Nghiên Cứu Về Các Yếu Tố Các Động Và Giải Pháp Thực Hiện Chính Sách Phát

sách tham khảo “Định hướng chiến lược ngoại giao Việt Nam đến 2020” đã xác định được những ưu tiên chiến lược để phát triển ngành Ngoại giao nước ta đến năm 2020, trong đó ưu tiên phát triển đội ngũ công chức ngoại giao [7], [58], [84]. Viết về nền ngoại giao Việt Nam, tác giả Vũ Dương Huân gần đây cũng công bố một số công trình được chọn lọc và kế thừa trong luận án này. Cụ thể như sách chuyên khảo “Ngoại giao và công tác ngoại giao”; sách tham khảo “Những mẩu chuyện đi sứ và tiếp sứ” (2015); “Các nhà ngoại giao trong lịch sử dân tộc” và nhất là sách “Về chính sách đối ngoại và ngoại giao Việt Nam”. Trong đó, các công trình giới thiệu một cách hệ thống các nội dung về ngoại giao và công tác ngoại giao như: các khái niệm ngoại giao, cơ quan đại diện ngoại giao, thư tín ngoại giao, tiếp xúc ngoại giao, ngoại giao kinh tế, ngoại giao văn hoá, ngoại giao đàm phán, văn kiện ngoại giao, lễ tân ngoại giao... hay đi sâu hơn vào phân tích chính sách đối ngoại, ngoại giao truyền thống Việt Nam, tư tưởng đối ngoại của Chủ tịch Hồ Chí Minh, ngoại giao thời đại Hồ Chí Minh. Bên cạnh đó, tác giả đã nêu được những đặc điểm cơ bản về ngoại giao truyền thống của cha ông và giới thiệu sơ lược về 57 nhà ngoại giao trong lịch sử nước ta như: Đỗ Thuận, Đinh Bộ Lĩnh, Lê Hoàn, Lý Thường Kiệt, Đào Tông Nguyên... [61], [62], [63], [65].

Phân tích một số khía cạnh trong thực hiện chính sách ngoại giao Việt Nam, trong công trình “Chuyên khảo các vấn đề quốc tế và ngoại giao Việt Nam: Sử dụng cho nghiên cứu, lưu hành nội bộ” (2000), tác giả Phan Doãn Nam đã đề cập một số kỹ năng tác nghiệp chuyên ngành bồi dưỡng nghiệp vụ, phát triển bản lĩnh cho nhân lực ngoại giao qua một số tình huống cụ thể. Tuy nhiên, do đã phát hành khá lâu nên giá trị vận dụng trong bối cảnh mới như hiện nay còn nhiều hạn chế [88]. Gần đây, sách “Nền ngoại giao toàn diện Việt Nam trong thời kỳ hội nhập” của tác giả Phạm Gia Khiêm (2015) đã tổng hợp kiến thức và thực tiễn ngoại giao Việt Nam qua các thời kỳ, trong đó có một số quan điểm được chọn lọc kế thừa trong luận án này [75]. Bên cạnh

đó, các tác giả Phạm Bình Minh, Nguyễn Ngọc Trường, Đặng Đình Quý, Vũ Dương Huân, Phạm Quốc Trụ, Dương Văn Quảng đã phân tích tư tưởng Hồ Chí Minh về chiến lược, lợi ích quốc gia, dân tộc trong hoạt động đối ngoại; về trường phái ngoại giao Việt Nam; về độc lập tự chủ và hội nhập quốc tế, lòng tin trong quan hệ quốc tế và chiến lược đối ngoại của Việt Nam... trong các cuốn sách về lĩnh vực chuyên biệt của ngành như “Bộ Ngoại giao: 70 năm xây dựng và phát triển (1945 - 2015)” [85]; sách tham khảo “Hiệp định Giơnevơ: 50 năm nhìn lại” [11]; sách “Việt Nam trong quá trình hội nhập và phát triển”; sách “Một số vấn đề Quan hệ Quốc tế, Chính sách Đối ngoại và Ngoại giao Việt Nam” (Tập 1, 2, 3).

