Những Vấn Đề Lý Luận Về Kiểm Tra, Giám Sát Việc Thực Hiện Nội Dung Báo

(iii) Nội dung của việc thẩm định là xem xét, đánh giá để đưa ra kết luận, quyết định. Việc đưa ra đánh giá, quyết định luôn có mục đích liên quan đến sự vật, hiện tượng được thẩm định.

Theo quan điểm của tác giả, thẩm định báo cáo ĐTM là một hoạt động trong lĩnh vực quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của cơ quan có thẩm quyền (Cơ quan nhà nước hoặc được chủ thể được cơ quan nhà nước ủy quyền) kiểm tra, xem xét về hình thức cũng như nội dung của báo cáo ĐTM, về tính pháp lý cũng như tính khách quan, khoa học của báo cáo ĐTM để từ đó đưa ra nhận xét, đánh giá về báo cáo ĐTM được thẩm định nhằm hỗ trợ cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định liên quan đến giá trị hiệu lực của báo cáo ĐTM đó.

Mục đích của việc thẩm định nhằm xem xét, thẩm tra và đánh giá một cách khách quan, khoa học về mặt pháp lý cũng như nội dung khoa học, về mặt nội dung cũng như hình thức của báo cáo ĐTM. Với ý nghĩa là tư vấn cho cơ quan phê duyệt ra quyết định về vấn đề giá trị của bản báo cáo ĐTM đó và từ đó có quyết định liên quan đến các bước tiếp theo của dự án. Thông thường, kết quả của hoạt động thẩm định là căn cứ quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt hay không phê duyệt báo cáo ĐTM được thẩm định nếu không muốn nói rằng, nó mang tính quyết định bởi lẽ hầu như các cơ quan (cá nhân) có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt thường không đủ điều kiện, khả năng để xem xét.

1.2.2.2. Chủ thể có quyền thẩm định báo cáo ĐTM

Thẩm định báo cáo ĐTM là hoạt động của lĩnh vực quản lý nhà nước (quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường) nên thông thường do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt hồ sơ dự án thực hiện việc thẩm định – và thường là cơ quan có quyền quyết định phê duyệt dự án đầu tư. Chủ thể thực hiện việc thẩm định có thể là cá nhân hoặc một tập thể (hội đồng). Hội đồng thẩm định phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM ra quyết định thành lập theo một cơ chế nhất định. ĐTM là một lĩnh vực phức tạp, mang tính khoa học chuyên sâu, tổng hợp kiến thức và kinh nghiệm của các lĩnh vực khác nhau nên

cần thiết phải được thẩm định dưới hình thức hội đồng (một tập thể gồm nhiều cá nhân có trình độ, kinh nghiệm liên quan đến lĩnh vực thẩm định).

Cũng vì là lĩnh vực tạp, yêu cầu kiến thức đa ngành, đa lĩnh vực nên hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM đòi hỏi phải quy định số lượng tối thiểu cán bộ, nhà khoa học chuyên ngành các lĩnh vực liên quan trong thành phần hội đồng thẩm định để đảm bảo báo cáo ĐTM sẽ được xem xét một cách khách quan, khoa học, chính xác về mặt pháp lý cũng như kỹ thuật.

Hội đồng thẩm định (HĐTĐ) hoạt động tập thể, quyết định theo đa số nên phải có cơ chế làm việc rõ ràng, khoa học nhằm phát huy được giá trị tri thức tập thể trong việc đưa ra phán quyết. Cụ thể như thành phần tham gia hội đồng, hình thức và cơ chế biểu quyết trong cuộc họp, điều kiện sửa đổi, bổ sung hoặc không thông qua báo cáo ĐTM…

Chủ thể thực hiện việc thẩm định chủ yếu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc tổ chức khác có đủ chức năng, điều kiện được cơ quan nhà nước ủy quyền, lựa chọn thực hiện việc thẩm định. Với mục đích xã hội hóa công tác bảo vệ môi trường nói chung, đánh giá tác động môi trường nói riêng, đồng thời chia sẽ gánh nặng trách nhiệm cho hệ thống cơ quan nhà nước nên đối với một số trường hợp báo cáo ĐTM có thể chuyển (ủy quyền) cho tổ chức dịch vụ thẩm định có đủ điều kiện, tiêu chuẩn thực hiện việc thẩm định. Nhưng phải có các quy định cụ thể, rõ ràng về hình thức thẩm định, cơ chế lựa chọn tổ chức dịch vụ thẩm định, đồng thời quy định chặt chẽ các điều kiện để tổ chức dịch vụ thẩm định được hoạt động.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 119 trang tài liệu này.

