Kết Luận Và Hàm Ý Chính Sách Đối Với Việt Nam

Chương 5: Kết luận và hàm ý chính sách đối với Việt Nam

Chương 5 đưa ra những đánh giá chung về tình hình đầu tư tư nhân tại Việt Nam dưới sự ảnh hưởng của chi tiêu công. Những đánh giá trên kết hợp với kết quả nghiên cứu được thảo luận ở chương 4 là cơ sở để đề xuất một số chính sách cho Việt Nam. Các chính sách này liên quan đến việc giảm bớt tác động tiêu cực, gia tăng tác động tích cực của chi tiêu chính phủ đến đầu tư tư nhân. Bên cạnh đó, các hạn chế của nghiên cứu này cũng được đưa ra để gợi mở định hướng cho các nghiên cứu tiếp theo trong tương lai.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Chương 1 giới thiệu một số nội dung cơ bản của luận án. Trước hết là bối cảnh nghiên cứu để từ đó đưa ra lý do lựa chọn đề tài. Xét trên nhiều góc độ, về lý thuyết lẫn các nghiên cứu thực nghiệm đều cho thấy chi tiêu công có những ảnh hưởng nhất định đến đầu tư của khu vực tư nhân. Về thực tế, hoạt động chi tiêu công của Việt Nam đã có nhiều biến động lớn cùng với những thăng trầm của nền kinh tế và có những tác động, kể cả tích cực lẫn tiêu cực. Việc đánh giá được chiều hướng và quy mô của ảnh hưởng này là rất quan trọng để có thể gợi mở những hàm ý chính sách hợp lý cho hoạt động chi tiêu công ở Việt Nam. Từ đây, luận án đã đưa ra 3 mục tiêu nghiên cứu và cụ thể hóa thành 4 câu hỏi nghiên cứu. Tác giả cũng xác định đối tượng nghiên cứu là tình hình chi tiêu công của 14 nền kinh tế mới nổi và đang phát triển khu vực châu Á giai đoạn 2000-2018. Để phân tích dữ liệu của các đối tượng trên và trả lời câu hỏi nghiên cứu, luận án lựa chọn phương pháp hồi quy hệ phương trình đồng thời theo 3 giai đoạn; cộng với phân tích định tính tình hình cụ thể tại Việt Nam. Luận án được thiết kế thành 5 chương để có thể truyền tải hết các nội dung nghiên cứu.

Từ những vấn đề cơ bản trên, tác giả cũng kỳ vọng luận án sẽ đóng góp điểm mới cho hoạt động nghiên cứu và thực tiễn ở Việt Nam.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 167 trang tài liệu này.

CHƯƠNG 2

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VỀ TÁC ĐỘNG CỦA CHI TIÊU CÔNG ĐẾN ĐẦU TƯ TƯ NHÂN

2.1. Chi tiêu công

2.1.1. Quan niệm về chi tiêu công

Trên thế giới có không ít các nghiên cứu về vai trò của Chính phủ đối với hoạt động kinh tế. Thực tế cho thấy, bàn tay vô hình không thể tự mình giải quyết hoàn toàn những khúc mắc của thị trường. Đôi khi quyết định của khu vực tư nhân không đem lại hiệu quả kinh tế, đòi hỏi khu vực công phải can thiệp nhằm bình ổn hoạt động vĩ mô (Keynes, 1936; Stiglitz, 1997). Lúc này, khu vực công sẽ cung ứng ra một lượng hàng hóa công nhất định. Theo nhà kinh tế học hiện đại P.A. Samuelson, hàng tiêu dùng tập thể (collective consumption goods) - ngày nay quen gọi bằng thuật ngữ “hàng hóa công” (public goods) - là hàng hóa mà việc tiêu dùng của người này không gây loại trừ đối với việc tiêu dùng của người khác (Samuelson, 1954). Nếu coi hoạt động của khu vực công như một quy trình sản xuất, chúng ta thấy rằng khu vực công cũng sử dụng vốn, nhân lực và các nguồn lực khác để sản xuất ra hàng hóa công cộng. Thật ra, nếu đi vào chi tiết, người ta có thể phân thành hai giai đoạn là sản xuất và cung cấp hàng hóa công. Chẳng hạn, Chính phủ có thể cung cấp hàng hóa công, nhưng đồng thời cho phép khu vực tư nhân sản xuất ra nó. Nhưng cho dù khu vực công là một nhà sản xuất hay nhà cung cấp thì nó cũng cần có những khoản chi tiêu để tạo ra hàng hóa công cho xã hội. Những khoản chi này được gọi là “chi tiêu công”. Đó là các khoản chi phát sinh bởi các đơn vị trong khu vực công, từ cấp trung ương đến cấp địa phương để thỏa mãn nhu cầu chung của người dân. Chi tiêu công giúp chính phủ có thể sản xuất và mua sắm hàng hóa dịch vụ nhằm cung ứng hàng hóa công và tái phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế xã hội.

