Thực Tiễn Thực Hiện Pháp Luật Về Quỹ Bảo Vệ Môi Trường

cá nhân, nhân danh chính mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập, Quỹ BVMT hoàn toàn đáp ứng các điều kiện của một pháp nhân. Vì vậy, có thể khẳng định Quỹ BVMT là một pháp nhân.

Thứ hai, về chủ thể có thẩm quyền thành lập Quỹ BVMT. Tại khoản 1 Điều 115 Luật BVMT năm 2005 quy định: “Nhà nước khuyến khích DN, tổ chức, cá nhân khác thành lập Quỹ BVMT”. Theo quy định này thì chủ thể có thẩm quyền thành lập Quỹ BVMT có thể là Nhà nước hoặc tổ chức và cá nhân khác. Cụ thể theo khoản 2 Điều 115 Luật BVMT năm 2005 thì thẩm quyền thành lập Quỹ BVMT được quy định như sau:

- Thủ

tướng Chính phủ

quyết định việc tổ

chức và hoạt động của Quỹ

BVMT quốc gia, Quỹ BVMT của các Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Tổng công ty Nhà nước.

- UBND cấp tỉnh quyết định việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Quỹ BVMT địa phương.

- Tổ chức, cá nhân thành lập Quỹ BVMT của mình và hoạt động theo điều lệ của Quỹ.

Thứ ba, về nguồn vốn hoạt động của Quỹ, tuỳ thuộc vào việc Quỹ đó do Nhà nước thành lập hay do các chủ thể khác thành lập mà nguồn vốn hoạt động của Quỹ có sự khác nhau. Nhưng tựu chung lại, nguồn vốn hoạt động của Quỹ BVMT bao gồm vốn ban đầu khi thành lập (vốn điều lệ) và vốn hoạt động từ các

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 193 trang tài liệu này.

nguồn thu sau khi Quỹ đã đi vào hoạt động. Đối với Quỹ BVMT do Nhà nước

thành lập thì vốn điều lệ do NSNN cấp, trong khi đó nguồn vốn này của Quỹ

BVMT do các tổ chức và cá nhân thành lập thì do chính các chủ thể này bỏ ra. Còn vốn hoạt động từ các nguồn thu sau khi Quỹ và đi vào hoạt động thì đối với Quỹ BVMT do Nhà nước thành lập bao gồm: phí BVMT, các khoản bồi thường thiệt hại về môi trường đối với Nhà nước, tiền phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, các khoản hỗ trợ, đóng góp, ủy thác đầu tư của tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước và các khoản tiền lãi và các khoản lợi khác thu được từ hoạt động của Quỹ. Còn đối với Quỹ BVMT do các tổ chức và cá nhân thành lập thì chủ yếu do sự đầu tư của các chủ thể đó, sự hỗ trợ của Nhà nước, các tổ chức và cá nhân khác, tiền lãi và các khoản lợi khác thu được từ hoạt động của Quỹ.

Thứ tư, về cơ chế hoạt động, có thể xem Quỹ BVMT là cơ chế tài chính hoạt động như một ngân hàng thương mại trong BVMT thông qua việc hỗ trợ tài

chính cho các dự án BVMT bằng việc cho vay không lãi suất hoặc lãi suất thấp, cũng có thể là trợ cấp không hoàn lại dựa trên thỏa thuận giữa Quỹ và chủ thể muốn vay vốn từ Quỹ.

3.1.2.1.Thực tiễn thực hiện pháp luật về Quỹ Bảo vệ môi trường

Ngày 03/3/2008, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định 35/2008/QĐ-TTg về tổ

chức và hoạt động Quỹ BVMT Việt Nam (sau đây viết tắt là Quyết định

35/2008/QĐ-TTg) thay thế cho Quyết định số 82/2002/QĐ-TTg ngày 26/6/2002 của Thủ tướng Chính phủ về thành lập, tổ chức và hoạt động của Qũy BVMT Việt Nam (Quyết định số 82/2002/QĐ-TTg) đã một lần nữa khẳng định về vị thế, trọng trách của Quỹ BVMT Việt Nam, đánh dấu một bước đột phá mới trong lĩnh vực BVMT. Với nguồn vốn điều lệ tăng gấp 2,5 lần (từ 200 tỷ lên 500 tỷ đồng) từ nguồn NSNN, cùng với nhiều nguồn thu khác, Quỹ BVMT Việt Nam đủ sức tài trợ cho các dự án BVMT với mức rủi ro cao.

