Kinh Nghiệm Xây Dựng Pháp Luật Về Đăng Ký Quyền Sở Hữu Tài Sản Của Một

mua bán BĐS thông qua Văn tự Doãn mại do Phòng Chưởng khế lập (tương tự như cơ quan công chứng hiện nay). Nhà ở, công trình XD được thể hiện trong Tờ lược giải kèm theo Bằng khoán điền thổ do Nha trước bạ cấp.

Sau khi đất nước thống nhất (tháng 4 năm 1975), cách mạng nước ta bước sang giai đoạn phát triển mới: Giai đoạn cả nước bắt tay xây dựng chủ nghĩa xã hội (CNXH). Để đáp ứng các yêu cầu của công cuộc xây dựng CNXH, ngày 18/12/1980, Quốc hội nước Việt Nam thống nhất đã ban hành Hiến pháp 1980 thay thế Hiến pháp 1959. Hiến pháp 1980 quy định: “Đất đai...là của Nhà nước thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 19). Kể từ đây, Nhà nước chỉ công nhận một hình thức sở hữu duy nhất về đất đai ở nước ta: Hình thức sở hữu toàn dân về đất đai. Cùng với việc xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Hiến pháp 1980 cũng khẳng định công nhận và bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp về tài sản của công dân: “Công dân có quyền có nhà ở. Nhà nước mở rộng việc xây dựng nhà ở, đồng thời khuyến khích, giúp đỡ tập thể và công dân xây dựng nhà ở theo quy hoạch chung, nhằm thực hiện từng bước quyền đó. Việc phân phối diện tích nhà ở do Nhà nước quản lý phải công bằng và hợp lý” (Điều 62). Tiếp đó, Luật đất đai năm 1987 được ban hành đã quy định cụ thể hơn về quyền sở hữu nhà ở: “Người được thừa kế nhà ở hoặc chưa có chỗ ở, khi được người khác chuyển nhượng nhà để ở, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở, thì được quyền sử dụng đất ở có ngôi nhà đó”(Điều 17).

Tóm lại: Trong giai đoạn này, mặc dù Nhà nước đã ban hành một số quy định liên quan đến nhà ở, song trên thực tế việc đăng ký quyền sở hữu nhà ở vẫn chưa được thực hiện quy củ, nề nếp. Ở đô thị, nhà ở và các công trình chủ yếu vẫn do Nhà nước đầu tư XD và áp dụng chính sách bao cấp, phân phối về nhà ở với những tiêu chuẩn lựa chọn phức tạp. Pháp luật mới chỉ có quy định về đăng ký QSDĐ mà chưa quy định đăng ký quyền sở hữu đối với công trình XD.

1.3.2. Giai đoạn từ năm 1991 đến năm 2005

Trong giai đoạn này, Nhà nước đã có những thay đổi lớn trong chính sách về phát triển và quản lý nhà ở. Với việc ban hành Pháp lệnh nhà ở năm 1991, Nhà nước đã cho phép tổ chức, cá nhân được tham gia KD nhà ở nhằm tạo điều

kiện cải thiện về chỗ ở cho người dân. Điều 4 Pháp lệnh nhà ở năm 1991 quy định: “Tổ chức, cá nhân được kinh doanh nhà ở bằng việc xây dựng, cải tạo nhà ở để bán hoặc cho thuê và các hoạt động kinh doanh nhà ở khác theo quy định của pháp luật”. Mặt khác, Nhà nước cũng tuyên bố công nhận và bảo vệ quyền sở hữu về nhà ở của cá nhân và các chủ sở hữu khác. Một trong những điểm mới của Pháp lệnh nhà ở năm 1991, đó là quy định bắt buộc các chủ sở hữu nhà ở phải thực hiện đăng ký để được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở: “ Tất cả nhà ở đều phải được đăng ký và chủ sở hữu được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở...” (Điều 11). Đối với nhà ở tại quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã tỉnh lỵ do Uỷ ban nhân cấp tỉnh (UBND) cấp giấy chứng nhận; còn đối với nhà ở tại thị xã không phải là tỉnh lỵ, thị trấn, xã thuộc huyện do UBND thị xã, huyện cấp. Tiếp đó, Hiến pháp năm 1992 được ban hành đã quy định: “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và các tài sản khác trong doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế khác…” (Điều 58) và “Công dân có quyền xây dựng nhà ở theo quy hoạch và theo pháp luật” (Điều 62).