Nghiên cứu về đào tạo, bồi dưỡng cho nhân lực ngành Ngoại giao, John Henery (2005) trong sách “The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations” [Ngoại giao công chúng kiểu mới: Quyền lực mềm trong quan hệ quốc tế] đã khẳng định sự cần thiết trang bị mạng lưới tri thức cho cán bộ ngoại giao [162, tr. 198–208]. Ngày nay, quảng đại xã hội đều biết về quyền lực của Mạng xã hội và Internet, và các chính phủ, dù khác nhau về trình độ phát triển KTXH và KHCN đều đẩy mạnh tìm kiếm cách thức tận dụng quyền lực thứ tư này được tốt nhất, phổ biến là khai thác mô hình mạng lưới tri thức đám mây. Hầu hết các chính phủ đều khuyến khích nhân lực ngành Ngoại giao phải tận dụng các phương tiện truyền thông quốc tế để tăng cường sự hiện diện cả trên thế giới thực và nền tảng ảo. Tuy nhiên, không nhiều quốc gia có ưu tiên và đảm bảo được điều kiện để trang bị đầy đủ kỹ năng và chuyên môn cho cán bộ ngoại giao trở thành những tác nhân độc lập trong mạng lưới vô định hình xuyên quốc gia. Đó chính là thế mạnh, là năng lực cần thiết trong thế giới ngày nay mà nếu thiếu các kỹ năng mềm đó cán bộ ngoại giao không thể hoàn thành được nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, trong nhận thức của nhiều người, kỹ năng mềm nhằm tăng cường hiện diện và sử dụng thông tin, truyền thông, mạng xã hội không phải là nhiệm vụ chuẩn tắc của nhà ngoại giao mà chỉ là các kỹ năng “vặt vãnh bên lề”. Qua nghiên cứu, một số trường hợp khác cho thấy mặc dù nhận thức được sự cần thiết của kỹ

năng mềm này nhưng không có đủ nguồn lực và cơ sở vật chất để tiến hành hình thức ngoại giao trên nền tảng đám mây, ngoại giao ảo, đại sứ quán ảo

v.v. Cũng do vậy mà khoảng cách phát triển của chính phủ điện tử, chính phủ số của các quốc gia ngày càng nới rộng trong cuộc cách mạng từ trong suy nghĩ của chính những người làm công tác ngoại giao.

1.3. Nghiên cứu về các yếu tố các động và giải pháp thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao

1.3.1. Nghiên cứu về các yếu tố tác động đến thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao trong bối cảnh hiện nay

Có nhiều yếu tố tác động đến việc thực hiện CSC, chính sách PTNL khu vực công nói chung, chính sách PTNL ngành Ngoại giao nói riêng.

Theo mô hình thực hiện CSC của Thomas B. Smith (1973) trong công trình “The Policy Implementation Process” [Chu trình thực hiện chính sách] cho thấy 4 yếu tố quan trọng nhất ảnh hưởng tới thực hiện chính sách là bản thân chính sách đã được ban hành, cơ quan thực hiện, các nhóm tham gia và các yếu tố thuộc về môi trường chính sách [196]. Đồng quan điểm với Smith (1973), Phan Văn Ba và Phan Xuân Thảo (2011) trong sách song ngữ “Everyday American Law” (Pháp luật phổ thông Hoa Kỳ) đã nhấn mạnh vai trò của hệ thống pháp luật và minh chứng từ hệ thống các chính sách công cơ bản của Nhà nước Hoa Kỳ, bao gồm các hệ thống pháp luật, cơ cấu hệ thống tòa án, Luật Hình sự, Luật Dân sự, tổng quan một số vấn đề về tư pháp và trách nhiệm pháp lý của cá nhân và tổ chức trong đời sống xã hội và kinh doanh. Mặc dù vậy, trong tác phẩm này, Phan Văn Ba và Phan Xuân Thảo (2011) chưa nêu được các chính sách cụ thể về ngoại giao của Hoa Kỳ cũng như thực tiễn triển khai chính sách phát triển nhân lực ngoại giao của quốc gia này [3]. Tuy nhiên, quan điểm Sabatier (1980) nêu trong cuốn “Conceptual Framework the implementation of public policy: A framework of analysis” [Khung khái niệm thực hiện chính sách công: Khung phân tích] khác với Thomas B. Smith (1973) trong sách “The policy implementation process”

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 233 trang tài liệu này.

[Quy trình thực thi chính sách], ông lập luận rằng không chỉ liệt kê đơn lẻ mà các yếu tố tác động có mối quan hệ gắn bó với nhau. Sabatier (1980) đã xây dựng khung lý thuyết phân tích các yếu tố tác động đến thực hiện chính sách công.

