Mục Đích Và Ý Nghĩa Của Hoạt Động Kiểm Tra, Giám Sát

pháp ngăn chặn thích hợp, đưa ra các hình thức xử lý đối tượng vi phạm theo quy định của pháp luật. Quyền và trách nhiệm của các chủ thể thực hiện việc kiểm tra, giám sát là khác nhau. Vì vậy, khi phát hiện thấy sự vi phạm của đối tượng bị kiểm tra, giám sát, các chủ thể thực hiện việc kiểm tra có quyền đưa ra các hình thức xử lý theo quy định của pháp luật trong phạm vi thẩm quyền của mình (áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước) còn các chủ thể thực hiện việc giám sát thường không có quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Kết quả giám sát của các chủ thể này thường chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật.

1.2.3. Mục đích và ý nghĩa của hoạt động kiểm tra, giám sát

Trong thời gian gần đây, hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nghĩa vụ bảo vệ môi trường nói chung, thực hiện nôi dung báo cáo ĐTM nói riêng đã mang lại ý nghĩa, hiệu quả đáng ghi nhận. Đặc biệt là hoạt động giám sát của công đồng dân cư nơi thực hiện dự án. Hầu hết các hành vi vi phạm về bảo vệ môi trường của các chủ thể bị phát giác bởi cộng đồng dân cư nơi dự án hoạt động. Hơn nữa, kể từ khi lực lượng cảnh sát môi trường được thành lập, cơ quan này đã phát hiện và xử lý nhiều trường hợp vi phạm nghiêm trọng pháp luật bảo vệ môi trường trong một thời gian dài và đã gây ra những hậu quả nặng nề cho môi trường. Hoạt động kiểm tra, giám sát có những mục đích và ý nghĩa sau:

- Hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nhằm xem xét đối tượng bị kiểm tra, giám sát (chủ dự án) có thực hiện đúng trách nhiệm và nghĩa vụ của mình không? Trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ dự án ở đây là việc thực hiện các nội dung trong báo cáo ĐTM như: thực hiện các biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường của dự án, thực hiện các cam kết về BVMT...

- Việc kiểm tra, giám sát nhằm đảm bảo rằng đối tượng bị kiểm tra, giám sát thực hiện đúng trách nhiệm, nghĩa vụ của mình. Hoạt động kiểm tra, giám sát cũng là một biện pháp ngăn ngừa, hạn chế sự vi phạm của các chủ thể có nghĩa vụ.

Một khi, việc kiểm tra, giám sát được thực hiện thường xuyên thì các chủ thể có nghĩa vụ sẽ không giám lơ là trách nhiệm của mình.

- Hoạt động kiểm tra, giám sát nhằm phát hiện các vi phạm của chủ thể có nghĩa vụ khi thực hiện nội dung báo cáo ĐTM. Đó là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền đưa ra các biện pháp ngăn chặn, xử lý các chủ hoạt động phát triển khi vi phạm nghĩa vụ thực hiện các biện pháp, nội dung về bảo vệ môi trường.

Xét một cách tổng thể và suy cho cùng thì mục đích và ý nghĩa của hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM là nhằm bảo vệ môi trường, vì mục tiêu phát triển bền vững.

1.3. Mối quan hệ giữa các chủ thể trong quá trình thẩm định, kiểm tra và giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 119 trang tài liệu này.

Trong quá trình thực hiện dự án nói chung, quá trình thẩm định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng, phát sinh nhiều mối quan hệ giữa các chủ thể trong các hoạt động đó. Để hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường có hiệu quả, phải xác định được đâu là mối quan hệ chủ yếu, đâu là mối quan hệ thứ yếu, địa vị pháp lý của các bên chủ thể trong các mối quan hệ đó như thế nào. Đặc biệt, pháp luật phải quy định rõ quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ một cách rõ ràng, khoa học, tránh trường hợp chồng chéo về thẩm quyền cũng như về trách nhiệm dẫn đến tính trạng kém hiệu quả của hoạt động BVMT nói chung, hoạt động ĐTM nói riêng. Có như vậy, các biện pháp, công cụ được đưa ra nhằm quản lý và bảo vệ môi trường mới thực sự phát huy được hiệu năng của nó. Về quá trình thẩm định báo cáo ĐTM và việc kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM có thể nhận thấy một số quan hệ chủ yếu sau:

1.3.1. Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường.