+ Nguồn thu của Quỹ BVMT

Vốn điều lệ:

Vốn điều lệ

của Quỹ

BVMT Việt Nam là 500 tỷ đồng do

NSNN cấp. Hàng năm, NSNN cấp bổ

sung từ

nguồn kinh phí chi sự nghiệp môi

trường để bù đắp kinh phí tài trợ cho các dự án, nhiệm vụ BVMT nhằm bảo đảm vốn hoạt động của Quỹ từ nguồn ngân sách duy trì thường xuyên, ít nhất bằng 500 tỷ đồng.

Vốn hoạt động bổ sung hàng năm từ các nguồn khác: ngoài vốn điều lệ và nguồn do ngân sách bổ sung hàng năm từ kinh phí chi cho sự nghiệp môi trường, Quỹ BVMT Việt Nam được tiếp nhận các nguồn vốn hoạt động bổ sung hàng năm.

+ Sử dụng nguồn tài chính của Quỹ BVMT

Quỹ BVMT Việt Nam tài trợ kinh phí cho việc xây dựng, triển khai các dự án huy động nguồn vốn của Quỹ nhằm thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động xử lý khắc phục ô nhiễm môi trường, ứng phó, khắc phục hậu quả do sự cố, thảm họa môi trường gây ra; triển khai cho các chương trình, kế hoạch, dự án theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; triển khai cho việc tổ chức các giải thưởng môi trường, các hình thức khen thưởng nhằm tôn vinh các tổ chức, cá nhân điển hình tiên tiến về BVMT theo Quyết định của Bộ trưởng Bộ TN&MT, cho các dự án, nhiệm vụ BVMT

được quy định tại điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ BVMT Việt Nam. Quỹ BVMT Việt Nam đồng tài trợ, cho vay vốn các dự án môi trường phù hợp với tiêu chí, chức năng của Quỹ với các tổ chức tài chính trong và ngoài nước, các Quỹ môi trường (QMT) nước ngoài, các Quỹ môi trường ngành, địa phương phục vụ cho các hoạt động BVMT theo quy định của pháp luật. Nguồn tài chính của Quỹ được sử dụng chủ yếu cho các hoạt động gồm:

- Cho vay với lãi suất ưu đãi: Tổng số tiền cho vay là hơn 253 tỷ đồng cho tổng số 73 dự án môi trường trong các lĩnh vực: xử lý chất thải rắn; xử lý khí thải, khói bụi các nhà máy công nghiệp, xi măng; xử lý nước thải; xã hội hóa thu gom chất thải rắn, rác thải sinh hoạt; xử lý ô nhiễm làng nghề; tiết kiệm năng lượng, sản xuất sạch hơn.

- Tài trợ: Quỹ BVMT chi tổng số hơn 7.8 tỷ đồng tài trợ cho các hoạt động: khắc phục sự cố ô nhiễm môi trường sau bão lũ, xử lý nhiễm bệnh dịch tại các địa phương; trao giải thưởng báo chí trong lĩnh vực BVMT; trao giải thưởng các cuộc thi tìm hiểu về BVMT.

- Hỗ trợ lãi suất vay vốn: do mới đi vào hoạt động, nguồn vốn chưa đa dạng và hạn hẹp, việc bổ sung nguồn vốn hàng năm chưa thực hiện được nên Quỹ chưa thực hiện triển khai được hoạt động hỗ trợ này. Tuy nhiên, Quỹ đang phối hợp với một số đơn vị liên quan như: Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch & Đầu tư, Bộ TN&MT xây dựng quy trình chuẩn bị để khi có nguồn vốn bổ sung và nhu cầu DN sẽ chính thức triển khai thực hiện.