Để thể chế hoá Điều 58, Điều 62 Hiến pháp năm 1992 và Điều 11 Pháp lệnh nhà ở năm 1991, ngày 05 tháng 7 năm 1994, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60/CP về quyền sở hữu nhà ở và QSDĐ ở tại đô thị (sau đây gọi chung là Nghị định số 60/CP). Với Nghị định này, Nhà nước đã quy định cụ thể việc đăng ký và cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở cho các chủ sở hữu: “Tất cả nhà ở và đất ở đều phải được đăng ký. Chủ sở hữu hợp pháp được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở”( Điều 3). Đây là lần đầu tiên BĐS là nhà ở được Nhà nước bảo đảm bằng chứng thư pháp lý để xác nhận và bảo vệ quyền sở hữu cho chủ sở hữu tài sản. Tuy nhiên, điểm hạn chế của Nghị định số 60/CP là chỉ quy định việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với nhà ở tại đô thị, còn đối với nhà ở tại nông thôn và các công trình XD khác thì chưa có quy định về việc đăng ký và cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu.

Nghị định số 60/CP được thực hiện từ năm 1994 đến năm 2003. Sau 10 năm triển khai thi hành, đã có hơn 1 triệu Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở tại đô thị đã được cấp cho chủ sở hữu. Mặc dù tiến độ cấp giấy còn chậm, mới chỉ đạt khoảng hơn 50% số hộ cần cấp giấy tại thời điểm đó, nhưng đây là cơ sở pháp lý hết sức quan trọng và cần thiết, tạo điều kiện để thị trường BĐS phát triển; đồng thời hạn chế được các tranh chấp, khiếu kiện phát sinh trong lĩnh vực nhà ở. Luật đất đai năm 2003 được ban hành ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2004 đã quy định thống nhất cấp một mẫu GCNQSDĐ cho mọi loại đất; đối với tài sản trên đất thì được ghi nhận vào giấy chứng nhận, còn việc đăng ký quyền sở hữu thì thực hiện theo quy định của pháp luật về đăng ký BĐS (Điều 48). Với mong muốn ban hành một đạo luật đăng ký BĐS để thống nhất việc đăng ký quyền sở hữu các tài sản trên đất, nhưng do còn có nhiều quan điểm khác nhau về phạm vi, đối tượng và sự cần thiết phải ban hành đạo Luật này, vì vậy cho đến nay Dự án Luật đăng ký BĐS vẫn chưa được Quốc hội thông qua. Sự chậm trễ này cũng đồng nghĩa với việc Nhà nước tạm dừng việc đăng ký quyền sở hữu nhà ở cho các chủ sở hữu. Thực trạng này đã dẫn đến nhiều bức xúc cho người dân khi tài sản là nhà ở của họ không được công nhận quyền sở hữu. Đây cũng là một trong những lý do để Chính phủ ban hành Nghị định số 95/2005/NĐ-CP ngày 15 tháng 7 năm 2005 về cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu công trình XD (sau đây gọi chung là Nghị định số 95/2005/NĐ-CP).

1.3.3. Giai đoạn từ năm 2005 đến nay

Sau khi Nghị định số 95/2005/NĐ-CP được ban hành, chế độ đăng ký quyền sở hữu đối với nhà ở được Nhà nước tái công nhận. Điểm mới trong Nghị định này là ngoài việc quy định về cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, thì lần đầu tiên pháp luật cũng quy định về đăng ký cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với công trình XD. Kể từ thời điểm này, các công trình XD mới được Nhà nước công nhận về mặt giấy tờ pháp lý, chủ sở hữu công trình mới có đầy đủ cơ sở pháp lý để tham gia giao dịch trên thị trường BĐS. Tuy nhiên, điểm bất

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 110 trang tài liệu này.

