Tiếp Cận Chuẩn Mực Quốc Tế Trong Hoạt Động Thanh Tra, Giám Sát Ngân Hàng

Việc thường xuyên đánh giá hiệu lực giám sát theo định kỳ, qua đó có những điều chỉnh phù hợp sẽ giúp cho hoạt động thanh tra giám sát đạt được các mục tiêu đề ra là:

(i) Duy trì sự ổn định của hệ thống tài chính,

(ii) Đảm bảo sự an toàn và lành mạnh của các định chế tài chính,

(iii) Bảo vệ người tiêu dùng,

(iv) Đảm bảo hiệu quả của hệ thống tài chính.

Việc đánh giá hiệu lực thanh tra giám sát có thể được thực hiện theo các tiêu chí sau:

Nhóm chỉ tiêu tuân thủ: Nhóm chỉ tiêu này thể hiện mức độ tuân thủ của các định chế tài chính với những quy định,quy chế giám sát và khả năng của các cơ quan giám sát tài chính trong việc xử lý vi phạm. Một số chỉ tiêu tài chính:

- Số lượng các tổ chức vi phạm: Những vi phạm quy định của pháp luật trong hoạt động kinh doanh của các định chế tài chính rất đa dạng,như là: kinh doanh hoặc hoạt động không đúng nội dung ghi trong giấy phép thành lập và hoạt động;vấn đề chống rửa tiền,và tài trợ cho hoạt động khủng bố; sự thay đổi trong điều hành tổ chức; vấn đề trục lợi thao túng lạm dụng thị trường, vi phạm đạo đức kinh doanh; vấn đề quản lý rủi ro; cạnh tranh bất hợp pháp... Số lượng lớn các tổ chứ vi phạm quy định, quy chế giám sát và số lần vi phạm tại mỗi tổ chức gia tăng thể hiện mức độ tuân thủ kém và hiệu lực giám sát chưa cao bởi lẽ sự vi phạm của các định chế tài chính làm gia tăng nguy cơ rủi ro cho chính tổ chức vi phạm, gây tổn hại về tài chính, uy tín của tổ chức, xâm phạm lợi ích của khách hàng và có thể ảnh hưởng đến toàn hệ thống.

- Số lượng các tổ chức bị xử lý/ Số lượng các tổ chức vi phạm: Chỉ tiêu này thể hiện hiệu lực giám sát ở khía cạnh quyền lực và khả năng của cơ quan giám sát trong xử lý vi phạm. Tính phức tạp của nguyên nhân và hậu quả vi phạm buộc cơ quan giám sát phải có biện pháp và hình thức xử lý thích ứng như: xử phạt hành chính; hạn chế hoạt động kinh doanh; yêu cầu tổ chức vi phạm ngừng, chấm dứt những việc làm nguy hiểm, sai trái; thay đổi người lãnh đạo, quản lý điều hành doanh nghiệp; yêu cầu tăng vốn; thu hồi giấy phép kinh doanh... Khả năng của cơ quan thanh tra giám sát trong việc xử lý triệt để vi phạm của các định chế tài chính

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 229 trang tài liệu này.

(Tỷ lệ trên có giá trị gần bằng 1) sẽ có tác dụng răn đe vi phạm, duy trì kỷ luật thị trường và đảm bảo an toàn hoạt động cho các định chế tài chính. Ngược lại, nếu chỉ tiêu này có giá trị càng nhỏ càng thể hiện mức độ hiệu lực thấp của cơ quan thanh tra giám sát.

- Khả năng của các cơ quan giám sát tài chính trong việc ngăn không cho các chủ thể chưa hội tụ đủ điều kiện cần thiết tham gia hoạt động trên thị trường. Chỉ tiêu này cổ thể thể hiện ở số lượng tổ chức tài chính bị từ chổi cấp phép (do chưa đảm bào các điều kiện về an toàn, điều kiện đầu vào thị trường...) hoặc số lượng các tổ chức tài chính được cấp phép nhưng không có đủ khả năng kinh doanh trên thị trường dẫn đến bị giải thể phá sản sau một thời gian ngắn.

Nhóm chỉ tiêu an toàn: Nhóm chỉ tiêu này thể hiện kết quả thực hiện các mục tiêu của cơ quan thanh tra giám sát: mức độ an toàn, hiệu quả trong vận hành của hệ thống tài chính, khả năng bảo vệ quyền lợi người gửi tiền. Như vậy, hiệu lực cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng sẽ được thể hiện qua mức độ an toàn hoạt động của hệ thống tài chính. Có thể đánh giá qua các chỉ tiêu chủ yếu sau:

- Số lượng các tổ chức tín dụng bị phá sản từng năm.