Trong thực hiện CSC, phân tích thực hiện chính sách giúp xác định được các yếu tố tác động đến việc có đạt được các mục tiêu pháp lý hay không, đạt được ở mức độ như thế nào trong tổng thể quá trình. Mỗi giai đoạn thực hiện chính sách có ảnh hưởng đến các giai đoạn liền sau, các biến không mang tính pháp lý bắt buộc có ảnh hưởng đến quá trình thực thi chính sách công; chẳng hạn như mức độ tuân thủ của nhóm mục tiêu có tác động đến việc đưa ra quyết định của nhóm mục tiêu đó [191].

Sơ đồ 1: Khung các biến liên quan trong quá trình thực hiện chính sách

Khả năng có thể theo dõi được của vấn đề chính sách

1. Tính sẵn có của lý thuyết và công nghệ chuyên môn còn hiệu lực,

2. Sự đa dạng của hành vi nhóm mục tiêu,

3. Tính đại diện của nhóm mục tiêu với vai trò là một bộ phận tỷ lệ của dân số,

4. Mức độ thay đổi hành vi cần thiết

Khả năng của bản thân quy định pháp lý trong việc định hình cấu trúc thực thi

1. Tổng hợp được lý thuyết nhân quả tương xứng,

2. Định hướng chính sách rõ ràng dễ hiểu,

3. Các nguồn lực tài chính,

4. Tích hợp thứ bậc theo chiều dọc và chiều ngang với các cơ quan thực hiện,

5. Quy tắc ra quyết định của các cơ quan thực hiện,

6. Tuyển dụng cán bộ thực hiện,

7. Đối tượng bên ngoài có thể tiếp cận chính thức

Các biến không mang tính pháp lý bắt buộc có ảnh hưởng đến quá trình thực thi chính sách công

1. Điều kiện KTXH và công nghệ,

2. Sự chú ý của truyền thông đến vấn đề chính sách,

3. Sự ủng hộ của công chúng,

4. Thái độ và ngồn lực của các nhóm cấu thành,

5. Sự ủng hộ của hệ thống chính trị,

6. Tính cam kết và kỹ năng lãnh đạo của nhân sự thực hiện chính sách

Các bước (các biến phụ thuộc) trong chu trình thực hiện chính sách

Đầu ra chính sách của các cơ quan thực hiện c/sách

Sự tuân thủ các đầu ra chính sách của các nhóm mục tiêu

Tác động thực tiễn của các đầu ra c/sách

Những tác động có thể nhận thấy được của các đầu ra c/sách

Rà soát, sửa chữa lớn đối với quy định pháp lý

(Nguồn: Sebatier 1980)

Hầu hết các chương trình thực hiện chính sách đều dựa trên giả định cho rằng thay đổi hành vi của nhóm mục tiêu sẽ khiến cho vấn đề chính sách sẽ được cải thiện. Tuy nhiên, quá trình thực hiện chính sách công thường gặp phải một số vướng mắc, bao gồm: (i) khó khăn trong việc đo lường được sự biến đổi trong mức độ nghiêm trọng của vấn đề chính sách, (ii) những thách thức trong việc kết nối những thay đổi đó với các điều chỉnh cần thiết để đảm bảo đạt mục đích thay đổi hành vi của các nhóm mục tiêu, (iii) rào cản trong phát triển khu vực công để đảm bảo các nhóm mục tiêu có thể tạo ra những thay đổi đó [188, tr. 21–44].

Bổ sung thêm cho quan điểm của Sabatier (1980), Jurgen Haacke (2002) đã xác định những tập quán, thói quen trong ứng xử của nền văn hóa Châu Á tác động không nhỏ đến cách thức ứng xử, hành vi, tư duy, phong cách và phối hợp công việc trong các diễn đàn khu vực của nhân lực ngành Ngoại giao các quốc gia In-đô-nê-xi-a, Căm-pu-chia, Phi-lip-pin, Thái Lan,