hợp lý của chính sách này là quy định một BĐS của cùng một chủ sở hữu phải có hai loại giấy chứng nhận, bao gồm: (i) GCNQSDĐ; (ii) và Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở. Điều này đã dẫn đến những phiền hà trong quá trình thực hiện, chủ sở hữu phải đến hai cơ quan khác nhau để thực hiện đăng ký một BĐS: Đối với đất thì đến cơ quan tài nguyên và môi trường (TN&MT), còn đối với nhà thì đến cơ quan XD. Do hai cơ quan thực hiện thủ tục đăng ký quyền sở hữu nhà, đất nên vấn đề cung cấp thông tin và quản lý BĐS gặp nhiều khó khăn. Đây là một trong những nguyên nhân làm cho hoạt động quản lý nhà nước về nhà ở, đất ở kém hiệu quả. Chính sự bất hợp lý này mà nhiều địa phương đã không thực hiện quy định của Nghị định số 95/2005/NĐ-CP. Song, để đáp ứng nguyện vọng của người dân, một số tỉnh đã “phá rào”, thay vì ghi nhận nhà ở trên GCNQSDĐ theo quy định của Luật đất đai năm 2003, chính quyền địa phương lại thực hiện cấp GCNQSDĐ và thực hiện công nhận quyền sở hữu nhà ở trong giấy chứng nhận này (một hình thức tương tự như giấy chứng nhận cấp theo Nghị định số 60/CP năm 1994).

Trước những bức xúc và đòi hỏi của người dân, Luật Nhà ở năm 2005 và Nghị định số 90/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở (sau đậy gọi chung là Nghị định số 90/2006/NĐ-CP) đã khẳng định thực hiện chính sách cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở đã được quy định từ năm 1994 (gọi là “Sổ hồng”). Tuy nhiên, khác với Nghị định số 60/CP trước đây, Luật Nhà ở năm 2005 quy định cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cho cả nhà ở tại đô thị và nhà ở tại nông thôn; đồng thời áp dụng hai mẫu giấy chứng nhận quyền sở hữu cấp cho nhà ở. Theo đó, những trường hợp “chủ sở hữu nhà ở đồng thời là chủ sử dụng đất ở và chủ sở hữu căn hộ chung cư thì được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở” (gọi là giấy “2 quyền” áp dụng cho cả nhà và đất); còn đối với “trường hợp chủ sở hữu nhà khác với chủ sử dụng đất thì chỉ cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở” (gọi là giấy “1 quyền” áp dụng cho nhà ở) như đất cho mượn, cho thuê để xây dựng nhà ở, trong trường hợp này đất có nhà ở thì cấp GCNQSDĐ. Có thể khẳng định

rằng, đây là văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất kể từ trước tới nay quy định về vấn đề đăng ký quyền sở hữu nhà ở. Với quy định này, Nhà nước thực hiện đăng ký quyền sở hữu thông qua việc cấp cho chủ sở hữu một Giấy chứng nhận quyền sở hữu, trong đó ghi đầy đủ các thông tin cần thiết về đặc điểm và hiện trạng của nhà ở và đất ở. Giấy chứng nhận này là cơ sở để chủ sở hữu nhà ở được Nhà nước bảo vệ khi có sự xâm phạm quyền sở hữu; đồng thời là cơ sở pháp lý để các chủ sở hữu thực hiện các quyền liên quan đến nhà ở như: thế chấp, tặng cho, mua bán nhà ở...

Một điểm đáng chú ý nữa của Luật Nhà ở năm 2005, đó là chỉ quy định đăng ký quyền sở hữu nhà ở theo hình thức tuỳ nghi (không bắt buộc), bởi vì Nhà nước thực hiện việc đăng ký không phải để xác lập quyền sở hữu cho chủ sở hữu mà chỉ thực hiện công nhận một người nào đó đã có quyền sở hữu nhà ở trên thực tế. Mặt khác, cũng do Luật Nhà ở năm 2005 không có quy định dừng việc đăng ký cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đối với đất có nhà ở theo quy định của Luật đất đai năm 2003, nên cũng đồng nghĩa với việc các địa phương vẫn có thể tiếp tục thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đối với đất có nhà ở. Đây là nguyên nhân dẫn đến tình trạng không có sự thống nhất trong việc thực thi pháp luật. Trên thực tế vẫn có một số địa phương chỉ thực hiện quy định của pháp luật về đất đai mà không cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu theo pháp luật về nhà ở, điển hình như Thành phố Đà Nẵng, các tỉnh: Lào Cai, Điện Biên, Lai Châu, Thanh Hoá...

