Thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM

hơn những quy phạm pháp luật về lĩnh vực này làm cơ sở pháp lý cho việc áp dụng trên thực tế. Những kiến nghị của đề tài hy vọng sẽ đem lại những kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về ĐTM.

4. Phương pháp nghiên cứu

Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh các quy định pháp luật về vấn đề này trong từng giai đoạn, khảo sát thực tiễn, xây dựng mô hình… dựa trên nền tảng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử.

5. Các nội dung cơ bản của luận văn

Luận văn được kết cấu thành ba chương:

Chương 1: Tổng quan về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM.

Chương 2: Thực trạng pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ở Việt Nam hiện nay.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 119 trang tài liệu này.

Chương 3: Phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thẩm định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ở nước ta hiện nay

Chương 1. TỔNG QUAN VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM‌‌

1.1. Những vấn đề lý luận về báo cáo ĐTM và thẩm định báo cáo ĐTM

1.1.1. Khái niệm báo cáo ĐTM

1.1.1.1. Sơ lược về quá trình hình thành và phát triển của ĐTM

Cuộc sống của con người không thể tách rời với môi trường xung quanh. Mỗi một hoạt động của cá nhân, xã hội đều tác động đến môi trường sống. Hiện nay, xã hội loài người đang sống trong thời kỳ công nghiệp nên các hoạt động sản xuất tác động đến môi trường ngày một tăng, tăng nhu cầu khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên. Do đó, con người ngày càng tác động nhiều hơn đến môi trường. Những hoạt động này có thể chủ ý hoặc vô ý của chủ thể hành động nhưng nó ảnh hưởng đến môi trường dưới hai dạng hậu quả: tiêu cực hoặc tích cực. Muốn tồn tại và phát triển bền vững, đòi hỏi từng cá nhân nói riêng, các quốc gia nói chung phải chủ động xem xét để tìm ra cũng như dự liệu được những tác động nào là tích cực để phát huy và những tác động nào là tiêu cực để hạn chế. Thực tế, các quốc gia đã nhận thấy được vấn đề bảo vệ môi trường và sự tồn vong của con người. Chính vì vậy, việc đánh giá, xem xét các hoạt động phát triển có tác động đến môi trường như thế nào để dự báo và có phương án giảm thiểu các tác động tiêu cực đến môi trường đã được các quốc gia trên thế giới quan tâm. Và cũng từ đó, khái niệm “Environmental Impact Assessment” (EIA) mà theo thuật ngữ pháp lý Việt Nam là “Đánh giá tác động môi trường” (ĐTM) được đưa ra làm tên gọi cho hoạt động nói trên.

Trên phương diện pháp lý, đây là một khái niệm khá mới so với các khái niệm pháp lý truyền thống khác. Thế nhưng, do tính cấp thiết của vấn đề, nên trong một thời gian ngắn nó đã sớm phổ biến trong hệ thống pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Nếu xét về tính chất công việc thì đánh giá tác động môi trường hình như đã có từ rất lâu, song từ phương diện học thuật thì ĐTM còn khá mới mẻ.

Vào thập kỷ 60 và 70 của thế kỷ XX, nhân dân tại các nước phát triển đã bắt đầu quan tâm sâu sắc tới chất lượng môi trường sống. Chính những nguy cơ về thảm họa môi trường nên ĐTM đã trở thành một vấn đề chính trị rất quan trọng tại nhiều quốc gia thời bấy giờ. Có thể nói, Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên đưa ra khái niệm EIA, được quy định trong Chính sách môi trường quốc gia của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ (National Environment Policy Act – NEPA) năm 1970. Sau Hoa Kỳ, ĐTM được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới như: Nhật Bản, Singapo (1972), Canada (1973), Đức (1975), Trung Quốc (1979), Malaixia (1979), Thái Lan (1987),...[41]. Về phương thức thực hiện, ban đầu chỉ là những báo cáo chi tiết mang tính chất mô tả, dự đoán về môi trường, dần dần đã hình thành và phát triển các phương pháp đánh giá định tính hay định lượng có sử dụng kinh nhiệm của các chuyên gia cũng như kiến thức của nhiều ngành khoa học khác. Đến năm 1985, hầu hết các nước phát triển có quy định về mặt pháp lý hoặc ít nhất cũng hoàn thành báo cáo ĐTM. ĐTM ngày càng được quan tâm, nhất là sau khi Chương trình môi trường của Liên hợp quốc (UNEP) được xây dựng. Ngoài các quốc gia, các tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm và có nhiều đóng góp tới hoạt động ĐTM. Điển hình là Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), cơ quan tài chính của Mỹ (USAID),... Các ngân hàng lớn đều có những quy định và hướng dẫn cụ thể đối với hoạt động đánh giá tác động môi trường của các dự án đầu tư phát triển có sử dụng vốn của mình.