v.v trong sách chuyên khảo “ASEAN's Diplomatic and Security Culture Origins, Development and Prospects” [Nguồn gốc văn hóa, phát triển và triển vọng của ngoại giao và an ninh ASEAN] [174, tr. 223 - 246]. Bên cạnh đó, Amitav Acharya (2021) đã làm rõ thêm các yếu tố tác động và đề cập trực tiếp yêu cầu PTNL ngoại giao trong bối cảnh Covid-19 và những năm từ 2021 trở đi. Trong sách “ASEAN and Regional Order: Revisiting Security Community in Southeast Asia” [ASEAN và trật tự khu vực: Xem xét lại Cộng đồng An ninh ở Đông Nam Á], tác giả Amitav Acharya lập luận rằng bối cảnh thực hiện chính sách PTNL ngành Ngoại giao của các nước ASEAN nói chung, Việt Nam nói riêng từ năm 2021 trở đi có nhiều thay đổi về cục diện và cạnh tranh giữa các nước lớn trên một số lĩnh vực với diễn biến mới không thể lường trước, đặc biệt là Covid-19, nên cần bổ sung các năng lực đặc biệt cho nhân lực thực hiện chính sách ngoại giao, an ninh trong khu vực [148, tr. 123 - 135].

Bên cạnh các yếu tố mang tính khách quan, nằm bên ngoài chu trình thực hiện chính sách, còn các yếu tố trong nội tại chu trình, cụ thể là đặc điểm của chủ thể thực hiện chính sách. Luis Ricardo Fraga (2012) đã chỉ ra các cơ quan nhà nước, các thiết chế liên bang, các Cục chuyên trách về ngoại giao và các nội dung ngoại giao, các đối tác ngoại giao, các vấn đề cơ bản trong ngoại giao song phương và đa phương của Hoa Kỳ với các quốc gia và các tổ chức trong Giáo trình “United States Government – Principles in Practice” [Chính phủ Hoa Kỳ - Các nguyên tắc trong thực tiễn]. Đặc biệt, tác giả đã phân tích sự ảnh hưởng của các nhóm lợi ích đến thực hiện chính sách ngoại giao [162]. Về tác động từ môi trường thực hiện chính sách, Joana (2019) cho rằng ngoại giao đã biến chuyển đáng kể trong những thập kỷ gần đây, từ một quá trình tương đối riêng biệt của một vài quan chức chính phủ đã trở thành một hệ thống mở chịu ảnh hưởng từ nhiều ngành nghề đa dạng trong xã hội, các tổ chức và nhóm lợi ích. Joana (2019) đã xác định 4 chức năng chính của một nhà ngoại giao, đó là chức năng thông tin, đàm phán, đại diện và báo cáo. Nghiên cứu về 4 chức năng của nhà ngoại giao hiện đại cho thấy sự phát triển vượt bậc của ngoại giao trong thời kỳ toàn cầu hóa và dân chủ hóa [179, tr. 29]. Nghiên cứu về bối cảnh thực thi chính sách, Thomas (2019) đã phân tích những xu hướng có ảnh hưởng đến thực thi chính sách công kể từ giai đoạn hậu Brexit, ảnh hưởng từ chính quyền Donald Trump và giai đoạn đầu của dịch Covid-19. Thomas (2019) chỉ ra xu hướng thoái lui của báo chí truyền thống, chuyển từ báo giấy sáng báo hình và sự trỗi dậy mạnh mẽ của mạng xã hội trong thực hiện chính sách công [195]. Mặc dù chính sách công mỗi giai đoạn đều có sự vận động và phát triển cùng với tiến bộ của công nghệ và hình thái tương tác xã hội, điểm mấu chốt của chính sách công ở thời kỳ nào cũng vẫn kết tinh trong giá trị cốt lõi của chính sách công, nhằm giải quyết các vấn đề công, những bức xúc xã hội để mang đến lợi ích cho cộng đồng, xã hội, quốc gia. Ở những giai đoạn phát triển KTXH và KHCN khác nhau nhưng

các tác giả Sabatier (1980) và Clemons và McBeth (2020) đều thống nhất nhấn mạnh việc cần phải vượt lên trên các biểu hiện đa dạng của chính sách công để từ thực tiễn triển khai chính sách nhìn nhận được giá trị cốt lõi của chính sách công đối với xã hội và đánh giá, khắc phục được những mâu thuẫn về giá trị trong quá trình thực hiện. Theo Clemons và McBeth (2020), chính mâu thuẫn về giá trị trong tương tác, phối hợp giữa các chính sách công là nguyên nhân gây ra thất bại trong thực hiện mục tiêu chính sách [154]. Và từ đó đặt ra yêu cầu mới đối với chủ thể thực hiện chính sách trong bối cảnh thế kỷ 21, bên cạnh những kỹ năng và kiến thức trước đây, cần được đào tạo bài bản và sử dụng thành thục kỹ năng phân tích mối quan hệ tương tác mạng lưới, truyền thông chính trị quốc tế và quản trị rủi ro trong thực hiện chính sách công [190].