3.1.2.2.Đánh giá thành công trong hoạt động của các Quỹ BVMT tại Việt Nam [90, tr.62-65]

Sau một thời gian hoạt động, các Quỹ BVMT đạt được một số kết quả như: góp phần đưa nguồn vốn của Nhà nước để thực hiện dự án môi trường hiệu quả, thực hiện các chiến lược, mục tiêu BVMT; bước đầu huy động được một phần nguồn tài lực từ trong và ngoài nước cho các hoạt động BVMT. Ngoài ra, các hoạt động của các Quỹ góp phần vào việc giải quyết các vấn đề xã hội, nâng cao nhận thức con người về vấn đề môi trường. Các mặt tích cực cụ thể gồm:

- Thứ nhất, Quỹ BVMT là định chế tài chính được hình thành phối hợp với nhu cầu hỗ trợ tài chính cho các dự án môi trường trong cả nước và nguyên tắc PPP. Các Quỹ, đặc biệt là Quỹ BVMT Việt Nam đã thành công bước đầu trong việc thực hiện cho vay và tài trợ vốn gồm cả các khoản vay vốn tín dụng ưu đãi dành cho các dự án đầu tư BVMT của các DN cũng như hỗ trợ tài chính cho các dự án, hoạt động BVMT mang tính cộng đồng.

- Thứ hai, các Quỹ đã bước đầu hoàn thiện cơ chế tổ chức, hoạt động thông qua việc hình thành các quy chế và hướng dẫn tài trợ, gây dựng đội ngũ nhân lực chuyên sâu về chuyên môn, nghiệp vụ, từng bước xây dựng và hoàn thiện quy trình tiếp nhận hồ sơ, thẩm định hồ sơ, cho vay và giám sát việc trả nợ vay.

- Thứ ba, đối tượng cho vay của các Quỹ BVMT khá rộng với mục tiêu đầu tư cho các dự án, hoạt động BVMT. Lãi suất vay từ Quỹ BVMT thường thấp hơn đáng kể so với lãi suất ngân hàng. Đây được coi là một trong những ưu thế của cơ chế vay vốn, có tác dụng tạo ra động cơ kinh tế, khuyến khích các hành vi BVMT.

- Thứ tư, các Quỹ đó phối hợp tốt với Bộ TN&MT với các Bộ, Ban, ngành chức năng và các tổ chức quốc tế để nghiên cứu, từng bước xây dựng và hoàn thiện các quy chế, quy trình hoạt động, tạo hành lang pháp lý minh bạch, rõ ràng, chặt chẽ và đảm bảo tính hiệu quả trong vận hành Quỹ.

- Thứ năm, các Quỹ chủ động tiếp cận với các DN ở TW, địa phương để giới thiệu về cơ chế hỗ trợ tài chính của Quỹ và hướng dẫn các doanh nghiệp tiếp cận nguồn vốn vay tại Quỹ một cách thuận lợi nhất đối với các dự án thuộc danh mục ưu tiên trong BVMT.

- Thứ sáu, một số Quỹ như: Quỹ BVMT Việt Nam và Quỹ Bảo tồn đã áp dụng công nghệ thông tin trong hoạt động, tin học hóa một số khâu kế toán - tài chính, theo dõi hồ sơ, theo dõi cấp phát vốn, hoàn thiện website, đảm bảo việc tuyên truyền, phổ biến đến các đối tượng cho vay được dễ dàng và hiệu quả hơn [89]

3.1.2.3. Những hạn chế và thách thức trong vận hành Quỹ BVMT

Bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình triển khai hoạt động của các Quỹ BVMT còn bộc lộ những hạn chế sau:

- Thứ nhất, nguồn vốn chưa thực sự ổn định và phát triển bền vững nên mức cho vay vốn ưu đãi chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế. Vốn điều lệ của Quỹ vẫn còn thấp so với nhu cầu hỗ trợ vốn từ các dự án đề xuất. Do nguyên tắc hoạt động là bảo toàn vốn nên công tác thẩm định các dự án cũng gặp những khó khăn nhất định vì các dự án về môi trường thường kém về hiệu quả kinh tế nhưng rủi ro lại tương đối cao. Ngoài ra, việc thu hút các nguồn vốn khác (đóng góp tự nguyện, các khoản viện trợ, tài trợ, vốn nhận ủy thác...) từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước còn hạn chế nên thời gian tới cũng khó đảm bảo việc đáp ứng được đầy đủ nhu cầu hỗ trợ vốn của thị trường.

- Thứ hai, khó khăn trong việc thực hiện cơ chế ưu đãi của Quỹ BVMT Việt Nam là để đầu tư cho môi trường. Theo quy định của pháp luật, thủ tục cho vay của Quỹ BVMT Việt Nam không khác so với hình thức cho vay thương mại. Quỹ BVMT Việt Nam mới chỉ được phép cho vay ưu đãi về lãi suất, còn các điều kiện cho vay vẫn phải tuân thủ đúng như các yêu cầu cho vay thương mại. Trong khi đó, hầu hết các đối tương có nhu cầu vay vốn đầu tư cho môi trường không có đủ điều kiện để đáp ứng các nhu cầu trên.

Vì vậy, một số đơn vị như công ty phát triển hạ tầng Dung Quất, Công ty đá mài Hải Dương, Dự án tận thu khí thải xăng… rất cần vốn vay từ Quỹ BVMT Việt Nam nhưng không có phương án đảm bảo tiền vay khả thi (tài sản thế chấp không có khả năng phát mại hoặc không có tài sản thế chấp, không được cấp chủ quản bảo lãnh). Một số đơn vị khác như công ty TNHH Nam Thành - Ninh Thuận, AE Toàn Tích Thiện, Công ty Môi trường xanh… có nhu cầu vay vốn từ Quỹ BVMT Việt Nam với số lượng lớn (hàng chục tỷ) để xây dựng nhà máy xử lý rác thải chế tạo phân vi sinh khi thẩm định cũng bị vướng về điều kiện đảm bảo tiền vay, tính khả thi của nguồn vốn trả nợ và xác định tính bền vững về công nghệ và sản phẩm công nghệ đầu tư.

Hiên tại, các đơn vị trên, Quỹ BVMT Việt Nam chưa thể ra quyết đinh cho vay vì họ chưa hội đủ điều kiện cho vay theo quy định của Nhà nước.

-Thứ ba, khó khăn trong việc thẩm định đánh giá công nghệ của các dự án vay vốn. Các dự án môi trường nói chung và dự án xây dựng nhà máy xử lí nước thải, chế biến rác thải làm phân vi sinh hoặc lò đốt rác đều đòi hỏi công nghệ rất phức

tạp. Hiện tại, ở Việt Nam có nhiều nhà kinh doanh đầu tư vào lĩnh vực này với số lượng vốn lớn đến hàng chục tỷ đồng nhưng hiện chưa có cơ quan chức năng có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận chất lượng về công nghệ cho các dự án trên. Bởi vậy, khi xem xét thẩm định về tiêu chí đặc tính công nghệ, Quỹ BVMT Việt Nam gặp khó khăn lớn trong việc khẳng định công nghệ mà nhà đầu tư áp dụng có đáp ứng các tiêu chuẩn của Nhà nước hay không? Cũng như có tối ưu về kinh tế hay không? Các nhà đầu tư thiếu các bằng chứng pháp lý khẳng định về công nghệ dự án.

-Thứ tư, khó khăn về tính đặc thù của đối tượng cho vay. Hầu hết các đơn vị có nhu cầu vay vốn đến với Quỹ BVMT Việt Nam đều không có đủ điều kiện để Ngân hàng cho vay đầu tư BVMT. Các đơn vị có dư năng lực tài chính để trả nợ thì họ chưa quan tâm lắm về ưu đãi lãi suất vay của Quỹ BVMT Việt Nam, các ngân hàng thương mại đang là bạn hàng thường xuyên liên tục của họ nên thủ tục cho vay của ngân hàng có thông thoáng hơn.