Tương tự, Sử Đình Thành (2009) cho rằng chi tiêu công phản ánh giá trị của các loại hàng hóa dịch vụ mà chính phủ đã mua về để hình thành nên hàng hóa, dịch vụ công, từ đó cung ứng cho xã hội nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước; đồng thời thực hiện chính sách tái phân phối thu nhập. Lúc đó, có thể hiểu rằng tất cả các khoản chi tiêu của chính quyền các cấp, các đơn vị quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp do chính phủ tài trợ là chi tiêu công. Nói một cách khác, chi tiêu công chủ yếu là các khoản chi ngân sách. Tương tự, Dương Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan (2009) nhận định chi tiêu công là việc phân phối và sử dụng các quỹ công mà chủ yếu là quỹ ngân sách nhà nước (NSNN), nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy nhà nước, thực

hiện các chức năng kinh tế xã hội của nhà nước, duy trì sự hoạt động bình thường của nền kinh tế xã hội.

Như vậy, hầu hết quan niệm chi tiêu công đều xoay quanh các khoản chi từ phía chính phủ cho việc duy trì bộ máy nhà nước và thực hiện chức năng của nó. Trong luận án này, thuật ngữ chi tiêu công được sử dụng dựa trên quan điểm của IMF. Đó là tất cả các khoản chi của chính phủ và chi ròng cho đầu tư tài sản phi tài chính (như mua lại tài sản vốn cố định, cổ phiếu chiến lược, đất đai và tài sản vô hình). Cụ thể, đó là các khoản chi tiêu của chính phủ được tài trợ bởi ngân sách nhà nước; gồm tất cả các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương để trang trải kinh phí cho các hoạt động của chính phủ, từ việc nuôi dưỡng bộ máy khu vực công đến cung ứng hàng hóa, dịch vụ công.

2.1.2. Vai trò của chi tiêu công

Rõ ràng chi tiêu công là một hoạt động không thể thiếu trong hoạt động của mọi chính phủ và nền kinh tế. Tuy nhiên, để tìm một điểm chung về quan điểm của các nhà kinh tế học về vai trò của chi tiêu công thì không phải là điều dễ dàng. Trên thế giới có không ít các nghiên cứu về vai trò của chi tiêu chính phủ đối với hoạt động kinh tế. Về cơ bản, có thể chia thành hai nhóm quan điểm: (1) ủng hộ sự điều tiết của thị trường, (2) ủng hộ vai trò của chính phủ thông qua công cụ chi tiêu.

Quan điểm ủng hộ sự điều tiết của thị trường nhận được sự hậu thuẫn của các nhà kinh tế học cổ điển. Trường phái này chủ yếu xoay quanh vai trò của thị trường theo hướng hoạt động một cách tự do và không bị ngăn cản. Họ tin rằng sự can thiệp của chính phủ sẽ là trở ngại cho dòng lưu chuyển tự do của hàng hóa dịch vụ và làm mọi việc trở nên xấu đi, gây ra nhiều thiệt hại hơn là lợi ích. Đồng thời, nguồn thu của chính phủ được lấy từ khu vực sản xuất, trong khi các khoản chi của họ lại không sinh lời; gây tổn thất cho nền kinh tế. Vì thế, cần phải giảm thiểu sự chi phối của chính phủ đến hoạt động sản xuất kinh doanh. Để khuyến khích tăng trưởng, chính phủ nên đảm bảo cho tự do thương mại, tự do thị trường và ngân sách cân bằng. Chức năng chính của chính phủ chỉ là các chức năng truyền thống như đảm bảo an ninh quốc phòng, duy trì luật lệ và trật tự quốc gia, phát triển công cộng. Mọi việc còn lại sẽ do bàn tay vô hình của thị trường tự động hướng các hoạt động kinh tế đến điểm cân bằng tối ưu. Do vậy, những chức năng khác ngoài ba chức năng trên được coi là vượt quá phạm vi của nhà nước và chi tiêu cho chúng được xem như bất công, lãng phí (Smith, 1976). Như vậy, ngay cả những nhà kinh tế học ủng hộ bàn tay vô hình của thị trường cũng vẫn thừa nhận vai trò của chính phủ, nhưng họ giới hạn phạm vi

can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế. Chính vì vậy, lĩnh vực can thiệp của chính phủ cũng khác nhau tùy theo từng quan điểm.

