo Bộ luật Lao động và quy định về trách nhiệm của cơ quan BHXH theo Luật Bảo hiểm xã hội; 2) Xác định lại tỷ lệ đóng góp cho chế độ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; đổi mới hoạt động tuyên truyền theo hướng tăng cường thông tin hai chiều để đảm bảo sự giám sát của các bên tham gia [47].

Ngoài ra, nghiên cứu liên quan đến các khía cạnh khác nhau về nội dung vai trò của Nhà nước trong ASXH còn được đề cập đến ở nhiều công trình nghiên cứu khác như: Dương Xuân Triệu (2000), Cơ sở khoa học hoàn thiện quy trình thu bảo hiểm xã hội [92]; Đỗ Văn Sinh (2005), Hoàn thiện quản lý quỹ bảo hiểm xã hội ở Việt Nam [64]; Phạm Đỗ Nhật Tân (2008), Các giải pháp đảm bảo cân đối quỹ bảo hiểm xã hội bắt buộc khi thực hiện Luật Bảo hiểm xã hội [66]; Nguyễn Thị Chính (2010), Hoàn thiện hệ thống tổ chức và hoạt động chi trả các chế độ bảo hiểm xã

hội ở Việt Nam [29]; Lê Bạch Hồng (2012), Bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế - trụ cột vững chắc của hệ thống an sinh xã hội [48]; Phạm Xuân Nam (2012), An sinh xã hội ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới [53]…

Nhóm thứ ba: Những nghiên cứu về các điều kiện đảm bảo thực hiện vai trò của Nhà nước trong phát triển hệ thống ASXH ở nước ta.

Một trong những vấn đề liên quan đến điều kiện để nông dân tham gia vào hệ thống an sinh là vấn đề thu nhập của nông dân. Bởi lẽ, để tham gia hệ thống ASXH theo nguyên tắc đóng - hưởng, người dân phải có thu nhập ở mức độ nhất định. Vì thế, nhân tố thu nhập của người dân là điều kiện để người dân chủ động tham gia vào hệ thống ASXH. Có nhiều nghiên cứu tập trung phân tích tác động của chính sách việc làm, thu nhập đến đời sống và khả năng đảm bảo an sinh của người dân. Chẳng hạn, Nguyễn Đình Hương (1998) đã tiến hành phân tích đánh giá thực trạng lao động việc làm của những người dân không có đất hoặc thiếu đất ở Đồng bằng sông Cửu Long [49]; tiếp tục tư tưởng này Lê Du Phong (2007) đã đi sâu làm rõ hơn các giải pháp cho vấn đề việc làm của lao động có đất bị thu hồi để phát triển các khu công nghiệp, khu đô thị, xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội hay phục vụ lợi ích quốc gia [57].

Tuy nhiên, việc nông dân tham gia vào các hình thức an sinh không thể tách rời vai trò của Nhà nước trong trợ giúp về tài chính. Có nhiều nghiên cứu liên quan đến cơ chế, chính sách trợ giúp để người nông dân tham gia ASXH. Những công trình đã góp phần cung cấp cơ sở khoa học cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống ASXH nói chung, ASXH đối với nông dân nói riêng ở nước ta những năm qua và cũng là tài liệu tham khảo rất tốt cho tác giả để nghiên cứu vai trò của Nhà nước về ASXH đối với nông dân, chẳng hạn, công trình của Mai Ngọc Cường (2009) [35] hoặc Mai Ngọc Anh (2010) đã đề xuất đến việc Nhà nước hỗ trợ 50% mức đóng góp để người nông dân có điều kiện tham gia vào hệ thống ASXH (BHXHTN và BHYTTN) [2].

Các giải pháp liên quan đến việc tăng cường vai trò của Nhà nước trong công tác tuyên truyền giáo dục để nâng cao nhận thức của người dân về ASXH cũng đã được nhiều nghiên cứu đề cập đến, như Nguyễn Trọng Đàm (2012), Phạm Xuân Nam (2012), Phạm Trường Giang (2010), Hoàng Bích Hồng (2011), Phạm Đỗ Nhật Tân (2008), Đỗ Văn Sinh (2005),…

Dù các cách tiếp cận có khác nhau, nhưng các nghiên cứu đều có ý tưởng chung là Nhà nước cần có những chủ trương, chính sách, hình thức và biện pháp như thế nào để giúp người nông dân có thể tham gia vào hệ thống ASXH, được hưởng thụ lợi ích ASXH mang lại, trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam còn kém phát triển, thu nhập của người nông dân thấp, khó có khả năng tham gia vào hệ thống đóng - hưởng. Thực tế cho thấy, tỷ lệ nông dân tham gia vào hệ thống bảo hiểm xã hội tự nguyện (BHXHTN) và bảo hiểm y tế tự nguyện (BHYTTN) còn rất thấp. Mặc dù Nhà nước có chính sách hỗ trợ người dân tham gia BHXHTN và BHYTTN nhưng đến nay, sự tham gia của đối tượng này còn rất khó khăn, do thu nhập của người nông dân quá thấp; trong khi đó, các hình thức ASXH cộng đồng chưa được coi trọng đúng mức. Do đó, sự phát triển hệ thống ASXH phù hợp đối với người nông dân, nhất là để nông dân tham gia vào hệ thống BHXHTN về cơ bản vẫn còn bế tắc.

Vấn đề đặt ra là khả năng của nông dân và người lao động tự do làm việc trong khu vực nông thôn cũng như khu vực thành thị tham gia vào hệ thống BHXHTN và BHYTTN như thế nào, trong điều kiện mà thu nhập của họ chưa cao, mức phí tham gia lại chiếm một tỷ lệ không nhỏ trong toàn bộ nguồn thu của những đối tượng này. Theo báo cáo của BHXH Việt Nam (Đỗ Văn Sinh, 2011), sau 2 năm thực hiện Luật Bảo hiểm xã hội tự nguyện, số người trong cả nước tham gia năm 2010 là 61.689 người, chiếm khoảng <1% diện tham gia BHXHTN ở nước ta (khoảng 41 - 42 triệu người) [65]. Năm 2013 cả nước có 151.000 người tham gia BHXHTN [9]. Đây là một bài toán đặt ra nhưng vẫn chưa tìm ra được lời giải thỏa đáng trong tiến trình phát triển hệ thống ASXH ở Việt Nam nói chung, đối với nông dân nói riêng tính đến thời điểm hiện nay.

Tổng quan các nghiên cứu trên đây cho phép đi đến một số vấn đề đặt ra cần phải giải quyết:

Thứ nhất, nông dân tham gia vào ASXH dưới những hình thức nào? Hay nói cách khác, ASXH đối với nông dân bao gồm các hợp phần, những trụ cột nào?

Thứ hai, thực trạng xây dựng luật pháp an sinh và các thể chế chính sách để nông dân tham gia vào hệ thống này đạt được như thế nào, đã phù hợp hay chưa phù hợp?