Khi thẩm định báo cáo ĐTM, cơ quan thẩm định phải xem xét, đánh giá nội dung báo cáo ĐTM có phân tích được hiện trạng môi trường tại địa bàn thực hiện dự án, dự báo được xu thế diễn biến của từng thành phần môi trường trong những trường hợp không thực hiên dự án hay không? Hoạt động của dự án tác động đến môi trường như thế nào? Chủ dự án có đưa ra được các giải pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực đến môi trường hay không? Các cam kết của chủ dự án…Hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM phải dựa trên các nguyên tắc cơ bản như: (i) phải

xem xét một cách toàn diện mối liên hệ giữa yêu cầu phát triển kinh tế (lợi ích kinh tế) mà các dự án đem lại với lợi ích môi trường cần phải bảo vệ; (ii) phải xem xét, giải quyết hài hòa lợi ích cá nhân, lợi ích cục bộ của từng đơn vị, tổ chức, lợi ích của địa phương với lợi ích chung của toàn xã hội; (iii) phải xem xét lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài…[41, tr.152].

1.2.2.3. Phê duyệt báo cáo ĐTM

Căn cứ vào kết quả thẩm định của HĐTĐ (bản nhận xét, đánh giá về báo cáo ĐTM), Cơ quan có quyền phê duyệt - thông thường là cơ quan quyết định chấp thuận dự án đầu tư - ra quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM.

Nội dung của quyết định của cơ quan phê duyệt là chấp thuận nội dung của bản báo cáo ĐTM hoặc không chấp thuận hoặc chấp thuận nhưng kèm theo các yêu cầu (điều kiện) nhất định. Việc đưa ra quyết định của chủ thể có quyền phê duyệt được thực hiện dưới hình thức bằn văn bản (có tên gọi là Quyết định)

Hậu quả pháp lý của việc ra quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là cơ sở để thực hiện các hoạt động liên quan tiếp theo. Nếu báo cáo ĐTM được phê duyệt sẽ là căn cứ pháp lý quan trọng để cơ quan nhà nước thực hiện các thủ tục hành chính tiếp theo và chủ dự án cũng tiếp tục thực hiện các bước tiếp theo trong dự án. Cụ thể, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ cấp phép đầu tư, giấy phép xây dựng đối với dự án; chủ dự án tiến hành xây dựng cơ sở hạ tầng của dự án… Báo cáo ĐTM được phê duyệt và quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM cũng sẽ là căn cứ để xác định trách nhiệm của các chủ thể liên quan (cơ quan nhà nước phê duyệt dự án, chủ dự án…) trong quá trình xây dựng dự án cũng như khi dự án đi vào hoạt động.‌

1.2. Những vấn đề lý luận về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM

1.2.1. Khái niệm về kiểm tra, giám sát

1.2.1.1. Khái niệm về Kiểm tra

Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”[45, tr.882], để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc). Tuy nhiên, khái niệm kiểm tra (control) có thể được hiểu theo hai nghĩa: Theo nghĩa rộng, để chỉ hoạt động của các tổ chức xã hội, các đoàn thể và của công dân kiểm tra hoạt động bộ máy của nhà nước. Theo nghĩa này, tính quyền lực nhà nước trong kiểm tra bị hạn chế vì các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng trực tiếp những biện pháp cưỡng chế nhà nước. Theo nghĩa hẹp hơn, kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước (kiểm tra mang tính nội bộ của người đứng đầu cơ quan, kiểm tra phương tiện giao thông…). Theo nghĩa này, chủ thể kiểm tra có thể áp dụng một chế tài pháp lý nhất định như áp dụng các hình thức kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc buộc phải thực hiện một số biện pháp ngăn chặn hành chính.

* Kiểm tra trong quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường

Kiểm tra trong quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường được hiểu theo nghĩa hẹp như đã nêu ở trên. Hoạt động kiểm tra trong quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường là chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Kiểm tra việc thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường nói chung, việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng của các chủ thể có nghĩa vụ là trách nhiệm cũng như quyền hạn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định trong văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan này và trong pháp luật BVMT. Các chủ thể thực hiện hoạt động phát triển có ảnh hưởng đến môi trường có nghĩa vụ phải thực hiện các biện pháp để bảo vệ môi trường, hạn chế các tác động tiêu cực đến môi trường, đề phòng sự cố môi trường. Thường thì, khi thực hiện các biện pháp để bảo vệ môi trường, các chủ thể có nghĩa vụ phải chịu những phí tổn về thời gian, tiền bạc, công sức… ảnh hưởng đến lợi ích trực tiếp – lợi nhuận từ hoạt động phát triển – của chủ hoạt động phát triển (chủ dự án). Bên cạnh đó, nhìn chung, ý thức bảo vệ môi trường cũng như sự tự giác tuân thủ pháp luật của các chủ thể hoạt