Theo trường phái Keynes, khu vực công có thể kích thích tăng trưởng thông qua lãi suất, thuế khóa, các dự án công và đây cũng là tư tưởng của quan điểm thứ hai, phổ biến từ thế kỷ 20 trở đi. John Maynard Keynes (1936) đã phân tích về vai trò của chi tiêu công trong việc xác định mức thu nhập và phân phối trong nền kinh tế. Ông lập luận rằng hoạt động chi tiêu và thuế khóa của chính phủ có thể được dùng để cải thiện sức cầu trong thời kỳ kinh tế trở nên suy thoái. Cụ thể, thay vì tiết kiệm, việc chính phủ tăng chi tiêu công cho các cá nhân sẽ thúc đẩy sức mua tăng lên, doanh nghiệp mở rộng quy mô sản xuất, dẫn đến cải thiện thất nghiệp và lạm phát, từ đó bình ổn nền kinh tế. Nói một cách khác, họ cho rằng chính sách tài khóa có thể phát huy hiệu quả trong việc quản lý nền kinh tế, với sự hỗ trợ của hiệu ứng số nhân và đây cũng là điểm đặc biệt quan trọng trong kinh tế học Keynes. Ông cũng ủng hộ vai trò của chính phủ trong việc giải quyết các vấn đề ngắn hạn thay vì chờ đợi thị trường can thiệp trong dài hạn (Keynes, 1936). Thêm vào đó, Keynes xem chi tiêu công như một biến ngoại sinh có thể tạo ra tăng trưởng kinh tế thay vì một hiện tượng nội sinh.

Tuy nhiên, nhận định về vai trò của chi tiêu công theo hướng tuyệt đối hóa vai trò của thị trường hay nhà nước cũng đều không hợp lý trong quản lý kinh tế. Vì vậy, trong kinh tế học hiện đại, hầu hết các nhà kinh tế học thiên về xu hướng cả chính phủ và thị trường cùng điều tiết nền kinh tế. Cụ thể, khu vực tư nhân được khuyến khích phát triển trong điều kiện thị trường tự do dưới sự kiểm soát về chính trị và chính sách kinh tế của chính phủ. Mặt khác, khu vực công sẽ tham gia vào quá trình tăng trưởng và phát triển các tiện ích công cộng. Một số nghiên cứu khác từ hiện tượng thần kỳ Đông Á và sự thành công của Hoa Kỳ cũng khẳng định tư tưởng này (Stiglitz, 1997). Theo đó, chính phủ có 6 vai trò cực kỳ quan trọng là: phát triển giáo dục, công nghệ, hỗ trợ khu vực tài chính, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, ngăn ngừa sự suy thoái môi trường, tạo lập và duy trì một xã hội an toàn. Bên cạnh đó, nhà nước còn đóng vai trò quan trọng là cung cấp hàng hóa công cho nền kinh tế - đó là hàng hóa mà việc tiêu dùng của người này không gây loại trừ đối với việc tiêu dùng của người khác (Samuelson, 1954). Muốn vậy, chính phủ phải bỏ ra các khoản chi tiêu công nhằm thực hiện các mục tiêu kể trên.

Như vậy, có thể nói rằng, sự can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế thông qua kênh chi tiêu công là một lẽ đương nhiên. Một mặt, chính phủ có trách nhiệm khắc phục các thất bại thị trường, giúp thị trường đạt được tối ưu trong việc sử dụng các yếu tố đầu vào. Lúc này, chi tiêu công được xem như một công cụ để thực hiện việc phân bổ các

nguồn lực một cách hiệu quả. Chi tiêu công có trách nhiệm trong việc tạo dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế - xã hội, cung ứng hàng hóa công, duy trì một xã hội an toàn. Bên cạnh đó, các khoản chi từ khu vực công còn bổ sung vào những khoảng trống mà khu vực tư nhân không thể đầu tư; làm nhiệm vụ dẫn dắt, định hướng cho hoạt động đầu tư tư nhân. Mặt khác, chi tiêu công thể hiện vai trò phân phối lại thu nhập, đảm bảo an sinh xã hội. Điều này được thực hiện thông qua các khoản chi trợ cấp cho các đối tượng chính sách; cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục cơ bản, một số dịch vụ xã hội khác. Ngoài ra, chi tiêu công có một vị trí quan trọng trong việc ổn định nền kinh tế vĩ mô. Là công cụ cơ bản để thực thi chính sách tài khóa, chi tiêu công sẽ góp phần giải quyết những trục trặc của nền kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng, giải quyết vấn đề thất nghiệp và lạm phát. Nói tóm lại, chi tiêu công là một nhân tố cực kỳ quan trọng và thiết yếu trong hoạt động kinh tế vĩ mô.