Có thể nói, mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường là mối quan hệ trung tâm, cơ bản của quá trình thẩm định và

kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM. Chủ dự án là chủ thể trực tiếp thực hiện các hoạt động liên quan đến dự án, từ hoạt động xây dựng dự án trên hồ sơ (nghiên cứu khả thi, lập báo cáo ĐTM, các thủ tục như xin cấp phép đầu tư, cấp phép xây dựng...) đến hoạt động xây dựng và vận hành dự án trên thực tế. Khi thực hiện dự án đầu tư, một chủ thể mà chủ dự án không bao giờ “tránh mặt” được là cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. Muốn được cấp phép đầu tư, một “giấy phép” bắt buộc chủ đầu tư phải có là Quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM (đối với những dự án phải lập báo cáo ĐTM).

Xét về bản chất, mối quan hệ giữa chủ dự án và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường là mối quan hệ hành chính. Trong mối quan hệ này, một bên là cơ quan nhà nước có thẩm quyền đại diện cho Nhà nước, được Nhà nước trao quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và một bên là chủ dự án (có thể là cá nhân hoặc tổ chức) – một chủ thể dân sự trong xã hội – thực hiện hoạt động phát triển.

Trong giai đoạn thẩm định báo cáo ĐTM, quan hệ sẽ được xác định giữa cơ quan thẩm định (Hội đồng thẩm định), cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM với chủ dự án. Trong giai đoạn kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM mối quan hệ sẽ định xác định giữa cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM, cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường cấp có thẩm quyền (bao gồm cả cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM) kiểm tra, giám sát với chủ dự án.

Quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong từng giai đoạn ĐTM được quy định trong các văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan này cũng như các văn bản pháp luật về môi trường và các văn bản liên quan. Quyền và nghĩa vụ của chủ dự án trong mối quan hệ này trong từng giai đoạn ĐTM được quy định tại các quy định của pháp luật mội trường và các văn bản pháp luật liên quan.

1.3.2. Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan, tổ chức tư vấn về môi trường và soạn thảo báo cáo ĐTM

Đây là mối quan hệ có thể được thiết lập hoặc không được thiết lập trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM. Mối quan hệ sẽ được xác lập nếu chủ dự án không tự mình lập báo cáo ĐTM mà thuê tổ chức dịch vụ tư vấn lập báo cáo ĐTM. Ngược lại, nếu chủ dự án có thể tự mình lập báo cáo ĐTM thì mối quan hệ này không tồn tại trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM.

Bản chất mối quan hệ này mang tính chất dân sự – thương mại. Hai chủ thể trong mối quan hệ đều là chủ thể dân sự. Tổ chức dịch vụ tư vấn về môi trường là một đơn vị có đủ điều kiện và chức năng thực hiện các dịch vụ tư vấn về môi trường theo quy định của pháp luật, lấy lĩnh vực ĐTM làm ngành nghề kinh doanh của mình và vì mục tiêu lợi nhuận. Chủ dự án thuê tổ chức dịch vụ tư vấn về môi trường thực hiện hoạt động ĐTM, lập báo cáo ĐTM dưới hình thức hợp đồng dịch vụ tư vấn (trong hợp đồng này có điều khoản về thù lao dịch vụ). Và như vậy, quyền và nghĩa vụ của các bên trong mối quan hệ này được xác định trước hết trong bản hợp đồng dịch vụ về môi trường, tiếp đến là các quy định tại các văn bản pháp luật về môi trường, pháp luật kinh doanh – thương mại, pháp luật dân sự...

Trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM, mối quan hệ giữa hai chủ thể này được xác định bởi các nội dung như: sửa đổi bổ sung nội dung báo cáo ĐTM, tham gia cùng chủ dự án trong việc giải trình các nội dung trong báo cáo ĐTM trước Hội đồng thẩm định...