Tóm lại: Mặc dù vẫn còn một số vấn đề đặt ra cần phải tiếp tục nghiên cứu trong pháp luật về đăng ký quyền sở hữu nhà ở và công trình XD, nhưng có thể khẳng định rằng, Luật nhà ở và các văn bản hướng dẫn thi hành là những cơ sở pháp lý hết sức quan trọng để thực hiện đăng ký quyền sở hữu về tài sản gắn liền với đất, tạo điều kiện để các chủ sở hữu và những người có liên quan yên tâm khi tham gia các giao dịch về BĐS.

1.4. kinh nghiệm xây dựng pháp luật về đăng ký quyền sở hữu tài sản của một số nước trên thế giới

1.4.1. Pháp luật về đăng ký quyền sở hữu tài sản của Nhật Bản

Nhật Bản không có đạo luật riêng về BĐS hay luật chuyên ngành về nhà ở, đất đai như ở Việt Nam mà các tài sản là BĐS được điều chỉnh bởi BLDS và các luật liên quan. Theo pháp luật Nhật Bản, đất đai, nhà ở, vật kiến trúc trên đất thuộc các hình thức sở hữu khác nhau: sở hữu nhà nước, sở hữu tư nhân. Do vậy, người có quyền sở hữu đất đai đồng thời cũng có quyền sở hữu tài sản trên đất. Tuy nhiên, BLDS Nhật Bản không quy định bắt buộc chủ sở hữu khi chuyển nhượng tài sản, vật kiến trúc trên đất hoặc thiết lập quyền cầm cố phải tiến hành đồng thời với chuyển QSDĐ. Pháp luật quy định khi xác lập hợp đồng mua bán đất đai và tài sản trên đất, các bên không phải làm các thủ tục công chứng; không cần có sự phê duyệt hay báo cáo cơ quan có thẩm quyền về việc chuyển dịch BĐS. Họ được quyền tự do quyết định thời điểm chuyển giao quyền sở hữu BĐS.

- Về việc đăng ký quyền sở hữu BĐS: Luật đăng ký BĐS Nhật bản quy định mục đích đăng ký là để đối kháng với người thứ ba và để công khai các thông tin, những thay đổi về quyền đối với BĐS đó. Theo quy định tại Điều 1 của Luật đăng ký BĐS Nhật Bản thì: “Đăng ký là để công khai thông tin về bất động sản và các quyền liên quan đến bất động sản, nhằm bảo vệ quyền lợi của nhân dân, từ đó tạo điều kiện để các giao dịch được diễn ra một cách an toàn và thuận lợi”. Mục đích của việc đăng ký BĐS là nhằm thực hiện quản lý nhà nước đối với BĐS (để phục vụ cho việc thu thuế, ngăn ngừa các giao dịch bất hợp pháp, không chính đáng, để thực hiện quy hoạch đô thị và quy chế XD, bảo vệ môi trường), đồng thời để bảo đảm an toàn trong giao dịch tư;

- Về thẩm quyền đăng ký BĐS: Được thực hiện tại hệ thống các cơ quan trực thuộc Bộ Tư pháp, bao gồm ba cấp: Cục pháp vụ, các Phòng pháp vụ cấp huyện và các Trạm đăng ký (Nhật Bản có khoảng 800 Trạm đăng ký được thành lập trong cả nước). Việc đăng ký chủ yếu do Phòng đăng ký thực hiện (bố trí theo đơn vị hành chính). Ở Nhật Bản, BĐS được đăng ký bao gồm đất và công

trình trên đất. Các công trình này được coi là đối tượng độc lập và thực hiện đăng ký độc lập vào hai hệ thống Sổ: Sổ đăng ký đất đai để ghi các thông tin hiện trạng về đất và Sổ đăng ký công trình để ghi các thông tin về công trình.

Theo pháp luật Nhật Bản, các quyền liên quan đến BĐS phải đăng ký bao gồm: quyền sở hữu, quyền trên mặt đất, quyền thuê đất chăn nuôi, canh tác, quyền địa dịch, quyền ưu tiên, thế chấp, quyền khai thác. Khi có thay đổi về quyền hoặc chuyển giao quyền thì cũng cần đăng ký; tuy nhiên nếu không đăng ký thì việc chuyển giao quyền vẫn có hiệu lực đối với hai bên, nhưng không có hiệu lực đối với người thứ ba;

- Về thủ tục đăng ký BĐS: Do pháp luật không bắt buộc phải công chứng hợp đồng chuyển dịch tài sản, nên cả hai bên liên quan đến việc thay đổi quyền phải cùng tham gia đăng ký và có đơn chung nộp trực tiếp cho cơ quan đăng ký (không được gửi qua bưu điện). Tuy nhiên cũng có trường hợp ngoại lệ, người đăng ký có thể là người được hai bên uỷ quyền.