động phát triển là không cao. Vậy nên, hoạt động kiểm tra của chủ thể có thẩm quyền đối với việc bảo vệ môi trường trong quá trình thực hiện hoạt động phát triển của các chủ hoạt động phát triển là không thể thiếu. Thực hiện nội dung báo cáo ĐTM và các yêu cầu trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM là những nghĩa vụ trong nhiều nghĩa vụ về bảo vệ môi trường của chủ dự án. Báo cáo ĐTM do chủ dự án lập (hoặc tổ chức dịch vụ tư vấn lập – nhưng vẫn thuộc trách nhiệm của chủ dự án) và trình thẩm định, được phê duyệt thì cũng đồng nghĩa với việc chủ dự án đã tự xác lập trách nhiệm của mình đối với các nội dung trong bản báo cáo ĐTM được phê duyệt.

Như đã được đề cập ở các phần trên, báo cáo ĐTM được phê duyệt và quyết định phê duyệt là cơ sở để xác định trách nhiệm của chủ hoạt động phát triển (chủ dự án) đối với hoạt động của mình. Chủ dự án có trách nhiệm thực hiện đúng, đủ các nội dung đưa ra trong báo cáo ĐTM (các biện pháp giảm thiểu, các cam kết về bảo vệ môi trường…) cũng như các yêu cầu của cơ quan phê duyệt trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. Để xem xét các chủ dự án có thực hiện đúng, đầy đủ trách nhiệm của mình hay không thì yêu cầu phải có hoạt động kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền. Từ đó, có biện pháp xử lý, ngăn chặn hành vi vi phạm của chủ thể có nghĩa vụ thực hiện nội dung báo cáo ĐTM. Có như vậy, báo cáo ĐTM mới thực sự phát huy được ý nghĩa của mình, môi trường mới được bảo vệ.

1.2.1.2. Khái niệm về Giám sát

Giám sát, tiếng Anh là “supervision” hoặc “overseer” để chỉ một hoạt động xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với khách thể thuộc hệ thống khác (trong những trường hợp cụ thể có thể là không trực thuộc), tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc [46]. Trong bộ máy nhà nước ta, giám sát thường thể hiện chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của bộ máy nhà nước hoặc của Toà án nhân dân, các tổ chức xã hội và công dân đối với

hoạt động quản lý nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật, kỷ luật trong quản lý nhà nước.

Bên cạnh đó còn một loại hình giám sát nữa là giám sát của các tổ chức xã hội. Với tư cách là một thành tố của hệ thống chính trị, hoạt động giám sát của các tổ chức xã hội là một bộ phận không thể thiếu được nhằm củng cố kỷ luật, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước [32, Điều 9-10]. Tuy nhiên, hoạt động này không mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể giám sát không có quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Kết quả giám sát của các tổ chức xã hội chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, tức là áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng bị giám sát (sự lên án, phê bình từ phía xã hội), từ đó đối tượng bị giám sát tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình hoạt động của mình. Khi cần thiết, các tổ chức xã hội có quyền áp dụng kỷ luật theo điều lệ của các tổ chức đối với các thành viên của mình, nhưng đây không phải là trách nhiệm kỷ luật trong quản lý mà là kỷ luật theo điều lệ tổ chức xã hội.[24]

Mở rộng hình thức giám sát của các tổ chức xã hội là sự giám sát của công dân, một loại hình dân chủ cao của xã hội phát triển. Thông qua các hình thức làm chủ trực tiếp và gián tiếp của mình, công dân thực hiện sự giám sát chặt chẽ từ phía xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước và các chủ thể liên quan khác.

* Giám sát trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Bảo vệ môi trường là trách nhiệm không chỉ mỗi các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường mà là trách nhiệm của toàn xã hội. Tất cả các cá nhân, tổ chức đều có trách nhiệm BVMT. Đây là một nghĩa vụ hiến định trong pháp luật các quốc gia trên thế giới nói chung ở Việt Nam nói riêng. Ngoài việc trực tiếp thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường khi thực hiện các hoạt động gây tác động đến môi trường, các cá nhân, tổ chức còn có trách nhiệm (và cũng là quyền) theo dõi, giám sát các chủ thể khác trong việc thực hiện các hoạt động phát triển có tác động đến môi trường. Các chủ thể này giám sát xem các chủ dự án đầu tư