1.3.3. Mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và cơ quan, tổ chức dịch vụ tư vấn về môi trường (tổ chức lập báo cáo ĐTM và tổ chức dịch vụ thẩm định)

- Mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và tổ chức lập báo cáo ĐTM hầu như xuất hiện rất ít và không trực tiếp, thông thường chỉ là gián tiếp. Mối quan hệ giữa tổ chức dịch vụ tư vấn lập báo cáo ĐTM với cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường được thiết lập thông qua việc chủ dự án ủy quyền cho tổ chức dịch vụ tư vấn thực hiện việc trình bày và bảo vệ nội

dung báo cáo ĐTM, bảo vệ ý kiến của mình trước Hội đồng thẩm định (cơ quan phê duyệt) báo cáo ĐTM;

- Về mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và tổ chức dịch vụ thẩm định (TCDVTĐ), suy cho cùng, đây là mối quan hệ mang tính chất kinh doanh - thương mại. Tổ chức dịch vụ thẩm định được thành lập và hoạt động theo các điều kiện mà pháp luật quy định. Hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM của TCDVTĐ là hoạt động mang tính chất “bán” dịch vụ. Khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện việc phê duyệt báo cáo ĐTM cần tuyển chọn một tổ chức dịch vụ thẩm định để thẩm định báo cáo ĐTM với những điều kiện, yêu cầu do cơ quan này - cơ quan tuyển chọn dịch vụ thẩm định - đặt ra, nếu TCDVTĐ nào đáp ứng đủ điều kiện sẽ được lựa chọn làm tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM. Mối quan hệ này được xác lập dưới hình thức hợp đồng dịch vụ thẩm định và TCDVTĐ được cơ quan tuyển chọn dịch vụ thẩm định trả thù lao theo hợp đồng.

Ngoài ra còn có mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án, giữ cộng đồng dân cư và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường...

Kết luận Chương 1

Đánh giá tác động môi trường là công cụ bảo vệ môi trường mang tính chất phòng ngừa. Hoạt động ĐTM được thực hiện trước khi dự án (hoạt động phát triển) được triển khai nhằm mục đích dự báo được những tác động những tác động môi trường có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ ..) với những tác động tiêu cực. Với phương châm “phòng bệnh hơn chữa bệnh”, ĐTM thực sự là một công cụ có hiệu quả trong việc bảo vệ môi trường mà cụ thể là phòng ngừa sự cố môi trường, ô nhiễm, suy thoái môi trường. Để hoạt động ĐTM thực sự có ý nghĩa, bên cạnh hoạt động đánh giá tác động môi trường phải đảm bảo chất lượng về mặt khoa học, kỹ thuật thì việc thẩm định báo cáo ĐTM và đặc biệt là hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM trên thực tế đóng một vai trò rất

quan trọng, quyết định mức độ hiệu năng của công cụ ĐTM đối với hoạt động bảo vệ môi trường trên thực tế.

Các nội dung lý luận cơ bản về báo cáo ĐTM, thẩm định báo cáo ĐTM và việc kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM được đề cập ở trên là cơ sở để chúng ta nghiên cứu, tìm hiểu thực trạng pháp luật về vấn đề này ở Việt Nam cũng như việc thực thi các quy định pháp luật của nó trong thực tiễn. Những vấn đề cơ bản của pháp luật Việt Nam về này sẽ được đề cập cụ thể trong chương tiếp theo.

Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM Ở VIỆT NAM HIỆN NAY.‌‌

2.1. Pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM

2.1.1. Pháp luật về báo cáo ĐTM

2.1.1.1. Các đối tượng phải lập báo cáo ĐTM

Lập báo cáo ĐTM là trách nhiệm thuộc về chủ dự án đầu tư. Việc lập báo cáo ĐTM trước khi thực hiện dự án đã trở thành nghĩa vụ bắt buộc đối với các chủ đầu tư, chủ dự án ở Việt Nam từ khi Luật BVMT năm 1993 ra đời. Nghĩa vụ này đã được quy định cụ thể, chi tiết trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 như Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994, Thông tư số 490/BKHCN&MT của Bộ Khoa học công nghệ và môi trường ngày 29/04/1998 về hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư... So với các quy định tại các văn bản vừa nêu thì Luật BVMT năm 2005 được thông qua ngày 29/11/2005 có hiệu lực từ ngày 01/07/2006 đã có quy định một số điểm mới về đối tượng phải lập báo cáo ĐTM. Đó là, Luật BVMT năm 2005 đã thu hẹp đối tượng phải lập báo cáo ĐTM, nói đúng hơn là thu hẹp các loại dự án phải lập báo cáo ĐTM. Theo đó, trách nhiệm lập báo cáo ĐTM chỉ áp dụng đối với các dự án đầu tư cụ thể. Trong khi đó, theo Luật BVMT năm 1993 và cụ thể tại Thông tư số 490/BKHCN&MT thì tất cả các chủ dự án đầu tư đều phải lập báo cáo ĐTM theo những yêu cầu khác nhau tùy theo mức độ tác động đến môi trường của dự án đó lớn hay nhỏ. Cụ thể, dự án được chia làm 2 loại (loại I và loại II). Dự án loại I bao gồm các dự án có tiềm năng gây ô nhiễm môi trường trên diện rộng, dễ gây ra sự cố môi trường, khó khống chế và khó xác định tiêu chuẩn môi trường phải lập báo cáo ĐTM theo hai bước (“Bản giải trình ĐTM sơ bộ” và “Báo cáo ĐTM chi tiết”). Các dự án loại II và các dự án thuộc loại I nhưng đầu tư vào Khu công nghiệp, Khu chế xuất thì chỉ phải lập “Bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường”. Bên cạnh đó, đối tượng phải lập báo cáo ĐTM (chi tiết) không chỉ là các chủ dự án mà còn đối với các chủ cơ sở đang hoạt động [1]. Như vậy, theo pháp luật BVMT trước

đây, đối tượng phải lập báo cáo ĐTM theo không chỉ là các chủ dự án mà cả các chủ cơ sở đang hoạt động.

Bên cạnh đó, theo Luật BVMT năm 2005, đánh giá tác động môi trường được tách làm hai loại hình cơ bản là đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Việc tách đánh giá tác động môi trường thành hai loại hình là phù hợp với tình hình khác quan và xu thế chung của thế giới. Các chủ dự án có nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường (chủ dự án đầu tư cụ thể) phải lập báo cáo ĐTM, các chủ thể có nghĩa vụ đánh giá môi trường chiến lược (là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cơ chủ thể được cơ quan nhà nước uỷ quyền khi làm chủ dự án về chiến lược, quy hoạch, kế hoạch) phải lập báo cáo ĐMC.

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 không còn quy định trách nhiệm lập báo cáo ĐTM đối với các cơ sở đang hoạt động bởi một số lý do. Trước hết, xét trên thực tế thì đến thời điểm đầu những năm hai nghìn, các cơ sở đang hoạt động hầu như đã thực hiện việc đánh giá tác động môi trường, lập báo cáo ĐTM (nếu không thì cũng đã chấm dứt hoạt động), còn các cơ sở thành lập mới (dự án) thì đương nhiên phải tiến hành lập báo cáo ĐTM theo quy định đối với dự án đầu tư. Tiếp đến, xét về bản chất, ĐTM là một công cụ khoa học mang tính dự báo trong quản lý và bảo vệ môi trường. Nói một cách khái quát, ĐTM là một công cụ giúp chúng ta tiên lượng, dự đoán được những tác động môi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực. Nhưng vì đã coi ĐTM là phạm trù của đánh giá nên trong suốt thời kỳ thực hiện Luật BVMT năm 1993, ĐTM đã được coi như là một công cụ “vạn năng” áp dụng để quản lý, bảo vệ môi trường đối với tất cả các khâu (công đoạn) của toàn bộ tiến trình phát triển kinh tế – xã hội của đất nước: từ khâu xây dựng và phê duyệt các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, dự án đầu tư (gọi chung là các dự án) đến khâu quản lý các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đã đi vào hoạt động trong thực tế (gọi chung là cơ sở đang hoạt động). Hơn thế nữa, ĐTM còn được