Nguyên Nhân Của Hạn Chế, Bất Cập Của Pháp Luật Trong Lĩnh Vực Du Lịch Ở

Sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong việc thực hiện quy hoạch, đầu tư vào lĩnh vực khách sạn còn rất hạn chế. Việc thẩm định vẫn còn mang tính hình thức, thủ tục còn gây phiền hà và kéo dài. Sự phối hợp giữa Sở Kế hoạch và Đầu tư và Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở Du lịch vẫn trên địa bàn không được chặt chẽ. Doanh nghiệp đăng ký kinh doanh lưu trú với Sở Kế hoạch và Đầu tư nhưng Sở Kế hoạch và Đầu tư không thông báo với Sở quản lý du lịch trước khi cấp phép kinh doanh dẫn đến tình trạng không quản lý được hoạt động của các cơ sở lưu trú du lịch trên địa bàn. Việc xây mới khách sạn cao cấp, chủ yếu là khách sạn tư nhân và khách sạn liên doanh với nước ngoài do Bộ Kế hoạch và Đầu tư hoặc Bộ Xây dựng cấp phép nhưng không thông báo và lấy ý kiến của cơ quan quản lý chuyên ngành. Do vậy, cơ quan quản lý nhà nước về du lịch không kiểm soát được số lượng và chất lượng khách sạn dẫn đến cung cầu mất cân đối, công suất sử dụng buồng giường thấp. Việc phối hợp giữa các ngành chức năng trong công tác kiểm tra, thanh tra chất lượng hoạt động cơ sở lưu trú du lịch; công tác vệ sinh môi trường, an toàn thực phẩm; bảo vệ an ninh, an toàn cho khách du lịch; phòng cháy chữa cháy… Không đảm bảo được hiệu lực quản lý của nhà nước nhưng đồng thời cũng gây rất nhiều phiền toái cho doanh nghiệp. Nhiều khách sạn, chỉ trong một thời gian ngắn phải liên tục tiếp nhiều đoàn kiểm tra, hoạt động kinh doanh bị ảnh hưởng.

- Quy định giao cho các Sở quản lý các cơ sở lưu trú du lịch từ 2 sao trở xuống với điều kiện của một số thành phố lớn như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh… hiện nay chưa phù hợp vì đây là là những tỉnh, thành phố có địa bàn rộng lớn, phòng chuyên môn của Sở không đủ cán bộ để sâu sát, số lượng cơ sở lưu trú chưa được xếp hạng còn cao…dẫn đến khó bảo đảm được việc tổ chức thẩm định, công nhận hạng cơ sở lưu trú du lịch được liệt kê trong Luật Du lịch và các văn bản hướng dẫn có liên quan. Tuy nhiên, trên thực tế, bên cạnh các loại hình cơ sở lưu trú du lịch được quy định trong văn bản pháp luật du lịch như nhà trọ, nhà nghỉ, nhà khách…hiện nay đã xuất hiện nhiều loại hình lưu trú du lịch mới như khách sạn bệnh viện du lịch, tàu thủy du lịch…mà vẫn chưa có văn bản pháp luật điều chỉnh.

đ. Khách du lịch

Trong các văn bản pháp luật chuyên ngành về du lịch, đối tượng khách du lịch đã có sự phân biệt giữa khách du lịch nội địa và khách du lịch quốc tế. Khách du lịch nội địa là công dân Việt Nam và người nước ngoài cư trú ở Việt Nam đi du lịch trong lãnh thổ Việt Nam. Khách du lịch quốc tế là người nước ngoài, người Việt nam định cư ở nước ngoài vào Việt Nam du lịch và công dân Việt Nam, người nước ngoài cư trú tại Việt Nam ra nước ngoài du lịch. Việc xác định rõ các đối tượng khách có ý nghĩa quan trọng trong việc thống kê và xây dựng các chỉ tiêu về khách. Luật Du lịch Việt Nam đã quy định cụ thể hơn về quyền lợi của khách du lịch trên lãnh thổ Việt Nam. Khẳng định các quyền của khách du lịch như quyền tự do lựa chọn hình thức du lịch; quyền được tạo điều kiện thuận lợi về các thủ tục xuất nhập cảnh, quá cảnh, đi lại, lưu trú, hải quan để tham quan du lịch; quyền được bảo đảm về sức khỏe, an toàn tính mạng, tài sản; quyền được đối xử bình đẳng giữa khách du lịch nước ngoài và công dân nước sở tại. Luật Du lịch 2005 cũng có những quy định mới nhằm bảo đảm quyền lợi hợp pháp của khách du lịch như bảo hiểm du lịch bắt buộc đối với khách du lịch Việt Nam ra nước ngoài; các quy định về hợp đồng du lịch, đại lý lữ hành cũng đều có các khoản mục bồi thường cho khách du lịch… Bên cạnh đó Luật cũng quy định về nghĩa vụ của khách du lịch như phải tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam, tôn trọng và giữ gìn cảnh quan thiên nhiên, danh lam thắng cảnh, môi trường, tài nguyên du lịch, bản sắc văn hóa, thuần phong mỹ tục…Luật đã quy định trách nhiệm của chính quyền địa phương, các tổ chức, cá nhân khi tham gia các hoạt động kinh doanh du lịch trong việc bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của khách du lịch. Có thể nói Luật Du lịch 2005 đã tạo ra hành lang pháp lý quan trọng để bảo vệ khách du lịch, góp phần tạo ra một môi trường du lịch văn minh, lành mạnh, an toàn và than thiện với khách du lịch.

