Những Nội Dung Cơ Bản Của Pháp Luật Về Bảo Vệ Tài Nguyên Du Lịch

1.2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch

Xuất phát từ tính đa dạng của các loại tài nguyên du lịch, đa dạng về các chủ thể trong quan hệ bảo vệ tài nguyên du lịch nên pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch cũng có khá nhiều nội dung, bao gồm:

1.2.2.1. Những nội dung có tính nguyên tắc về bảo vệ tài nguyên du lịch

Những nội dung có tính nguyên tắc của pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch là những nội dung mang tính tư tưởng chỉ đạo cho việc xây dựng và tổ chức thực hiện các quy định cụ thể của pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch.

Bảo vệ tài nguyên du lịch được thực hiện theo nguyên tắc được quy định trong Luật Du lịch năm 2005: bảo vệ, tôn tạo và khai thác hợp lý để phát huy hiệu quả sử dụng và bảo đảm phát triển du lịch bền vững. Đồng thời Nhà nước thống nhất quản lý tài nguyên du lịch trong phạm vi cả nước, có chính sách và biện pháp để bảo vệ, tôn tạo và khai thác hợp lý tài nguyên du lịch [14, Điều 15]. Bảo vệ tài nguyên du lịch được hiểu là luôn phải giữ gìn nguyên vẹn các nguồn tài nguyên du lịch trong quá trình diễn ra các hoạt động của con người tác động vào chúng; đưa ra các biện pháp phòng, chống nhằm ngăn chặn những tác động từ thiên nhiên có thể xâm hại đến tài nguyên du lịch; đấu tranh và xử lý nghiêm minh đối với những thành phần gây hại đến các nguồn tài nguyên du lịch. Còn quá trình tôn tạo tài nguyên du lịch là một trong những hình thức thiết yếu trong việc duy trì sự tồn tại của các nguồn tài nguyên du lịch. Tôn tạo là việc sửa chữa những chỗ bị hư hỏng, mai một của một tài nguyên du lịch nào đó, khôi phục lại những giá trị vốn có của tài nguyên du lịch khiến cho tài

nguyên du lịch đó được bảo lưu lâu dài hơn, bền vững hơn.

Không chỉ dừng lại ở việc bảo vệ, tôn tạo tài nguyên du lịch một cách thụ động, các hoạt động khai thác các nguồn tài nguyên du lịch cũng cần được chú ý. Khai thác hợp lý tài nguyên du lịch là việc con người sử dụng các nguồn tài nguyên vào mục đích phục vụ cho phát triển kinh tế du lịch, song

cần khai thác sử dụng nó một cách khoa học, trên cơ sở vừa sử dụng đủ và đúng mục đích nhưng vẫn giữ được nguyên vẹn giá trị của nguồn tài nguyên du lịch đó, để việc sử dụng được diễn ra bền vững, ổn định, tránh tình trạng lạm dụng khai thác triệt để, tài nguyên không kịp phục hồi hay bị mất hẳn. Có thể thấy bên cạnh công tác bảo vệ tài nguyên du lịch thì luôn cần có sự có mặt của công tác tôn tạo và các hành động khai thác hợp lý tài nguyên du lịch. Chỉ có như thế thì việc bảo vệ tài nguyên du lịch mới đạt được hiệu quả cao. Những hành động bảo vệ, tôn tạo, khai thác hợp lý tài nguyên du lịch được thể hiện trước hết ở các văn bản pháp luật có hiệu lực thi hành, cùng với đó là những hành động cụ thể của toàn dân.

Nhà nước thống nhất quản lý tài nguyên du lịch trong phạm vi cả nước. Nội dung này cũng được xem là mang tính nguyên tắc của bảo vệ tài nguyên du lịch. C.Mác đã nhấn mạnh:

Tất cả mọi lao động trực tiếp hay lao động chung nào tiến hành trên quy mô tương đối lớn, thì ít nhiều cũng cần đến một sự chỉ đạo để điều chỉnh những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất khác với sự vận động của những khí quan độc lập của nó. Một người độc tấu vĩ cầm tự mình điều khiển lấy mình, còn một dàn nhạc thì cần phải có nhạc trưởng [2, tr.480].