Ở Việt Nam, vào thời điểm ĐTM được hình thành và thực hiện trong cộng đồng quốc tế, chúng ta đang dồn sức người, sức của cho cuộc chiến tranh bảo vệ tổ quốc, sau đó là công cuộc khôi phục đất nước. Tuy nhiên, nhận thấy được tầm quan trọng của vấn đề này, nên đầu thập niên 80 của thế kỷ XX, Đảng và Nhà nước ta đã tạo điều kiện cho các cơ quan, cá nhân tiếp cận lĩnh vực mới mẻ này.

Từ năm 1983, chương trình nghiên cứu cấp Nhà nước về tài nguyên thiên nhiên và môi trường bắt đầu đi vào nghiên cứu phương pháp luận về ĐTM và việc vận dụng phương pháp luận ĐTM đã có trên thế giới vào điều kiện kinh tế của Việt Nam. Do thiếu tài liệu hướng dẫn, thiếu kinh nghiệm và nguồn kinh phí còn

hạn hẹp nên chương trình cũng chưa thực sự đạt được kết quả tốt. Sau năm 1990, một đội ngũ các chuyên gia về môi trường do Giáo sư Lê Thạc Cán chủ trì đã thực hiện chương trình nghiên cứu môi trường mang mã số KT 02, trong đó có một đề tài trực tiếp nghiên cứu ĐTM (KT 02 – 16). Vào thời điểm đó, một số báo cáo ĐTM mẫu đã được lập như: Báo cáo ĐTM Nhà máy giấy Bãi Bằng, Báo cáo ĐTM Chương trình thủy lợi Thạch Nham...[13]

Về mặt pháp lý, năm 1985, lần đầu tiên ĐTM được quy định trong một văn bản riêng. Nghị quyết 246/HĐBT của Hội đồng bộ trưởng ngày 20/09/1985 đã yêu cầu phải thực hiện ĐTM đối với các dự án phát triển. Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau mà quy định này chưa được các ngành và các địa phương thực hiện. Ngày 25/02/1993, trong Chỉ thị số 37/TTg của Thủ tướng Chính phủ về công tác cần làm ngay để bảo vệ môi trường đã yêu cầu thực hiện thủ tục ĐTM đối với các dự án phát triển. Một số dự án như: Thủy điện Trị An... đã thực hiện yêu cầu này. Đến năm 1993, Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường ngày 27/03/1993. Luật đã quy định một số nội dung về ĐTM. Tiếp sau đó, một loạt các văn bản pháp quy được ban hành như: Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 1993; Thông tư số 1420/MTg ngày 26/11/1994 của Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường hướng dẫn đánh giá tác động môi trường đối với các cơ sở đang hoạt động; Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT ngày 29/04/1998 của Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường hướng dẫn lập và thẩm định Báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư;... Đến năm 2005, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 ngày 29/11/2005. Đây là một bước tiến mới trong việc quy định đánh giá tác động môi trường trong Luật Bảo vệ môi trường. Theo quy định mới, Đánh giá tác động môi trường (đánh giá môi trường) được tách làm hai hoạt động: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Vấn đề này được quy định thành một chế định riêng tại Chương III của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005

Từ khi ra đời cho đến nay, ĐTM đã phát huy tác dụng của nó đối với công cuộc bảo vệ môi trường; đồng thời ĐTM trở thành một công cụ hữu hiệu giúp Nhà nước trong việc thực hiện chức năng quản lý về môi trường.

1.1.1.2. Định nghĩa Đánh giá tác động môi trường

Mục đích của việc đánh giá tác động môi trường giúp chúng ta tiên lượng, dự đoán được những tác động môi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực của hoạt động phát triển tới môi trường và xã hội. Hiện nay, tại nhiều nước trên thế giới, ĐTM là mang tính bắt buộc và được tiến hành trước khi ra quyết định về dự án. Việc đánh giá có liên quan đến mục tiêu kinh tế của dự án nhằm đưa ra những quyết định đúng đắn. ĐTM nhằm đảm bảo rằng các hoạt động phát triển đều có cơ sở môi trường bền vững. ĐTM có thể được xem xét ở nhiều phương diện khác nhau. Xét dưới góc độ quản lý, nó được coi là một biện pháp (công cụ) quản lý nhà nước về môi trường. Xét dưới góc độ khoa học, nó là những nghiên cứu về mối liên hệ, những tác động biện chứng giữa các hoạt động phát triển và các khía cạnh môi trường.