2.1.3. Đặc điểm của chi tiêu công

Chi tiêu công mang những đặc điểm cơ bản sau:

Hoạt động chi tiêu công gắn liền với bộ máy nhà nước, thực hiện những chức năng và nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước. Các khoản chi này được chính phủ sử dụng để cung ứng hàng hóa công, xây dựng cơ sở hạ tầng, phân bổ nguồn lực… trong nền kinh tế.

Chi tiêu công mang tính chất công, nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng. Điều đó xuất phát từ một trong các chức năng của nhà nước là quản lý toàn diện nền kinh tế xã hội; do vậy, các hoạt động chi tiêu của nhà nước phải nhằm phục vụ cho đại đa số người dân. Tuy nhiên, ở một số quốc gia, các hoạt động của chính phủ đôi khi chỉ hướng đến một số nhóm đối tượng cụ thể, nhất là những khu vực liên quan đến việc bầu cử. Lúc đó, các chính trị gia có xu hướng rót nhiều khoản chi tiêu công vào những chính sách, dự án có lợi cho những người đã bỏ phiếu cho mình (Von-Hagen, 1998). Tuy nhiên, đa phần hoạt động này vẫn nhằm đáp ứng nhu cầu của xã hội nói chung.

Chi tiêu công được thực hiện theo nguyên tắc không mang tính hoàn trả hoặc hoàn trả không trực tiếp. Điều đó được phản ánh thông qua sự tương quan giữa mức chi và kết quả chi. Các khoản chi có thể không tương ứng với kết quả chi về không gian, thời gian; về mức chi và chất lượng chi với khối lượng, chất lượng của kết quả chi tiêu. Nhiều dự án được tài trợ bằng quỹ công có ý nghĩa cả về mặt kinh tế lẫn xã hội nên khó thể lượng hóa được mức độ ảnh hưởng. Đôi khi lợi ích kinh tế thu về của các dự án này thấp hơn mức chi phí bỏ ra, nhưng giá trị xã hội còn lớn hơn khoản đầu tư ban đầu.

Chi tiêu công cũng liên quan đến yếu tố độ trễ chính sách, bao gồm cả độ trễ trong và độ trễ ngoài. Nghĩa là, từ lúc các khoản chi tiêu được hoạch định, thông qua, triển khai đến khi có tác động thường mất một khoảng thời gian nhất định. Chính sách chi tiêu thường đối mặt với vấn đề “độ trễ trong” nhiều hơn bởi vì khâu thiết kế, hoạch định và thông qua của chính phủ thường phải thực hiện theo đúng quy trình, mất nhiều thời gian. Trong quá trình đó, tình hình kinh tế, xã hội có thể thay đổi; hoặc công tác dự báo và thiết kế không chính xác, buộc chính sách chi tiêu công phải điều chỉnh theo, khiến độ trễ càng bị kéo dài.

2.1.4. Phân loại chi tiêu công

Việc phân loại chi tiêu công được thực hiện dựa trên nhiều cơ sở khác nhau như: tính tương đồng của các hạng mục chi tiêu cụ thể, hoặc mục tiêu phân loại. Chẳng hạn, Plehn (trích trong Guest, 1930) cho rằng chi tiêu công được thực hiện nhằm đem lại lợi ích cho xã hội, do vậy việc phân loại sẽ được thực hiện dựa trên lợi ích mà các khu vực trong xã hội nhận được. Smith (1976) lại dựa trên các chức năng chính của chính phủ để tiến hành phân loại. Lúc này, các khoản chi tiêu từ chính phủ được chia thành: (1) Chi để thực hiện chức năng bảo vệ, (2) Chi để thực hiện chức năng thương mại và

(3) Chi để thực hiện chức năng phát triển. Pigou (1932) lại căn cứ vào tính chất chuyển giao - tức là sự phân phối lại thu nhập, trong đó các khoản chi không thể hiện việc mua sắm hàng hóa dịch vụ, không tương ứng với bất kỳ lượng sản phẩm nào mới được tạo ra. Hoạt động này làm tăng thu nhập của đối tượng thụ hưởng nhưng không thay đổi giá trị sản xuất của nền kinh tế. Lúc này, chi tiêu công gồm 2 loại:

(1) Chi có tính chất chuyển giao - liên quan tới các khoản chi không có khả năng thu hồi, chỉ là chuyển giao một chiều từ phía chính phủ cho các đối tượng; và (2) Chi không có tính chuyển giao - liên quan các khoản chi tạo ra thu nhập, sản lượng trực tiếp hoặc gián tiếp.