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 115 trang tài liệu này.

“Nhạc trưởng” của xã hội chính là Nhà nước. Theo cuốn Tập bài giảng Nhà nước và pháp luật thì:

Chức năng Nhà nước được hiểu là những phương hướng, phương diện hoặc mặt hoạt động chủ yếu của Nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ cơ bản của Nhà nước. Chức năng của Nhà nước được xác định xuất phát từ bản chất nhà nước, do cơ sở kinh tế và cơ cấu giai cấp của xã hội quyết định [8, tr.29].

Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền, được xây dựng trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật. Nhà nước thực hiện vai trò quản lý của mình đối với xã hội bằng pháp luật. Các lợi ích kinh tế, chính trị và xã hội được thể chế hóa bằng pháp luật và được pháp luật bảo vệ. Do đó mà pháp luật luôn do nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện, nó là công cụ điều chỉnh các quy tắc xử sự, hành vi của con người có hiệu lực nhất. Mặt khác pháp luật quy định những biện pháp nhằm ngăn chặn, trừng phạt những hành vi trái các quy định mà pháp luật quy định. Chính vì thế mà quản lý nhà nước đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển của đời sống xã hội nói chung, bảo vệ tài nguyên du lịch nói riêng. Trong lĩnh vực bảo vệ tài nguyên du lịch, vai trò của quản lý nhà nước càng trở nên quan trọng và cần thiết, vì xét cả từ khía cạnh bản chất tự nhiên và bản chất pháp lý, tài nguyên du lịch được xem là một loại “hàng hóa công cộng”, phục vụ đời sống tinh thần của đông đảo người dân nên Nhà nước là đại diện “đương nhiên” trong việc quản lý nguồn tài nguyên này.

Tính thống nhất trong quản lý nhà nước về bảo vệ tài nguyên du lịch được thể hiện qua việc Nhà nước ban hành một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch thống nhất, mang tính bắt buộc chung trong toàn xã hội; thành lập một hệ thống thống nhất các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ tài nguyên du lịch từ trung ương đến địa phương; xác định thống nhất các nội dung, cách thức, biện pháp quản lý tài nguyên du lịch.

Bảo vệ tài nguyên du lịch vừa là mục tiêu, vừa là nội dung cơ bản của sự phát triển bền vững ngành Du lịch. Như đã phân tích ở trên, bảo vệ tài nguyên du lịch có ý nghĩa quyết định đối với phát triển du lịch nói chung, phát triển ngành Du lịch nói riêng. Điều này có ý nghĩa là mọi đường hướng phát triển ngành Du lịch đều coi nhiệm vụ bảo vệ tài nguyên du lịch là trọng tâm. Mọi chiến lược, dự án, quy hoạch về phát triển du lịch đều phải có nội dung bảo vệ tài nguyên du lịch cũng như việc thực hiện chiến lược, dự án,

quy hoạch phát triển du lịch phải căn cứ vào các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch.

Bảo vệ tài nguyên du lịch phải theo phương châm lấy phòng ngừa và hạn chế tác động xấu đối với tài nguyên du lịch là chính, kết hợp với khắc phục những hậu quả của việc xâm phạm đến tài nguyên du lịch; kết hợp với đầu tư của Nhà nước với đẩy mạnh nguồn lực trong xã hội trong việc bảo vệ tài nguyên du lịch. Cũng như các nguyên tắc chung về bảo vệ môi trường, bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên, phòng ngừa và hạn chế tác động xấu đối với tài nguyên du lịch bao giờ cũng tiết kiệm hơn, bền vững hơn so với khắc phục hậu quả gây ra đối với tài nguyên du lịch. Nhiệm vụ của pháp luật bảo vệ tài nguyên du lịch là phải quy phạm hóa các biện pháp phòng ngừa ngay từ khâu lập kế hoạch, phân vùng phát triển du lịch đến việc khai thác, sử dụng tài nguyên du lịch… Bên cạnh đó, việc xã hội hóa các nguồn lực bảo vệ tài nguyên du lịch cũng được xem là biện pháp góp phần hiện thực hóa nguyên tắc “bảo vệ tài nguyên du lịch là sự nghiệp của toàn dân”.