Thực hiện chính sách công là triển khai một quyết định chính sách cơ bản, thường tồn tại ở dạng một văn bản pháp lý [188, tr. 538 - 560] với bản chất định hướng theo kết quả [200]. Do đó cần hình thành một khung lý thuyết tổng hợp về quá trình thực hiện chính sách trong đó kết hợp các phát hiện về mặt biểu hiện của chính sách và hiểu sâu sắc về các giá trị cốt lõi của chính sách. Có thể khẳng định rằng, nếu thiếu một khung lý thuyết tổng hợp về thực thi chính sách công của ngành, lĩnh vực sẽ dẫn đến các trường hợp hoặc là các công trình nghiên cứu sẽ sa đà vào tiểu tiết từng biểu hiện của chính sách công mà bỏ qua mục tiêu vĩ mô, hoặc là thực hiện khi chưa đánh giá tác động, không kiểm soát được các biến gây nhiễu trong quá trình thực hiện chính sách, dẫn đến không đạt mục tiêu hoặc đạt mục tiêu nhưng không hiệu quả vì phải đánh đổi quá mức, gây ra những tổn thất mà thông thường sẽ quy về phí tổn cho ngân sách nhà nước (NSNN).

Chất lượng CSC phụ thuộc một phần không nhỏ vào năng lực của tổ chức, cá nhân thực hiện. Hiệu quả thực hiện chính sách chịu sự tác động của các yếu tố bên trong và bên ngoài như: (i) chuẩn mực chính sách và các

nguồn lực, (ii) ưu thế từ môi trường chính trị thuận lợi, (iii) điều kiện kinh tế - xã hội, (iv) đặc điểm của tổ chức, cá nhân thực hiện chính sách, (v) tuyên truyền phổ biến các tiêu chuẩn chính sách và các quyết định khác trong mối quan hệ phối hợp chiều dọc và chiều ngang với các cơ quan triển khai thực hiện, (vi) các biện pháp khích lệ tăng cường tính tuân thủ các quyết định chính sách, (vii) các sắp xếp, bố trí thực hiện chính sách của chủ thể thực hiện [188], [189], (viii) năng lực của bản chất chính sách và (viii) trình độ ứng dụng khoa học công nghệ.

Ngày nay, tầm quan trọng của NNL đối với các tổ chức hiện đại dường như không ngừng tăng lên. Trong thời đại toàn cầu hóa, các tổ chức là những hệ thống mở và hoạt động phải liên tục thích ứng với các yêu cầu của môi trường thay đổi liên tục để đảm bảo sự tồn tại. Do vậy, dân số, độ tuổi và những khác biệt trong thế hệ cũng là một yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng nhân lực, gián tiếp ảnh hưởng đến thực thi chính sách phát triển nhân lực, quy hoạch nguồn nhân lực v.v. Mỗi thế hệ đều mang trong mình những nét đặc trưng, phong cách sống và lối tư duy khác với thế hệ đi trước. Giờ đây, khi thế hệ “Millenials” đã trở thành lực lượng lao động nòng cốt của xã hội, thế hệ “Gen Z” cũng đang ngày một khẳng định những giá trị riêng của bản thân với tư cách là thế hệ trẻ. Trong khi “Millenial” là thế hệ đã chứng kiến từng bước sự phát triển của Internet, các dịch vụ di động và mạng xã hội, thì “Gen Z” là thế hệ đầu tiên được coi là “người bản địa kỹ thuật số” (digital natives). Thanh niên thế hệ Z ngày nay chú trọng đề cao bản sắc cá nhân lên một tầm cao mới, và điều này đã trở thành đặc trưng của nhân lực hiện nay [161], [180], [183, tr.2].

1.3.2. Một số nghiên cứu về các giải pháp thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao

Về giải pháp phối hợp đa ngành, Lundi (2007) thông qua nghiên cứu định lượng đã chứng minh rằng trong khu vực công để thực hiện thành công