Bản Chất Pháp Lý Của Đánh Giá Tác Động Môi Trường

chủ thể có nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường phải phân tích, đánh giá các giải pháp để đưa ra được phương án tối ưu cho việc giảm thiểu những tác đông tiêu cực này, đảm bảo lợi ích của chủ dự án và lợi ích của toàn xã hội.

1.1.1.4. Bản chất pháp lý của Đánh giá tác động môi trường

Đánh giá tác động môi trường là một chế định pháp lý trong pháp luật bảo vệ môi trường. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều đưa ĐTM trở thành một bộ phận cơ bản không thể thiếu trong pháp luật về môi trường. Một số quốc gia còn quy định ĐTM thành một đạo luật riêng (Hoa Kỳ, Italia,...). Ở Việt Nam, ĐTM được quy định trong một chế định riêng của Luật bảo vệ môi trường.

Bảo vệ môi trường là yêu cầu cấp thiết của mỗi quốc gia và quốc tế. Đánh giá tác động môi trường là một trong những cụ để bảo vệ môi trường rất hiệu quả. Chính vì lẽ đó, các quốc gia trên thế giới quy định ĐTM là nghĩa vụ pháp lý bắt buộc đối với các chủ thể thực hiện hoạt động phát triển (chủ dự án). Nghĩa vụ bảo vệ môi trường được quy định trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: “Cơ quan Nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, mọi các nhân phải thực hiện các quy định Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường”[32, điều 29]. Quy định này là căn cứ quan trọng được cụ thể hóa trong pháp luật bảo vệ các nguồn tài nguyên và môi trường nói chung, quy định về ĐTM nói riêng. Điều 18, Điều 17 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định rõ nghĩa vụ ĐTM của chủ thể hoạt động phát triển (chủ dự án). Khi ĐTM trở thành một chế định pháp lý thì nó là một hệ thống các quy tắc xử sự mà chủ thể có nghĩa vụ cần phải thực hiện khi tiến hành một hoạt động pháp triển có khả năng tác động đến môi trường.

Như vậy, bản chất pháp lý của ĐTM được thể hiện ở chổ, nó là một nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu quản lý nhà nước về môi trường, từ nghĩa vụ hiến định của tất cả các cá nhân, tổ chức trong việc bảo vệ môi trường. Bản chất này được thể hiện ở những yêu cầu sau:

+ Bất cứ tổ chức, cá nhân nào nếu thực hiện dự án gây ảnh hưởng đến môi trường đều phải thực hiện việc phân tích, đánh giá các tác động tới môi trường và phải đề xuất các biện pháp thích hợp để bảo vệ môi trường.

+ Nghĩa vụ thực hiện ĐTM không phải là một nghĩa vụ chung chung mà gắn liền với mỗi chủ thể cụ thể. Đó là chủ thể có dự án có nguy cơ gây tác động đến môi trường.

+ Đánh giá tác động môi trường không phải là một nghĩa vụ mang tính hình thức mà là một nghĩa vụ mang tính chất nội dung. Điều này có nghĩa ĐTM không chỉ là một điều kiện về thủ tục cho việc phê duyệt dự án mà điều quan trọng là các yếu tố tác động về môi trường cần phải được xem xét, cân nhắc một cách đấy đủ như các yếu tố vật chất khác của dự án.[41]

1.1.1.5. Mục đích, yêu cầu và ý nghĩa của ĐTM

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 119 trang tài liệu này.

- Mục đích và yêu cầu của đánh giá tác động môi trường

Mục đích trực tiếp, trước mắt của ĐTM là tìm ra những biện pháp tối ưu để hạn chế và giảm thiểu những tác động tiêu cực từ các hoạt động phát triển đến môi trường; cung cấp thông tin cho việc ra quyết định để hoạt động phát triển phù hợp với môi trường. Nhưng xét về mặt bản chất và suy cho cùng thì mục đích bao trùm, cơ bản của ĐTM chính là phát triển bền vững. Có thể nói, ĐTM là công cụ hữu hiệu để thực hiện mục đích này.