Bảo vệ tài nguyên du lịch là quyền lợi và nghĩa vụ của các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan nhà nước, các tổ chức cá nhân, là biểu hiện của nếp sống có văn hóa, đạo đức, là tiêu chí đánh giá quan trọng của xã hội văn minh.

Bên cạnh những yêu cầu mang tính pháp lý về bảo vệ tài nguyên du lịch như đã phân tích ở trên (trong đó quy định cụ thể phạm vi quyền, quyền lợi, nghĩa vụ của người dân; quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, ban ngành của Nhà nước về bảo vệ tài nguyên du lịch), bảo vệ tài nguyên du lịch còn là những đòi hỏi mang tính đạo đức, thể hiện cách ứng xử văn hóa, văn minh của con người đối với những giá trị nhân văn của tài nguyên du lịch. Chương trình “Đi xuyên Việt để bảo vệ rừng” do Hội Bảo vệ thiên nhiên và môi trường Việt Nam tổ chức; Chương trình “Một triệu cây xanh cho Việt

Nam” do Tổng cục Môi trường phát động; Chương trình “Hành động giai đoạn 2014 - 2020 triển khai thực hiện Quyết định số 1570/2013/QĐ-TTg ngày 6/9/2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030" của Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa... là những ví dụ điển hình về cách ứng xử đầy tính nhân văn đối với tài nguyên du lịch.

1.2.2.2. Quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ tài nguyên du lịch

Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý xã hội nói chung, quản lý tài nguyên du lịch nói riêng. Bên cạnh việc ban hành các quy định pháp luật về quản lý tài nguyên du lịch là việc hình thành tổ chức bộ máy thực hiện các chức năng, nhiệm vụ theo quy định.

Cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung về bảo vệ tài nguyên du lịch

Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp là những cơ quan có thẩm quyền chung trong lĩnh vực quản lý bảo vệ tài nguyên du lịch. Trong những năm qua, nhờ sự chỉ đạo thường xuyên, chiến lược phát triển đúng đắn của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp mà lĩnh vực du lịch nói chung, bảo vệ tài nguyên du lịch nói riêng ở nước ta đã đạt được những thành tựu to lớn.

Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động du lịch trên cả nước, đồng thời đề ra các chủ trương biện pháp hiệu quả để khai thác và phát triển du lịch Việt Nam. Luật Du lịch năm 2005 đã quy định: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về du lịch” [14, Điều 11, Khoản 1]. Chính phủ sẽ quyết định chính sách cụ thể về bảo vệ tài nguyên du lịch; phân công nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, ngành liên quan đến bảo vệ tài nguyên du lịch; quyết định xếp hạng các di

tích quốc gia đặc biệt... Thủ tướng Chính phủ quyết định việc thành lập bảo tàng quốc gia, bảo tàng chuyên ngành; quyết định việc cho phép đưa các bảo vật quốc gia ra nước ngoài; quyết định phê duyệt các kế hoạch quy hoạch tổng thể phát triển ngành, vùng, địa bàn du lịch trọng điểm, khu du lịch quốc gia... Trước đó, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 cũng có quy định về trách nhiệm của Chính phủ trong việc quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng” [12, Điều 8, Khoản 1]; “Chính phủ quy định tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên ngành về lâm nghiệp từ trung ương đến cấp huyện và cán bộ lâm nghiệp ở những xã, phường, thị trấn có rừng” [12, Điều 8, Khoản 4]... Việc quy định rõ chức năng, trách nhiệm riêng biệt của từng cấp nhằm đẩy mạnh phát triển du lịch thực sự trở thành nền kinh tế mũi nhọn, mở rộng và nâng cao chất lượng hoạt động du lịch trong nước và phát triển du lịch quốc tế.

Ủy ban nhân dân các cấp với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương nên cũng có vai trò không nhỏ trong việc bảo vệ tài nguyên du lịch. Trách nhiệm quản lý, bảo vệ, tôn tạo và phát triển tài nguyên du lịch của các cơ quan quản lý nhà nước, Ủy ban nhân dân được quy định ở Luật Du lịch năm 2005, theo đó “Cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương, các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm quản lý tài nguyên du lịch, phối hợp trong việc bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý và phát triển tài nguyên du lịch” [14, Điều 16, Khoản 1].

Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn của mình và theo sự phân cấp của Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về du lịch tại địa phương, cụ thể hóa chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, cơ chế, chính sách phát triển bảo vệ tài nguyên du lịch phù hợp với thực tế ở địa phương và có biện pháp bảo đảm an toàn, trật tự, an toàn xã hội tại khu du lịch, điểm du lịch, đô thị du lịch, tuyến du lịch. Bên cạnh Luật Du

lịch 2005, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 cũng có nhiều quy định về quyền hạn và trách nhiệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng của Ủy ban nhân các cấp: “Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng tại địa phương theo thẩm quyền” [12, Điều 8, Khoản 4].

Cụ thể hơn là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn có quyền tổ chức, lập quy hoạch tổng thể phát triển du lịch của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định sau khi có ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương; xác định quỹ đất dành cho công trình, kết cấu hạ tầng du lịch, cơ sở vật chất - kỹ thuật du lịch trong đô thị; công bố khu du lịch địa phương, điểm du lịch địa phương, tuyến du lịch địa phương sau khi có quyết định công nhận; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ đạo việc thực hiện tổ chức lập hồ sơ khoa học di sản văn hóa phi vật thể ở địa phương để bảo vệ và phát triển giá trị; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức kiểm kê di tích ở địa phương và lựa chọn, lập hồ sơ khoa học để quyết định xếp hạng di tích cấp tỉnh, trình Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch xếp hạng di tích quốc gia;...

Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn về bảo vệ tài nguyên du lịch

Bên cạnh các cơ quan có thẩm quyền chung thì các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn cũng đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ tài nguyên du lịch. Ở cấp Trung ương đó chính là các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan chuyên môn trực thuộc Bộ.

Nghị định số 76/2013/NĐ-CP ngày 16 tháng 7 năm 2013 của Chính phủ quy định về nhiệm vụ, quyền hạn Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch đối với lĩnh vực du lịch, gồm: Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định về thành lập bảo tàng quốc gia, bảo tàng chuyên ngành thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; xếp hạng và điều chỉnh khu vực bảo vệ đối với di tích quốc gia đặc biệt; phê duyệt chủ trương, nhiệm vụ và đồ án quy hoạch tổng thể di tích quốc

gia đặc biệt, di tích quốc gia có quy mô đầu tư lớn; xếp hạng di tích quốc gia, bảo tàng hạng I, điều chỉnh khu vực bảo vệ đối với di tích quốc gia; hướng dẫn thủ tục đăng ký di vật, cổ vật, điều kiện thành lập và hoạt động của cơ sở giám định cổ vật; chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan xây dựng cơ chế chính sách huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực để bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa [7, Điều 2].

Cũng trong Nghị định này, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch còn có trách nhiệm, quyền hạn trong việc bảo vệ tài nguyên du lịch và quy hoạch du lịch. Cụ thể là: Hướng dẫn, tổ chức thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển ngành, vùng du lịch, địa bàn du lịch trọng điểm, khu du lịch quốc gia sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt; ban hành Quy chế việc điều tra, đánh giá, phân loại tài nguyên du lịch; chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tổ chức điều tra, đánh giá, phân loại tài nguyên du lịch; quy định về bảo vệ, tôn tạo, phát triển, khai thác, sử dụng tài nguyên du lịch và môi trường du lịch trong khu du lịch, điểm du lịch quốc gia [7, Điều 2, Khoản 18]. Ngoài ra Nghị định còn quy định quyền hạn và trách nhiệm của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch liên quan đến khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch: kinh doanh du lịch...

Ngày 13 tháng 3 năm 2014 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 23/2014/QĐ-TTg quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, theo đó:

Tổng cục Du lịch là tổ chức trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về du lịch trong phạm vi cả nước, quản lý các dịch vụ công về du lịch theo quy định của pháp luật [22, Điều 1, khoản 1].