Bên cạnh các quy định pháp luật, nhiều chính sách phát triển du lịch cũng được ban hành nhằm thu hút khách du lịch quốc tế và khuyến khích khách du lịch nội địa. Để khuyến khích khách du lịch quốc tế vào Việt Nam du lịch, nhà nước đã ban hành các chính sách miễn visa nhập cảnh đơn phương, song phương, đa phương cho công dân của nhiều quốc gia và vùng lãnh thổ. Việt Nam hiện nay đang áp dụng

chính sách miễn thị thực trong thời hạn 30 ngày cho khách du lịch đến từ các nước ASEAN (trừ Brunei trong thời hạn 14 ngày) và trong thời hạn 15 ngày đối với khách du lịch đến từ các nước Đan Mạch, Na Uy, Phần Lan, Thụy Điển, Nhật Bản, Hàn Quốc, Nga, Belarus. Chính sách miễn thị thực hiện nay của Việt Nam đã góp phần khá tích cực vào sự phát triển của du lịch Việt Nam. Tổng lượng khách quốc tế đến Việt Nam trong 8 tháng đầu năm 2014 đạt hơn 5,47 triệu lượt, tăng 12.2% so với cùng kỳ năm 2013, trong đó gần 42% lượng khách thuộc đối tượng miễn thị thực.[11]

Tuy nhiên, một số quy định liên quan đến khách du lịch còn tồn tại nhiều bất cập:

Khách du lịch là người tiêu dùng được pháp luật bảo vệ với các quyền cơ bản như được lựa chọn hàng hóa dịch vụ, giá cả; được cung cấp thông tin trung thực về chất lượng; được bồi hoàn khi hàng hóa, dịch vụ không đúng tiêu chuẩn, chất lượng, số lượng… Tuy nhiên do đặc thù của ngành du lịch, người tiêu dùng chỉ có thể đánh giá được chất lượng của sản phẩm sau khi đã tiêu dùng. Nhiều tiêu chuẩn định mức kỹ thuật trong ngành du lịch để giúp khách du lịch đánh giá được chất lượng dịch vụ du lịch chưa được ban hành. Bên cạnh đó, khách du lịch là “người lạ” ở nơi họ đến, không có đầy đủ thông tin về hàng hóa, dịch vụ nên dễ bị lừa gạt bởi những người cung cấp dịch vụ không chân chính. Khách du lịch lại không hiểu về các thủ tục pháp lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương, thời gian lưu trú thường không dài. Do vậy, nhiều trường hợp khách du lịch gặp khó khăn trong việc yêu cầu bảo vệ quyền lợi cho mình. Vì vậy, bên cạnh các quy định về bảo vệ người tiêu dùng nói chung, pháp luật trong lĩnh vực du lịch cần có các quy định chặt chẽ đặc thù để bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng du lịch thông qua các biện pháp quản lý người cung cấp dịch vụ du lịch, hoặc quy định trách nhiệm, quyền hạn cụ thể của ủy ban nhân dân các cấp, các ban quản lý khu du lịch, điểm du lịch trong việc giải quyết khiếu nại và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 128 trang tài liệu này.

Cho đến nay, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về trách nhiệm, nghĩa vụ của khách du lịch khi đi du lịch trên lãnh thổ Việt Nam vẫn chưa đầy đủ. Hầu hết các văn bản mới chỉ đề cập đến bảo vệ quyền lợi của khách du lịch. Trong thực tế có nhiều trường hợp khách du lịch do thiếu ý thức, thiếu hiểu biết đã gây tổn

hại đến tài nguyên du lịch, môi trường văn hóa, xã hội, tự nhiên tại các điểm du lịch… Nhiều trường hợp khách du lịch lợi dụng quyền được bảo vệ của mình để trục lợi riêng từ công ty lữ hành, hoặc cố tình thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật nước sở tại thông qua hình thức du lịch. Để đối phó với những hành vi này và khuyến khích, bảo vệ quyền lợi chính đáng của khách du lịch tại Việt Nam cần rà soát và bổ sung các quy định chặt chẽ đồng thời hướng dẫn các công ty kinh doanh du lịch về nghiệp vụ trong ký hợp đồng và giải quyết khiếu kiện.