- Số lần phải hành động trợ giúp khẩn cấp cho các tổ chức tín dụng trong giai đoạn nhất định.

- Dư nợ xấu, dư nợ mất vốn của các tổ chức tín dụng/năm.

Mức độ hiệu lực cao của cơ quan thanh tra giám sát được thể hiện ở các giá trị thấp hoặc xu hướng giảm xuống của các chỉ tiêu trên, cho thấy sự ổn định trong hệ thống tài chính.

- Mức độ an toàn vốn của các tổ chức tín dụng: đây là một nội dung quan trọng trong giám sát các định chế tài chính, bởi lẽ việc duy trì đủ vốn sẽ giúp các định chế tài chính có khả năng bù đắp ở mức độ nhất định các tổn thất phát sinh ngoài dự tính do các loại rủi ro trong kinh doanh gây ra: rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường, rủi ro hoạt động, qua đó đảm bảo an toàn hoạt động cho các tổ chức này. Hệ thống giám sát tài chính có hiệu lực cao thể hiện ở việc các định chế tài chính tính toán đúng lượng vốn cần thiết và duy trì vốn tối thiểu ở mức yêu cầu của cơ quan giám sát.

Chỉ tiêu đo độ hài lòng của khách hàng: Tỷ lệ phần trăm khách hàng có khiếu nại, khiếu kiện trên tổng số khách hàng của định chế tài chính. Chỉ tiêu này có liên quan mật thiết đến nhóm chỉ tiêu tuân thủ bởi lẽ khi mức độ tuân thủ của các định chế thấp, thường xuyên vi phạm quy định pháp luật thì số lượng khiếu nại, khiếu kiện của khách hàng sẽ gia tăng. Thực tế này phản ảnh mức độ hiệu lực của cơ quan thanh tra giám sát thấp vì đã không thực hiện được mục tiêu bảo vệ người tiêu dùng.

3.2.1.3. Tiếp cận chuẩn mực quốc tế trong hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng

Năm 1997, ủy ban Basel đã đưa ra một tập hợp “Các nguyên tắc nòng cốt cho việc giám sát hoạt động ngân hàng hiệu quả” (Core principles for effectivebanking supervision) được sửa đổi năm 2006 nhằm cung cấp một khuôn khổ cho hệ thống giám sát ngân hàng hiệu quả. Bộ 25 nguyên tắc cơ bản Basel là tài liệu dành cho cơ quan thực hiện công tác giám sát ngân hàng ở các quốc gia và cả trên phạm vi quốc tế. Bộ nguyên tắc cơ bản bao hàm một số nhóm nội dung chủ yếu. Trong đó, có các nhóm nội dung quy định về hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng như sau:

- Các nguyên tắc thuộc cụm chủ đề về các quy định và yêu cầu giám sát an toàn (từ nguyên tắc số 6 đến số 15). Nội dung chính của nhóm nguyên tắc là đưa ra các chuẩn mực mà các chuyên gia giám sát nghiệp vụ ngân hàng được làm và nhất thiết phải biết xử lý trong hoạt động của mình ví dụ như: yêu cầu về an toàn vốn cho các ngân hàng, xác định rõ những khu vực nào của vốn ngân hàng chịu rủi ro; đánh giá các chính sách, thực tiễn hoạt động, các thủ tục cho vay vốn, đầu tư, việc kiếm soát vốn vay hiện tại và hồ sơ đầu tư của ngân hàng đó; đánh giá chất lượng tài sản và tính thích hợp của các điều khoản chống thất thoát và quỹ dự trữ thất thoát khoản vay.

- Các nguyên tác thuộc cụm chủ đề về giám sát nghiệp vụ ngân hàng hiện nay: bao gồm từ nguyên tắc số 16 đến nguyên tắc số 20. Nhóm nguyên tắc này quy định yêu cầu đối với một hệ thống giám sát nghiệp vụ ngân hàng hiệu quả bao gồm cả các hình thức giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ.