Hiện nay, cách phân loại của Quỹ tiền tệ quốc tế (International Monetary Fund

- IMF) được áp dụng khá phổ biến trong nhiều nghiên cứu. Theo đó, có hai cách chính để phân loại chi tiêu công. Thứ nhất là theo tính chất kinh tế - dựa trên loại hình hoặc đặc điểm kinh tế của khoản chi. Theo đó, chi tiêu chính phủ bao gồm 2 loại chính là chi đầu tư và chi thường xuyên (IMF, 1986, trang 175). Chi thường xuyên là các khoản chi phát sinh thường xuyên, cần thiết cho hoạt động quản lý và các hoạt động khác của khu vực công. Còn chi đầu tư phát triển đảm nhận nhiệm vụ tài trợ cho việc thực hiện chức năng phát triển kinh tế của đất nước như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế… Thứ hai là theo chức năng - dựa trên mục đích hoặc chức năng hướng đến trực tiếp của khoản chi. Lúc này, có 4 nhóm: chi dịch

vụ kinh tế, dịch vụ cộng đồng và xã hội, dịch vụ chính phủ nói chung và chức năng khác (IMF, 1986, trang 144).

Chẳng hạn, dựa trên mức độ hiệu quả của nội dung chi, Ghosh và Gregoriou (2008) đề cập đến hai khoản mục chi đầu tư và chi thường xuyên. Tương tự, Kormendi và Meguire (1985) cũng phân loại chi tiêu chính phủ thành đầu tư công và chi chuyển giao. Tuy nhiên, khi đi vào chi tiết, cách phân loại của một số tác giả xuất hiện sự khác biệt. Trong khi Kormendi và Meguire (1985) xem chi cho quốc phòng và giáo dục như một khoản chi tiêu chính phủ không mang tính chất đầu tư phát triển; thì Barro (1990) xếp chúng vào hạng mục chi đầu tư. Ông coi giáo dục là khoản đầu tư cho nguồn vốn nhân lực trong tương lai; còn chi cho quốc phòng sẽ đảm bảo quyền lợi về tài sản của người dân, giúp nhà đầu tư yên tâm tham gia hoạt động sản xuất kinh doanh.

Devarajan và cộng sự (1996), Gong và Zou (2002) tiến hành phân loại dựa trên cả 2 cách thức trên; tuy nhiên nội dung trong chi theo chức năng của 2 nghiên cứu này có sự khác nhau ở mức độ chi tiết. Cụ thể, ngoài 3 hạng mục giống nhau là chi cho quốc phòng, chi cho giáo dục, chi giao thông vận tải và thông tin liên lạc; Gong và Zou (2002) bổ sung thêm chi cho dịch vụ công cộng, chi phúc lợi và chi cho dịch vụ kinh tế; còn Devarajan và cộng sự (1996) thêm mục chi cho y tế. Cũng phân theo chức năng, nhưng có sự liên quan đến khả năng tạo đầu ra của khoản chi tiêu, nghiên cứu của Bleaney và cộng sự (2001) nhóm thành 3 loại: (1) Chi tiêu mang tính chất phi đầu tư (unproductive expenditure): là khoản chi cho an sinh xã hội, chi cho tái tạo và chi cho dịch vụ kinh tế;

(2) Chi tiêu mang tính chất đầu tư (productive expenditure): gồm chi cho dịch vụ công cộng nói chung, quốc phòng, giáo dục, sức khỏe, nhà cửa, giao thông và thông tin liên lạc; và (3) Chi khác.

Với các nghiên cứu trong nước, khi xem xét về chi tiêu chính phủ tại các địa phương ở Việt Nam, các tác giả thường căn cứ vào tính chất kinh tế để chia thành chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển (Mai Đình Lân, 2012; Sử Đình Thành, 2013).

2.2. Đầu tư tư nhân

2.2.1. Quan niệm về đầu tư tư nhân

Theo WB (2019), đầu tư tư nhân là các khoản chi của khu vực tư nhân, kể cả các tổ chức phi lợi nhuận của tư nhân, vào việc bổ sung cho tài sản cố định trong nước. Chi tiết hơn, có thể hiểu đầu tư tư nhân là việc khu vực tư nhân mua sắm tài sản vốn với kỳ vọng tạo ra một khoản thu nhập, giá trị lớn hơn trong tương lai. Trong phạm vi luận án này, đầu tư tư nhân sẽ là đầu tư của khu vực tư nhân trong nước.