Đối tượng cho vay của Quỹ BVMT Việt Nam theo quy định là các chủ đầu tư, còn các nhà thầu thực hiện các dự án BVMT theo quy định lại không được vay. Trong thực tế, các nhà thầu khi đầu tư công trình thường không được chủ đầu tư cấp đủ vốn theo tiến độ nên rất cần vay vốn tín dụng. Đối tượng thuộc nhóm này đã có liên hệ vay vốn ở Quỹ BVMT Việt Nam nhưng tạm thời chưa được giải quyết vì không thuộc diện cho vay ưu đãi. Theo quan điểm đầu tư cho môi trường, các đối tượng này cũng cần được đề nghị nghiên cứu xem xét cho vay.

Mặt khác, các nhà đầu tư tại Việt Nam chưa thực sự quan tâm đúng mức tới lĩnh vực môi trường vì rủi ro cao, lợi nhuận thấp, thu hồi vốn lâu. Đa số các chủ đầu tư đến với Quỹ BVMT Việt Nam chỉ muốn nhận được vốn tài trợ, không thiết tha lắm cho việc đi vay, dù có ưu đãi lãi suất.

- Thứ năm, các hoạt động nghiệp vụ của các Quỹ chưa đa dạng theo yêu cầu

của kinh tế thị trường. Quỹ BVMT là một tổ chức tài chính của Nhà nước, hoạt

động không vì mục tiêu lợi nhuận và bảo đảm bảo toàn vốn, do đó đã tạo khó khăn cho các Quỹ trong việc đa dạng hóa các hoạt động nghiệp vụ mà chỉ có thể tập trung vào ba hình thức cơ bản: cho vay với lãi suất ưu đãi, hỗ trợ lãi suất vay vốn từ các tổ chức tín dụng và tài trợ vốn. Trong khi đó, thị trường tài chính ngày càng phát triển,

các tổ chức tài chính, tín dụng trên thị trường đang cạnh tranh gay gắt để tăng khả năng thu hút nguồn vốn phục vụ cho các dự án nên việc huy động vốn của Quỹ từ thị trường rất khó khăn. Nếu các Quỹ không có những giải pháp thay đổi mang tính đột phá thì sẽ bị tụt hậu, không phát huy được một tổ chức tài chính Nhà nước để khai thác mọi nguồn lực cho lĩnh vực BVMT.

- Thứ sáu, hoạt động tuyên truyền hạn chế nên nhiều DN không nắm hết thông tin để tiếp cận với Quỹ. Việc tuyên truyền, phổ biến các hoạt động của các Quỹ từ TW đến địa phương, các DN thuộc đối tượng vẫn có nhu cầu hỗ trợ còn bất cập. Các hoạt động tuyên truyền chưa triển khai được do còn nhiều hạn chế về nguồn lực, điều kiện, khả năng tổ chức. Các DN còn thiếu thông tin, thiếu tư vấn lập dự án và hoàn tất thủ tục hồ sơ vay vốn.

- Thứ bảy, khó khăn trong việc trả nợ của các dự án DN vay vốn từ Quỹ BVMT. Với mô hình là quỹ tài chính Nhà nước, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo tồn vốn nên khi triển khai thực hiện các Quỹ BVMT thường có những vướng mắc liên quan đến huy động vốn cho vay, thu hồi nợ, quản lý tài sản đảm bảo tiền vay. Việc cho vay thực hiện các dự án môi trường của các Quỹ gặp nhiều khó khăn do thành phần các dự án vay đa dạng, thuộc nhiều thành phần kinh tế khác nhau, đa phần có năng lực tài chính cùng với khả năng trả nợ thấp, công nghệ xử lý môi trường thường lạc hậu, phức tạp. Ngoài ra, các chủ DN thuộc đối tượng vay thường thiếu các cam kết lâu dài trong việc thực hiện các dự án môi trường nên ảnh hưởng rất lớn đến việc thẩm định dự án, hiệu quả giải ngân rất thấp, không đạt kế hoạch đặt ra. Bên cạnh đó, việc thực hiện cho vay đối với các DN vừa và nhỏ còn nhiều khó khăn do các DN không có hoặc không đủ tài sản thế chấp để bảo đảm tiền vay.