Hiệp ước quốc tế về vốn của Basel (Basel II) được ban hành năm 2004 với cách tiếp cận mới dựa trên 3 cột trụ chính:

(1) Yêu cầu vốn tối thiểu trên cơ sở kế thừa Basel I;

(2) Tăng cường cơ chế giám sát, đặc biệt là việc đánh giá chất lượng quản lý rủi ro của ngân hàng;

(3) Tuân thủ kỷ luật thị trường. Trong đó, trụ cột hai nhấn mạnh vai trò giám sát trên cơ sở rủi ro: Trụ cột này nhằm xác định vai trò, trách nhiệm của cơ quan giám sát ngân hàng quốc gia trong việc trực tiếp đánh giá mức độ tuân thủ vốn tối thiểu của ngân hàng thông qua việc xây dựng hệ thống quản lý rủi ro. Điều này không chỉ để đảm bảo rằng ngân hàng có đủ vốn để giải quyết tất cả các rủi ro trong hoạt động kinh doanh mà còn khuyến khích ngân hàng phát triển và sử dụng các kỹ thuật quản lý rủi ro tốt hơn trong việc kiểm soát và quản lý các rủi ro.

Với trụ cột này, Basel nhấn mạnh bốn nguyên tắc chính của công tác giám sát:

Nguyên tắc 1: Ngân hàng phải có quy trình đánh giá sự thích hợp của tổng vốn theo qui định của Basel và có chiến lược duy trì các mức vốn khác nhau.

Nguyên tắc 2: Cơ quan giám sát cần kiểm tra lại những quy trình, thủ tục và chiến lược đánh giá mức vốn nội bộ thích hợp của ngân hàng, cũng như đảm bảo sự tuân thủ các mức vốn điều tiết.

Nguyên tắc 3: Cơ quan giám sát nên khuyến nghị ngân hàng duy trì mức vốn cao hơn tỷ lệ vốn tối thiểu và phải có khả năng yêu cầu các đơn vị thành viên duy trì mức vốn cao hơn mức tối thiểu.

Nguyên tắc 4: Cơ quan giám sát cần phải có biện pháp can thiệp ngay ở giai đoạn đầu tiên để ngăn mức vốn không bị rớt xuống thấp hơn mức tối thiểu và cần có hành động giải quyết tức thì nếu vốn không được duy trì và khôi phục được.

Hiện tại, Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng đã tiến hành xây dựng và thực hiện phương pháp đánh giá năng lực tài chính CAMELS đối với các tổ chức tín dụng như là một bước trung chuyển để tiến tới thực hiện phương thức giám sát dựa trên rủi ro. Giám sát theo nội dung CAMELS là thực hiện giám sát đối với các TCTD theo sáu nội dung:

- C: Capital Adequacy (sự duy trì đủ mức vốn tự có cần thiết)

- A: Asset Quality (chất lượng tài sản có)

- M: Management Capacity (năng lực quản lý)

- E: Earnings (khả năng sinh lời)

- L: Liquidity (khả năng thanh toán)

- S: Sensibility to Market risk (sự nhạy cảm với rủi ro thị trường)

Việc thực hiện giám sát ngân hàng theo phương pháp CAMELS hiện nay của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng được đánh giá là phù hợp với mức độ phát triển của các hoạt động ngân hàng và hệ thống ngân hàng Việt Nam giai đoạn này. Phương pháp giám sát CAMELS là phương pháp giám sát có sự đổi mới và phát triển cao hơn so với phương pháp giám sát tuân thủ mà NHNN Việt Nam đã thực hiện, nhưng vẫn đảm bảo tính kế thừa từ những nội dung, tổ chức Và thông lệ giám sát trước đây.

Tuy nhiên, để tiếp cận chuẩn mực quốc tế, chúng ta cần hướng tới áp dụng phương pháp giám sát dựa trên rủi ro trong hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng. Thanh tra giám sát trên cơ sở rủi ro là việc đánh giá TCTD trên các mặt:

(l) Mức độ và xu hướng của rủi ro,

(2) Hiệu quả của quy trình quản lý rủi ro

(3) Khả năng tài chính (vốn) của TCTD để chống đỡ (đối mặt với) các rủi ro có thể xảy ra.

Việc đánh giá các yếu tố trên nhằm ưu tiên các mối quan tâm thanh tra và điều chỉnh các hoạt động thanh tra giám sát hướng vào các TCTD có rủi ro tổng thể lớn nhất trong toàn bộ hệ thống ngân hàng một cách kịp thời và hiệu quả. Ở mức độ từng TCTD, quy trình thanh tra giám sát trên cơ sở rủi ro cho phép các thanh tra viên hướng các hoạt động thanh tra tại chỗ vào các lĩnh vực có rủi ro lớn nhất trong mỗi TCTD.