Trên thế giới có rất nhiều cách định nghĩa về ĐTM. Mỗi quốc gia, mỗi tổ chức có một cách định nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chùng, những định nghĩa đó có nội dung cơ bản là giống nhau và chứa đựng các yếu tố đặc trưng của hoạt động đánh giá tác động môi trường (như đối tượng đánh giá, phạm vi đánh giá, mục tiêu của việc đánh giá).

Trên phương diện là khái niệm pháp lý, ĐTM là tổng thể các quan hệ pháp luật hình thành giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các tổ chức cá nhân thực hiện các hoạt động phát triển trong việc khảo sát và đánh giá tác động của các hoạt động phát triển đó đối với các yếu tố của môi trường.

Có thể nói, trên thế giới Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên đưa ra khái niệm đánh giá tác động môi trường (Environmental Impact Assessment – EIA). Định nghĩa về ĐTM được nêu trong đạo luật của Hoa Kỳ về chính sách môi trường quốc gia (NEPA) tại mục 102, khoản C. Theo chương trình môi trường của Liên hợp quốc

(UNEP): “Đánh giá tác động môi trường là một quá trình nghiên cứu nhằm dự báo hậu quả môi trường của một dự án phát triển quan trọng. Đánh giá tác động môi trường được xem xét việc thực hiện đề án sẽ gây ra những vấn đề gì đối với đời sống con người tại khu vực dự án, tới kết quả của chính dự án và của các hoạt động khác tại vùng đó. Sau dự báo đánh giá tác động môi trường phải xác định các biện pháp làm giảm thiểu đến mức thấp nhất các tác động tiêu cực, làm cho dự án thích hợp với môi trường của nó” (ROAP, UNEP, 1988). Năm 1991, Uỷ ban Liên hiệp quốc về các vấn đề kinh tế Châu Âu đã đưa ra một định nghĩa ngắn gọn và súc tích “Ðánh giá tác động môi trường là đánh giá tác động của một hoạt động có kế hoạch đối với môi trường.” [23] . Cũng theo tổ chức kinh tế - xã hội Châu Á Thái Bình Dương (ESCAP) thì: “Đánh giá tác động môi trường bao gồm ba thành phần: xác định, dự báo và đánh giá tác động môi trường của một dự án, của một chính sách đến môi trường” [41].

Tại Việt Nam, ĐTM là một khái niệm mới xuất hiện. Theo Giáo sư Lê Thạc Cán – một trong những nhà khoa học đầu ngành về nghiên cứu ĐTM ở nước ta – đã đưa ra định nghĩa ĐTM như sau: “ĐTM của một hoạt động phát triển kinh tế xã hội là xác định, phân tích, dự đoán những tác động lợi hại trước mắt và lâu dài của việc thực hiện hoạt động đó với tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường sống của con người. Trên cơ sở đó đề xuất các biện pháp phòng tránh, khắc phục hoặc làm giảm nhẹ các tác động tiêu cực của dự án đối với môi trường” [13, tr.15].

Định nghĩa ĐTM của Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 đã cân nhắc đến những đặc tính pháp lý cơ bản của những khái niệm tương ứng được sử dụng rộng rãi trên thế giới. “Đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cơ sở sản xuất kinh doanh, công trình kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và các công trình khác để rồi để xuất các giải pháp thích hợp về bảo vệ môi trường” [30, khoản 11 Điều 2]. Do nhu cầu của thực tiễn áp dụng pháp luật cũng như để phù hợp với thông lệ pháp luật môi trường trên thế giới, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã tách đánh giá tác động môi trường thành hai hoạt động độc lập là: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi

trường (ĐTM). Thế nên, đã xuất hiện thêm khái niệm ĐMC. Ðánh giá môi trường chiến lược là một hình thức đánh giá tác động môi trường nhưng được mở rộng cho các chính sách, kế hoạch và chương trình. Khoản 20 Điều 3 Luật BVMT năm 2005 có đưa ra định nghĩa như sau: “Đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”. Định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 2005 được đưa ra mang nội hàm với dự án đầu tư cụ thể còn định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 1993 mang nội hàm của hoạt động phát triển (Hoạt động phát triển có thể là một dự án, một chương trình, một kế hoạch, một chính sách). Do vậy, giữa chúng có sự khác nhau về đối tượng và phạm vi đánh giá. Định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 2005 được đưa ra tương đối ngắn gọn nhưng đã bao hàm được những đặc tính pháp lý cơ bản của ĐTM.

Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về ĐTM, song có một điểm chung giữa các cách tiếp cận nêu trên là các khái niệm đều chứa đựng những yếu tố đặc trưng của hoạt động ĐTM.

* Khái niệm báo cáo ĐTM.

Chúng ta cần phân biệt đánh giá tác động môi trường và bản Báo cáo ĐTM. Đánh giá tác động môi trường là khái niệm để chỉ một hoạt động, một quá trình phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó. Còn báo cáo ĐTM là một bản báo cáo dưới hình thức bằng văn bản giấy hoặc phần mềm, là kết quả của hoạt động ĐTM, chứa đựng các thông tin, kết quả của hoạt động ĐTM. Báo cáo ĐTM được lập theo những yêu cầu về nội dung và hình thức nhất định.

1.1.1.3. Đặc điểm của Đánh giá tác động môi trường

Qua các định nghĩa nêu trên cho thấy ĐTM có những đặc trưng chủ yếu dễ nhận thấy như sau:

+ Đối tượng đánh giá là các yếu tố môi trường và các yếu tố kinh tế - xã hội;

+ Phạm vi đánh giá là các hoạt động phát triển mà cụ thể là các dự án;

+ Mục tiêu là dự báo và giảm thiểu những tác động tiêu cực của hoạt động phát triển (dự án) tới môi trường.

Về đối tượng đánh giá: Khi tiến hành đánh giá tác động môi trường, các chủ thể có nghĩa vụ thực hiện ĐTM phải xác định được các yếu tố liên quan đến hoạt động phát triển (dự án). Cụ thể như: yếu tố môi trường, yếu tố kinh tế - xã hội. Để xây dựng và thực hiện dự án, chủ thể tiến hành (chủ đầu tư hoặc chủ thể được ủy quyền) phải xem xét địa điểm đặt dự án, xem xét điều kiện về tài nguyên thiên nhiên, khí hậu và thổ nhưỡng nơi đặt dự án như thế nào? Đến vấn đề nguyên nhiên liệu, nguồn nhân lực, cơ sở hạ tầng, thị trường tiêu thụ... nơi đặt dự án ra sao? Điều này giúp chủ dự án có một cái nhìn vừa tổng thể, vừa chi tiết về các điều kiện kinh tế - xã hội và môi trường nơi dự định đặt dự án để từ đó có giải pháp hợp lý cho việc tiến hành triển khai dự án đó trên thực tế.

Về phạm vi đánh giá: Phạm vi đánh giá tác động môi trường là hoạt động phát triển. Hoạt động phát triển có thể là một dự án, một chương trình, một kế hoạch, một chính sách. Trước đây, theo Luật BVMT năm 1993, ĐTM được áp dụng bao gồm các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển. Hiện nay, Luật BVMT năm 2005 đã tách đánh giá tác động môi trường thành ĐMC và ĐTM. Phạm vi ĐTM là các dự án đầu tư cụ thể thuộc mọi lĩnh vực có khả năng gây ảnh hưởng xấu đến môi trường theo danh mục mà pháp luật định.

Về mục tiêu của ĐTM: mục tiêu của đánh giá tác động môi trường là nhằm dự báo, dự đoán được những tác động môi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực. Với những đặc điểm về kinh tế - xã hội, tài nguyên môi trường đã xem xét cùng với nội dung hoạt động phát triển (lĩnh vực đầu tư, đặc điểm quy trình công nghệ, quy mô dự án...), chủ thể thực hiện ĐTM sẽ thấy được dự án của mình có những tác động như thế nào đến môi trường xung quanh. Từ đó, chủ thể thực hiện ĐTM dự liệu được đâu là những tác động tích cực để phát huy, đâu là những tác động tiêu cực để hạn chế. Khi nhận thấy được các tác động tiêu cực có thể ảnh hưởng xấu đến môi trường,