- Về nhân viên đăng ký BĐS: Là người được bổ nhiệm từ những cán bộ công tác tại Phòng đăng ký, thực hiện nhiệm vụ độc lập và phải chịu trách nhiệm về công việc của mình. Nhân viên đăng ký phải thẩm tra đơn và khảo sát tại chỗ để xác định có thay đổi quyền hoặc có đúng hiện trạng hay không. Nếu chấp nhận đăng ký thì tiến hành việc đăng ký vào Sổ đăng ký theo quy định của Luật đăng ký BĐS.

Đối với trường hợp đăng ký hiện trạng thì đặc điểm và các vấn đề liên quan đến BĐS đều phải được ghi vào phần mô tả hiện trạng của tờ đăng ký. Trường hợp đăng ký quyền sở hữu thì việc mô tả hiện trạng được ghi vào cột riêng biệt của tờ đăng ký. Sau khi hoàn thành việc đăng ký, nhân viên đăng ký xác nhận, đóng dấu vào tờ đăng ký kèm theo đơn, đồng thời vào Sổ đăng ký và cấp cho người yêu cầu đăng ký.

Tóm lại: Pháp luật Nhật Bản không có quy định riêng về đăng ký quyền sở hữu nhà ở, công trình XD. Việc đăng ký quyền sở hữu các tài sản này được thực hiện đồng thời với đăng ký quyền sở hữu đất đai và được ghi vào một sổ riêng là Sổ đăng ký công trình trên đất. Tuy nhiên, khi cấp giấy tờ đăng ký, cơ

quan đăng ký cấp một loại giấy tờ đăng ký chung về quyền sở hữu đất và nhà ở, công trình XD cho người yêu cầu đăng ký.

1.4.2. Pháp luật về đăng ký quyền sở hữu tài sản của Hàn Quốc

Tìm hiểu pháp luật về đăng ký tài sản của Hàn Quốc cho thấy có nhiều điểm tương đồng với pháp luật đăng ký tài sản của Nhật Bản. Hàn Quốc cũng không có đạo luật riêng về BĐS, các quan hệ về BĐS được điều chỉnh chủ yếu bởi Luật đất đai. Người dân có quyền sở hữu tư nhân về đất đai. Việc đăng ký quyền sở hữu được thực hiện chung cho cả đất và công trình trên đất. Pháp luật Hàn Quốc quy định đăng ký là để đối kháng với người thứ ba, chứ không nhằm mục đích xác lập quyền cho chủ sở hữu.

- Về thẩm quyền đăng ký BĐS: Do Toà án cấp huyện hoặc chi nhánh của Toà án cấp huyện hoặc Văn phòng đăng ký BĐS thực hiện. Các công chức hành chính, Thư ký trưởng hoặc Thư ký cao cấp làm việc trong cơ quan Toà án là người có thẩm quyền đăng ký.

Cơ quan đăng ký sử dụng hai loại Sổ: Sổ đăng ký đất và Sổ đăng ký công trình XD. Mỗi loại tài sản này được ghi vào một trang trong Sổ.

- Các trường hợp được yêu cầu đăng ký, bao gồm:

(i) Đăng ký theo quyết định của Toà án;

(ii) Đăng ký trong trường hợp BĐS có đồng sở hữu;

(iii) Đăng ký khi thay đổi tên chủ sở hữu do chuyển nhượng, bán đấu giá;

(iv) Đăng ký khi bắt giữ BĐS để thu thuế.

- Về người đăng ký: Là người có quyền, người có nghĩa vụ đối với BĐS hoặc người được uỷ quyền.

- Về hồ sơ xin đăng ký bao gồm: Đơn yêu cầu đăng ký, văn bản chứng minh cơ sở của việc đăng ký, Chứng chỉ về việc đã đăng ký quyền của bên có nghĩa vụ đăng ký, giấy uỷ quyền (nếu là uỷ quyền đăng ký), giấy tờ chứng minh tư cách pháp nhân (nếu là pháp nhân xin đăng ký), giấy tờ chứng minh nơi ở của