Như vậy, chu kỳ thanh tra, giám sát bao gồm các phần sau:

- Bước 1: Hiểu biết và đánh giả rủi ro của tổ chức tín dụng: Vì hoạt động giám sát trên cơ sở rủi ro nhằm mục đích kiểm soát rủi ro liên tục, việc hiểu biết về mỗi tổ chức tín dụng là điểm bắt đầu tốt nhất. Các thanh tra, giám sát viên nên có quy trình phù hợp để phát triển và duy trì việc hiểu biết toàn diện về tình hình rủi ro của mỗi tổ chức tín dụng.

- Bước 2: Lập kế hoạch các hoạt động thanh tra: đặt ra thứ tự ưu tiên cho các nhiệm vụ thanh tra cần thực hiện. Phải có sự ưu tiên này trong toàn hệ thống và

cho mỗi TCTD. Thanh tra giám sát trên cơ sở rủi ro nhằm đặt thanh tra, giám sát viên vào chỗ cần họ nhất. Sản phẩm chính của bước này là kế hoạch thanh tra.

- Bước 3: Xác định các hoạt động thanh tra (tại chỗ): Xác định các hoạt động thanh tra cụ thể.

- Bước 4: Thực hiện và báo cáo các hoạt động thanh tra: đoàn thanh tra tại chỗ sẽ đến các TCTD để thực hiện các nhiệm vụ cụ thể được phân công. Thanh tra giám sát trên cơ sở rủi ro cần phải chú trọng vào các lĩnh vực có rủi ro cao nhất của TCTD và cách thức mà TCTD quản lý những rủi ro này.

- Bước 5: Tóm lược, tổng hợp các hoạt động thanh tra và sửa chữa thiếu sót: Chánh Thanh tra đánh giá về những phát hiện và đánh giá về quản lý rủi ro của đoàn thanh tra và xem xét xem liệu có cần thiết phải áp dụng hình thức xử phạt hoặc biện pháp chỉnh sửa nào không. Các biện pháp chỉnh sửa tương ứng với mức độ sai phạm của từng TCTD.

- Bước 6: Giám sát tổ chức tín dụng: giám sát tiến trình TCTD đáp ứng các yêu cầu do Chánh Thanh tra đưa ra. Các báo cáo định kỳ của TCTD cung cấp cho ban lãnh đạo NHNN những thông tin cần thiết để quyết định mức độ đầy đủ trong việc thực hiện của TCTD. Việc giám sát liên tục được áp dụng cho tất cả các TCTD bất kể các biện pháp chỉnh sửa có được áp dụng hay không. Các thanh tra, giám sát viên này lập một báo cáo tổng quan về rủi ro của từng TCTD ít nhất là theo từng quý hoặc bất kỳ khi nào mà trạng thái rủi ro của TCTD thay đổi.

Như vậy, thanh tra giám sát trên cơ sở rủi ro dựa vào một chu trình liên tục các hoạt động báo cáo và trình bày, giám sát và truyền đạt thông tin, và thanh tra khi cần thiết để hiểu các rủi ro và việc quản lý rủi ro được thực hiện như thế nào. Thanh tra giám sát trên cơ sở rủi ro cho phép các ngân hàng tiếp nhận rủi ro (thực hiện các hoạt động ngân hàng) chừng nào mà họ còn có khả năng quản lý rủi ro. Thanh tra giám sát trên cơ sở rủi ro đối xử với các ngân hàng theo những cách khác nhau, tùy thuộc vào khả năng quản lý loại rủi ro của ngân hàng. Đây là phương pháp giám sát mà hiện nay hầu hết các thị trường tài chính phát triển đang áp dụng. Việc áp dụng phương pháp này vào hoạt động giám sát ngân hàng của Việt Nam đòi hỏi phải có sự thay đổi căn bản trong nhận thức và trong công việc đối với cả

các cán bộ thanh tra, giám sát cũng như đối với các đối tượng giám sát. Ngoài ra phương pháp giám sát dựa trên rủi ro còn đòi hỏi một mức độ phát triển nhất định trong cơ chế quản trị công ty và kiểm soát nội bộ của các NHTM.

Thanh tra giám sát dựa trên rủi ro yêu cầu các biện pháp quản lý và giám sát của Cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng tập trung vào việc quản lý các rủi ro tổng thể và các yếu tố ngoại sinh, giảm thiểu rủi ro hệ thống, hiệu ứng lan truyền, dự báo và phòng tránh được khủng hoảng tài chính. Đây là một nhiệm vụ hoàn toàn mới mẻ đối với cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng hiện nay. Yêu cầu đối với phương thức giám sát dựa trên rủi ro (risk-based regulation) đối với các định chế tài chính nói riêng và toàn bộ hệ thống tài chính nói chung như sau:

- Phạm vi của giám sát dựa trên rủi ro cần phải tính đến sự xuất hiện, đổi mới của các công cụ tài chính, của các định chế và quy trình nằm trong hệ thống tài chính, những yếu tố có thể vượt qua những phân tích về tính ổn định tài chính thông thường. Hệ thống giám sát cần thực hiện các hoạt động giám sát rủi ro một cách định kỳ, cho phép đo lường rủi ro của hệ thống tài chính tại mọi thời điểm và trong một giai đoạn nhất định, nhận diện tác động của rủi ro đến nền kinh tế nói chung.