Quá trình thực hiện ĐTM phải đảm bảo gắn sự phát triển kinh tế - xã hội với việc bảo vệ môi trường. Phát triển không thể không tác động đến môi trường. Khi sự phát triển với tốc độ càng lớn thì nhu cầu cần tới môi trường càng tăng, lúc đó, nếu khai thác môi trường vượt quá khả năng cung cấp của nó thì môi trường sẽ không được bảo vệ, còn nếu bảo vệ môi trường thì phải chấp nhận việc hạn chế khai thác, sử dụng môi trường; và khi đó, lợi ích trước mắt sẽ bị ảnh hưởng ít nhiều. Phải chăng ở đây có sự mâu thuẩn? Thực chất giữa môi trường và sự phát triển có mối quan hệ biện chứng không thể tách rời, bổ sung hỗ trợ cho nhau cùng tồn tại và phát triển. Có chăng, sự mâu thuẫn là do con người đã tiến hành những

hoạt động làm phá vỡ sự cân bằng, thống nhất giữa chúng. Chính ĐTM là một trong những phương thức hữu hiệu để chủ thể thực hiện các hoạt động phát triển nhìn thấy được sự cân bằng, thống nhất và hành động trong sự cân bằng, thống nhất đó. Có như vậy, môi trường mới được bảo vệ, hoạt động phát triển mới có cơ hội phát triển ổn định, bền vững. Đây là cơ sở phương pháp luận để Việt Nam cũng như các quốc gia trên thế giới quy định ĐTM là một nghĩa vụ pháp lý bắt buộc đối với các chủ thể khi thực hiện hoạt động phát triển.

Để ĐTM đạt được mục đích phát triển bền vững, quá trình ĐTM phải đáp ứng những yêu cầu sau (cũng chính là các nguyên tắc của hoạt động ĐTM):

+ ĐTM phải được đặt trong một thể thống nhất của yêu cầu phát triển và không được đối lập với sự phát triển;

+ ĐTM phải thực sự là công cụ giúp cho việc lựa chọn quyết định;

+ ĐTM phải đảm bảo là một hoạt động mang tính chất liên ngành;

+ ĐTM nhất thiết phải được tiến hành trên cơ sở các quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường;

+ Toàn bộ nội dung của hoạt động ĐTM phải được thực hiện một cách khách quan, khoa học. Tất cả các thông số, các giải pháp đưa ra phải đảm bảo tính hiện thực và khả thi.[41, tr.146]

+ Cơ quan thưc hiện ĐTM phải có đủ điều kiện chuyên môn và cơ sở vật chất.

Như vậy, ĐTM là sự thể hiện cụ thể nhất quan điểm phát triển bền vững, phát triển trên cơ sở duy trì và cải thiện môi trường.

- Ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường

+ Hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển

Nhiều chuyên gia phát triển coi việc đánh giá tác động môi trường là một chướng ngại vật mà họ phải vượt qua trước khi xúc tiến các hoạt động khác. Quy trình ĐTM còn có thể bị coi là một hoạt động tốn kém thời gian và tiền bạc. Tuy nhiên, hoạt động này có thể đem lại cho họ những lợi ích to lớn vì nó tạo ra một

khuôn mẫu để song song xem xét các vấn đề môi trường và các vấn đề về thiết kế và vị trí. Việc đánh giá tác động môi trường góp phần hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển, ví dụ như: nó chỉ ra những bộ phận nào của dự án cần phải được cải tiến để giảm thiểu hoặc loại bỏ những tác động có hại đối với môi trường. Việc sớm xem xét những tác động môi trường ngay từ giai đoạn lập kế hoạch phát triển sẽ giúp cho hoạt động phát triển đó trở nên an toàn cho môi trường; giúp cải thiện mối quan hệ giữa các chủ thể phát triển, các cơ quan quản lý quy hoạch và cộng đồng địa phương. Người tiêu dùng hiện nay ngày càng đòi hỏi các sản phẩm phải không gây thiệt hại cho môi trường. Do đó, thị trường cho các công nghệ sạch cũng ngày càng phát triển. Hoạt động ĐTM có thể cung cấp cho các chủ thể phát triển những dấu hiệu về những tranh chấp có thể xảy ra. Do vậy, những chủ thể phát triển (chủ dự án) khôn ngoan có thể sử dụng quy trình ĐTM như một giải pháp “Hiệu quả môi trường” nhằm loại bỏ những tác động tiêu cực đối với môi trường, xoa dịu sự phản đối của công luận và tránh được kiện cáo tốn kém.