có thực hiện đúng các giải pháp báo vệ môi trường, các cam kết về môi trường trong báo cáo ĐTM đã được phê duyệt, các yêu cầu của cơ quan phê duyệt trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. Hoạt động giám sát trong lĩnh vực bảo vệ môi trường thường là sự giám sát của các cá nhân, tổ chức trong xã hội đối với các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và các chủ thể hoạt động phát triển (chủ dự án). Các chủ thể thực hiện quyền giám sát cụ thể như: cá nhân, tổ chức xã hội dân sự (hiệp hội, các doanh nghiệp…), tổ chức chính trị - xã hội,… Ở đây, với đề tài này, giám sát chủ yếu được xem xét dưới khía cạnh là sự giám sát đối với các chủ dự án trong việc thực hiện các nội dung trong báo cáo ĐTM của chủ dự án.

1.2.2. Cơ chế kiểm tra, giám sát

Việc kiểm tra, giám sát được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền. Các chủ thể có quyền kiểm tra, giám sát là các cá nhân, cơ quan, tổ chức được pháp luật quy định trực tiếp hoặc gián tiếp có quyền và trách nhiệm thực hiện việc kiểm tra, giám sát những hoạt động của đối tượng được pháp luật xác định. Các chủ thể thực hiện quyền kiểm tra, giám sát trong phạm vi quyền và trách nhiệm của mình.

* Kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM của chủ dự án là trách nhiệm chủ yếu của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vê môi trường. Các cơ quan này được thành lập ra với chức năng quản lý việc sử dụng các thành phần môi trường với mục đích đảm bảo các thành phần môi trường được sử dụng hợp lý, có kế hoạch và bảo vệ môi trường. Việc thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM do cơ quan có thẩm quyền thực hiện và thường là cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. Vì vậy, kiểm tra việc bảo vệ môi trường nói chung và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM là một phần chức năng cụ thể của các cơ quan này.

Bên cạnh đó, các công dân, tổ chức dân sự cũng có quyền giám sát, theo dõi quá trình thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường được đưa ra trong nội dung báo cáo ĐTM được phê duyệt cũng như các yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đưa ra khi phê duyệt báo cáo ĐTM đối với chủ dự án.

Chủ thể thực hiện việc kiểm tra thông thường là cơ quan nhà nước có thẩm quyền như: cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường các cấp; cơ quan cảnh sát môi trường.

Chủ thể thực hiện việc giám sát thông thường là: công dân, các tổ chức chính trị xã hội (Các tổ chức thuộc Ủy ban Mặt trận tổ quốc), tổ chức kinh tế (các doanh nghiệp – cơ chế giám sát chéo), tổ chức xã hội – nghề nghiệp, các cơ quan khác (báo, đài)...

* Đối tượng bị kiểm tra, giám sát là các cá nhân, tổ chức thực hiện các hoạt động phát triển tác động đến môi trường mà pháp luật quy định trách nhiệm và nghĩa vụ của họ trong việc bảo vệ môi trường khi thực hiện hoạt động phát triển đó. Trong phạm vi đề tài, chủ thể bị kiểm tra, giám sát là chủ dự án có trách nhiệm thực hiện nội dung báo cáo ĐTM. Chủ thể có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát đối với sự tuân thủ của chủ dự án trong việc thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường, cam kết bảo vệ môi trường trong báo cáo ĐTM và các yêu cầu của cơ quan phê duyệt trong quyết định phê duyệt nhằm xác định xem chủ dự án có thực hiện đúng, đủ các nội dung thuộc trách nhiệm thực hiện của mình không? Từ đó có những biện pháp thích hợp để ngăn chặn, xử lý hành vi vi phạm nhằm bảo vệ môi trường.

* Hoạt động kiểm tra, giám sát được thực hiện theo trình tự, thủ tục cụ thể do luật định. Hoạt động kiểm tra, giám sát có thể mang tính chất thường xuyên, theo kế hoạch hoặc đột xuất. Đối với hoạt động giám sát của chủ thể có quyền thường mang tính chất liên tục, thường xuyên. Sự giám sát của cộng đồng đối với việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng, trách nhiệm bảo vệ môi trường nói chung của chủ hoạt động phát triển là mang tính chất thường xuyên.

* Hoạt động kiểm tra, giám sát nhằm xem xét và đánh giá được mức độ tuân thủ của đối tượng bị kiểm tra, giám sát khi các đối tượng này thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của mình từ đó có biện pháp xử lý tùy theo từng trường hợp. Khi chủ dự án không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đủ các nội dung trong báo cáo ĐTM thì chủ thể thực hiện việc kiểm tra, giám sát áp dụng các biện