- Để đo lường rủi ro, cần thiết phải có một hệ thống các công cụ phân tích, các mô hình và con người có thể sử dụng thành thạo các mô hình và công cụ này. Mặc dù các mô hình chính thống có một số hạn chế nhất định, chúng cũng cho phép con người tổng hợp thông tin một cách định tính hay định lượng phục vụ cho công tác đánh giá rủi ro. Vấn đề đặt ra là cơ quan giám sát ngân hàng phải có đủ năng lực, con người và kỹ năng cần thiết để sử dụng những mô hình này;

- Về khía cạnh quản lý rủi ro của các định chế tài chính, những việc cần làm là:

(i) Tìm ra mối liên hệ giữa rủi ro và nguồn gốc của rủi ro gắn với các thành viên tham gia thị trường tài chính nhằm mục tiêu cảnh báo và khiến họ điều chỉnh hành vi của mình;

(ii) Củng cố năng lực của công tác giám sát các định chế tài chính và thị trường tài chính nhằm hạn chế việc chấp nhận rủi ro quá mức;

(iii) Đạt được mục tiêu giám sát thông qua thực thi những thẩm quyền của cơ quan quản lý trong ban hành khung pháp lý và các chính sách điều chỉnh thị trường.

- Đánh giá rủi ro tổng thể cần tính đến sự tương quan giữa thị trường tài chính và nền kinh tế nói chung. Rất nhiều cuộc khủng hoảng trong hệ thống ngân hàng đã từng diễn ra có nguyên nhân từ sự suy thoái kinh tế. Giám sát rủi ro cần phản ánh đầy đủ tác động hai chiều giữa thị trường tài chính và thị trường sản xuất và do đó cũng cần đánh giá tác động về ứng xử của hệ thống tài chính với các quy định về hệ thống quản lý, giám sát.

3.2.1.4. Đào tạo nguồn nhân lực thanh tra, giám sát ngân hàng chuyên nghiệp

Hiện tại, năng lực cán bộ của hệ thống thanh tra còn hạn chế so với yêu cầu đảm bào an toàn cho hoạt động khu vực tài chính, về cơ bản, cán bộ thanh tra chưa có khả năng sử dụng mô hình kiểm định và kiểm tra tính hiệu quả của mô hình quản trị rủi ro của các tổ chức tài chính. Ngoài ra, theo như nhận định của một số chuyên gia trong ngành tài chính ngân hàng, văn hóa giám sát cũng như động lực thanh tra tại chỗ của cán bộ thanh tra còn yếu. Sự hạn chế về nguồn nhân lực thanh tra, giám sát ngân hàng sẽ còn tăng thêm nữa nếu như vấn đề đào tạo và phát triển nguồn nhân lực không được quan tâm một cách đúng mức. Những yêu cầu cơ bản đối với cán bộ thanh tra, giám sát ngân hàng là nắm vững kiến thức kinh tế vĩ mô, kiến thức về tài chính ngân hàng; chuyên sâu về giám sát ngân hàng trên cơ sở rủi ro; các kỹ năng của từng công việc; sử dụng thành thạo ngoại ngữ và phần mềm tin học như 2 công cụ hỗ trợ công việc chuyên môn, cụ thể:

- Đối với cấp tác nghiệp

+ Yêu cầu đề ra:

(i) Xây dựng kế hoạch để triển khai thực hiện các công việc được giao;

(ii) Theo dõi quá trình thực hiện công việc được giao;

(iii) Tổng hợp, báo cáo kết quả công việc được giao theo quy định của nghiệp vụ thanh tra, giám sát;

(iv) Tham mưu, đề xuất cho cấp cao hơn về các văn bản, quy trình, quy định và các công việc liên quan tới nhiệm vụ của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng.

+ Kiến thức và kỹ năng cần được đào tạo:

(i) Các quy định, quy trình nghiệp vụ đặc biệt là các quy định về kế toán, báo cáo tài chính và các quy định trong hoạt động ngân hàng;