+ Hỗ trợ việc đưa ra quyết sách, công cụ quản lý các hoạt động phát triển

Ðánh giá tác động môi trường là một quy trình với nhiều mục đích quan trọng. Ðó là một hoạt động hỗ trợ cho việc đưa ra quyết sách. Ví dụ như, đối với những nhà quản lý địa phương hoạt động ĐTM giúp xem xét một cách có hệ thống những khía cạnh môi trường của một hoạt động phát triển trước khi đưa ra quyết định cuối cùng và trong đó một số trường hợp, nó giúp tìm ra những giải pháp thay thế. Người chịu trách nhiệm đưa ra quyết sách có thể cân nhắc báo cáo ĐTM cùng với nhiều tài liệu khác liên quan đến hoạt động phát triển đó. So với các biện pháp khác, ví dụ như biện pháp phân tích chi phí - lợi ích, biện pháp ĐTM thường có phạm vi rộng hơn. Việc đánh giá tác động môi trường không thay thế được cho bước quyết định nhưng nó giúp phân định một số yếu tố liên quan đến hoạt động phát triển và những yếu tố này có thể đưa đến một quyết định hợp lý hơn. Quy trình ĐTM có thể là cơ sở cho việc đàm phán, thương lượng giữa các chủ thể phát triển với các tổ chức dân sự hữu quan và các nhà quản lý quy hoạch [23]. Ðiều này giúp cân bằng giữa lợi ích môi trường và lợi ích phát triển. Ý nghĩa này thể hiện rõ

nét, cụ thể nhất thông qua quá trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM. Nhận được báo cáo ĐTM, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành thẩm định về mặt pháp lý cũng như nội dung khoa học của báo cáo, từ đó đưa ra quyết định phê duyệt hay không phê duyệt báo cáo ĐTM, tiếp đến, cho phép hay không cho phép dự án được thực hiện trên thực tế. Trước kia, khi xem xét để đưa ra quyết định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường chỉ chú trọng đến các vấn đề kinh tế - kỹ thuật của hoạt động phát triển còn các yếu tố về môi trường thường bị bỏ qua hoặc không được coi trọng đúng mức. ĐTM giúp cơ quan xét duyệt dự án đưa ra các quyết định đúng đắn.

+ Từ khía cạnh là một công cụ bảo vệ môi trường, phục vụ cho phát triển bền vững.

Đánh giá tác động môi trường là một trong những công cụ, cơ chế bảo vệ môi trường hữu hiệu. So với các cơ chế bảo vệ môi trường khác, cơ chế này tập trung vào ngăn ngừa ô nhiễm. ĐTM góp phần loại trừ hoặc hạn chế các tác động xấu của hoạt động phát triển tới môi trường. Chẳng hạn, trong hoạt động khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên, ĐTM gắn liền với việc lựa chọn công nghệ hợp lý, phương án tối ưu (các giải pháp kỹ thuật), góp phần sử dụng tiết kiệm, hợp lý, có hiệu quả nguồn tài nguyên thiên nhiên, giảm bớt tình trạng suy thoái, ô nhiễm môi trường. Như vậy, ĐTM là một trong những biện pháp góp phần hạn chế, đẩy lùi nguyên nhân gây ra suy thoái, ô nhiễm môi trường. Đặc biệt, ĐTM góp phần giảm thiểu những tác động tiêu cực đến môi trường thông qua việc dự báo trước những tác động tiêu cực và đưa ra các biện pháp xử lý hữu hiệu.