3.2. Pháp luật về nhóm các công cụ kinh tế kích thích lợi ích kinh tế

3.2.1. Pháp luật về thuế bảo vệ môi trường

Trong lĩnh vực môi trường, thuế cũng là CCKT quan trọng để quản lý và BVMT. Đây được coi là CCKT lâu đời nhất trong quản lý và BVMT. Mặc dù đến cuối những năm 80 của thế kỷ XX các Chính phủ mới quan tâm đến công cụ này

nhưng ý tưởng sử dụng nó đã xuất hiện từ năm 1920 do nhà kinh tế học Arthur

C.Pigou đưa ra. “Thuế BVMT là khoản thu của NSNN, nhằm điều tiết các hoạt động

có ảnh hưởng tới môi trường và kiểm soát ô nhiễm” [44]. Tại Điều 112 Luật BVMT năm 2005 quy định: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sản xuất, kinh doanh một số loại sản phẩm gây tác động xấu lâu dài đến môi trường và sức khoẻ con người thì phải nộp thuế môi trường”. Mục tiêu của thuế BVMT là tạo ra nguồn thu cho NSNN lấy từ những người sản xuất, kinh doanh những sản phẩm mà việc sản xuất và tiêu dùng chúng tiềm ẩn nguy cơ gây tác động xấu tới môi trường để bù đắp các chi phí xã hội. Tìm hiểu về thuế BVMT, ta thấy có những đặc trưng cơ bản sau [69]:

Thứ nhất, về đối tượng chịu thuế. Có nhiều hàng hóa mà khi sử dụng gây ô nhiễm với các mức độ tác động khác nhau đến môi trường. Do đó sẽ có rất nhiều loại hàng hoá có thể phải đưa vào diện chịu thuế môi trường. Trong điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại của Việt Nam chưa nên đưa tất cả các hàng hóa gây ô nhiễm vào diện chịu thuế BVMT mà chỉ nên chọn lựa một số hàng hóa gây ô nhiễm đáp ứng các nguyên tắc nêu trên. Các nước trên thế giới chỉ thu thuế BVMT với một số ít sản phẩm như: Châu Âu thu thuế môi trường đối với xăng, dầu diesel, than, điện; Mỹ thu thuế đối với xăng, dầu diesel, nhiên liệu...;

Thứ hai, về chủ thể có nghĩa vụ nộp thuế BVMT. Tổ chức, hộ gia đình, cá

nhân sản xuất, nhập khẩu hàng hoá thuộc đối tượng chịu thuế BVMT là ngươi nôp

thuế môi trường, đồng thời qui định cụ thể đối với một số trường hợp đặc thù để tránh phát sinh vướng mắc khi triển khai luật như sau:

-Trường hợp ủy thác nhập khẩu hàng hóa thì người nhận ủy thác nhập khẩu là người nộp thuế;

-Trường hợp tổ chức, hộ gia đình, cá nhân làm đầu mối thu mua than khai thác nhỏ, lẻ mà không xuất trình được chứng từ chứng minh hàng hóa đã được nộp thuế BVMT thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân làm đầu mối thu mua là người nộp thuế.

Thứ ba, về căn cứ tính thuế

+ Căn cứ tính thuế: Căn cứ tính thuế là số lượng hàng hoá tính thuế và mức thuế tuyệt đối.

+ Số lượng hàng hoá tính thuế: Được qui định cụ thể đối với từng loại hàng hoá (hàng hoá sản xuất trong nước, nhập khẩu) để phù hợp với đặc thù của sản