Mục đích của ĐTM là phát triển bền vững và phát triển bền vững cũng là ý nghĩa của nó. Ðằng sau tất cả những mục đích đó là vai trò trung tâm của hoạt động ĐTM trên phương diện là một trong những công cụ giúp đạt đến phát triển bền vững tức là sự phát triển không bắt trái đất phải trả giá. Những hoạt động có hại cho môi trường hiện này cần phải được quản lý càng chặt chẽ càng tốt. Trong một số trường hợp, các hoạt động đó tuy đã bị đình chỉ nhưng những hậu quả môi trường do chúng để lại vẫn kéo dài hàng chục năm. Sẽ rất có lợi nếu như những

tác động tiêu cực đó được giải quyết sớm ngay từ giai đoạn quy hoạch vì “phòng bệnh bao giờ cũng tốt hơn là chữa bệnh”.[23]

1.1.1.6. Yêu cầu và ý nghĩa của Báo cáo ĐTM

Kết quả của quá trình đánh giá tác động môi trường được thể hiện rõ nét trong bản Báo cáo đánh giá tác động môi trường. Báo cáo ĐTM chứa đựng tổng thể các thông tin về dự án, các tác động tới môi trường của dự án, các biện pháp giảm thiểu... Qua báo cáo ĐTM, các chủ thể có liên quan có thể nhận định được khả năng thực hiện trên thực tế của dự án.

- Yêu cầu đối với Báo cáo ĐTM.

Báo cáo ĐTM là văn bản “trả bài” của chủ dự án đối với yêu cầu ĐTM theo quy định của pháp luật khi thực hiện dự án. Bản báo cáo ĐTM phải tuân thủ những yêu cầu luật định. Những yêu cầu đối với ĐTM cũng là yêu cầu chung của báo cáo ĐTM. Ngoài những yêu cầu chung, báo cáo ĐTM còn có những yêu cầu cụ thể về mặt nội dung cũng như hình thức.

+ Trước hết về mặt nội dung, báo cáo ĐTM phải mô tả được mục tiêu, ý nghĩa kinh tế - xã hội, đặc điểm kỹ thuật - công nghệ và tiến độ thực hiện dự án. Đồng thời, báo cáo ĐTM phải phân tích được hiện trạng môi trường tại địa bàn thực hiện dự án, dự báo được xu thế diễn biến của từng thành phần môi trường trong những trường hợp không thực hiên dự án; dự báo được những diễn biến môi trường tương ứng với các dự án khác nhau để so sánh những “được, mất” về môi trường.

Báo cáo ĐTM phải chỉ rõ được tất cả các tác động môi trường chủ yếu trên cơ sở so sánh lợi ích và chi phí của dự án; đồng thời đưa ra các biện pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực không thể tránh được. Báo cáo phải so sánh lợi ích thu được và chi phí bỏ ra cho từng biện pháp của dự án. Từ đó có kiến nghị và lựa chọn được phương án tối ưu để thực hiện dự án cùng các phương pháp xử lý thích hợp về môi trường, định hướng sao cho dự án khi thực hiện sẽ phù hợp với điều kiện môi trường khu vực.

+ Về mặt hình thức, báo cáo ĐTM phải đúng cơ cấu, bố cục và có đủ các phần mà pháp luật đã quy định. Báo cáo ĐTM phải rõ ràng, dễ hiểu, dùng ngôn ngữ, thuật ngữ phổ thông, chặt chẽ về mặt pháp lý...

- Ý nghĩa của báo cáo ĐTM

Cũng như yêu cầu của báo cáo ĐTM, ngoài những ý nghĩa chung của ĐTM, báo cáo ĐTM có những ý nghĩa pháp lý rất quan trọng. Bởi lẽ, báo cáo ĐTM là sự biểu hiện cụ thể nhất kết quả, nội dung của hoạt động đánh giá tác động môi trường, là tài liệu chính thống và có thể nói là duy nhất có giá trị khoa học, pháp lý về hoạt động đánh giá tác động môi trường. Báo cáo ĐTM là một văn bản tạo cơ sở pháp lý cho mọi quyết định và hành động.

Báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt là một trong những cơ sở để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định triển khai thực hiện dự án. Báo cáo ĐTM được phê duyệt đồng nghĩa với việc chủ dự án sẽ được cấp giấy phép đầu tư, giấy phép xây dựng...

Báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt là cơ sở để xác định trách nhiệm của các chủ thể có công trình, dự án đối với những hậu quả gây ra cho môi trường sau này. Trong báo cáo ĐTM, chủ dự án đã phân tích, xem xét những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường và đã cam kết đưa ra những biện pháp xử lý để bảo vệ môi trường. Báo cáo ĐTM được phê duyệt là cơ sở để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, giám sát xem chủ dự án có thực hiện đúng cam kết hay không và thực hiện ở mức độ nào? Trong trường hợp, nếu khi dự án được tiến hành xây dựng và hoạt động nhưng chủ dự án không tuân thủ các cam kết trong báo cáo ĐTM cũng như các yêu cầu của cơ quan phê duyệt trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM hoặc gây hậu quả tiêu cực cho môi trường thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ căn cứ vào báo cáo ĐTM đã được phê duyệt để xác định trách nhiệm pháp lý, hình thức xử lý đối với chủ dự án.

Tiếp đến, báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt còn là căn cứ để xác định trách nhiệm (ràng buộc trách nhiệm pháp lý) đối với cơ quan nhà nước về

những hậu quả xấu do dự án đã được phê duyệt gây ra với môi trường. Đặc biệt là cơ quan trực tiếp thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM của dự án đó. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm trước những quyết định của mình khi thông qua, phê duyệt báo cáo ĐTM là phải đảm bảo được tính hợp pháp, chính xác, khoa học và khách quan của báo cáo ĐTM. Thí dụ, trường hợp một báo cáo ĐTM không đưa ra được biện pháp xử lý về chất thải hợp lý mà cơ quan có thẩm quyền vẫn thông qua và phê duyệt; sau này khi dự án được thực hiện trên thực tế đã gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng thì báo cáo ĐTM là cơ sở để xác định trách nhiệm của cơ quan thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM đó và các chủ thể có liên quan.

1.1.2. Thẩm định và phê duyệt Báo cáo ĐTM

1.1.2.1.Khái niệm thẩm định

Thẩm định là một thuật ngữ thông dụng, dưới góc độ chữ Hán Việt, thẩm định được kết hợp từ chữ “Thẩm” và chữ “Định”. Chữ “Thẩm” ở đây được hiểu là kiểm tra, xem xét, đánh giá; chữ “Định” có nghĩa là quyết định. Hợp nghĩa của hai chữ là kiểm tra, xem xét để ra quyết định. Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, NXB Đà Nẵng thì “Thẩm định” là “xem xét nhằm đánh giá để xác định, quyết định” [44, tr.750]. Như vậy, có thể hiểu rằng, thẩm định là việc chủ thể có chức năng xem xét, đánh giá một sự vật, hiện tượng nào đó để xác định nhằm đưa ra quyết định liên quan đến sự vật, hiện tượng đó.

Qua việc phân tích khái niệm “thẩm định”, có thể nhận thấy một số đặc điểm sau:

(i) Chủ thể thẩm định phải là chủ thể có khả năng, năng lực và điều kiện nhất định. Chủ thể thẩm định có thể là một cá thể hoặc một tập thể (thông thường gọi là Hội đồng) tùy theo đặc điểm, tính chất của từng sự vật, hiện tượng được thẩm định;

(ii) Đối tượng của thẩm định là sự vật, hiện tượng trong thế giới khách quan. Sự vật, hiện tượng có thể là vật chất hoặc ý thức, hữu hình hoặc vô hình;