Về quản lý người Việt Nam ra nước ngoài du lịch: khi các chính sách, thủ tục thông thoáng hơn, tạo điều kiện cho người Việt Nam đi du lịch nước ngoài thì một số doanh nghiệp lợi dụng danh nghĩa đưa khách du lịch đi nước ngoài để xuất khẩu lao động hoặc cư trú bất hợp pháp. Nhiều trường hợp khách bị tai nạn tại nước ngoài hoặc phạm tội bị bắt giam nhưng không được sự quản lý chặt chẽ dẫn đến những tác động xấu cho du lịch Việt Nam… Trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay chưa đề cập đến nội dung này, vì vậy cần bổ sung trách nhiệm của doanh nghiệp lữ hành quốc tế về quản lý khách du lịch và trách nhiệm của khách du lịch liên quan đến các trường hợp trên.

e. Hướng dẫn du lịch

Luật Du lịch 2005 quy định về hướng du lịch có nhiều điểm mới so với Pháp lệnh du lịch 1999, đó là những quy định về về thẻ hướng dẫn viên gồm thẻ hướng dẫn viên nội địa, thẻ hướng dẫn viên quốc tế, điều kiện về trình độ, kiến thức để được cấp thẻ. Đặc biệt là những quy định chi tiết về tiêu chuẩn trình độ để được cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch. Việc quy định hạn chế những cơ sở đào tạo được phép đào tạo nghiệp vụ hướng dẫn viên, tránh hiện tượng đào tạo, cấp chứng chỉ tràn lan như trong thời gian vừa qua. Tuy phải mất 5 năm các cơ quan nhà nước mới triể khai việc cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch theo quy định của Luật (vì mãi đến ngày 12/4/2010, Bộ Trưởng Bộ Tài chính mới ban hành Thông tư số 48/2010/TT-BTC hướng dẫn chế độ thu, nộp và quản lý sử dụng lệ phí cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế, cấp giấy phép thành lập chi nhánh, văn phòng đại diện doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam, cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch, cấp giấy chứng

nhận thuyết minh viên) nhưng quy định về hướng dẫn du lịch được áp dụng đã góp phần tạo ra đội ngũ hướng dẫn viên du lịch chuyên nghiệp, có chất lượng, góp phần không nhỏ vào việc phát triển du lịch.

Mặc dầu vậy, những quy định về hướng dẫn du lịch còn có hạn chế, bất cập gây ảnh hưởng lớn đến việc thực thi pháp luật du lịch:

- Về thời hạn của thẻ hướng dẫn viên du lịch, theo quy định tại Điều 72 Luật Du lịch 2005 là ba năm. Việc quy định thời hạn thẻ và những quy định về việc bồi dưỡng kiến thức định kỳ cho hướng dẫn viên để cập nhật thông tin về chủ trương, chính sách nhà nước và địa phương, các sản phẩm du lịch mới là cần thiết, tuy nhiên những quy định về việc cấp, đổi, cấp lại thẻ cũng như những quy định về đào tạo nghiệp vụ hướng dẫn viên du lịch chưa sát với thực tế, không nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ hướng dẫn viên cũng như tạo ra khung cứng nhắc khó có thể đáp ứng số lượng hướng dẫn viên khi du lịch có sự phát triển nhanh ở một thị trường nào đó. Quy định bắt buộc đổi đối với tất cả các loại thẻ hướng dẫn viên du lịch sau 3 năm gây lãng phí không nhỏ. Mặt khác, việc cấp thẻ hướng dẫn viên của Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở Du lịch các tỉnh chưa đảm bảo chất lượng đội ngũ hướng dẫn viên. Việc chỉ quy định một loại thẻ với một thời hạn, không phân chia thành thẻ khu vực, thẻ toàn quốc không tạo nên động lực cho hướng dẫn viên du lịch nâng cao kiến thức chuyên môn nghiệp vụ, chưa hướng đến mục tiêu nâng cao chất lượng đội ngũ hướng dẫn viên du lịch.

- Pháp luật Việt Nam quy định điều kiện để cấp thẻ hướng dẫn viên là công dân Việt Nam. Tuy nhiên, trong thực tế không chỉ tại Việt Nam mà các quốc gia khác nảy sinh vấn đề về hoạt động của hướng dẫn viên du lịch người nước ngoài khi đưa khách du lịch nước họ sang Việt Nam du lịch. Hiện nay, xuất hiện tình trạng các hướng dẫn viên du lịch người Thái Lan, người Lào đi cùng các đoàn khách du lịch của nước này sang Việt Nam. Khác du lịch có tâm lý muốn hướng dẫn viên du lịch nước họ đi cùng đoàn trong suốt thời gian du lịch nhưng hầu như pháp luật các quốc gia đều không cho phép người nước ngoài hành nghề hướng dẫn viên du lịch trên đất nước mình. Về quy định, những hướng dẫn viên người Thái Lan, Lào đi

theo đoàn khách nhưng không được phép hướng dẫn, tuy nhiên thực tế họ vẫn tiến hành hướng dẫn nhưng họ thuê thêm hướng dẫn viên du lịch Việt Nam để đối phó với kiểm tra. Pháp luật Việt Nam hiện nay chưa có quy định về phiên dịch trong hoạt động du lịch.

- Năm 2013, ngành du lịch Việt Nam đạt gần 7,4 triệu khách quốc tế và khoảng 35 triệu khách nội địa. Theo Tổng cục Du lịch, đến hết tháng 2-2014, cả nước chỉ mới có 13.700 người được cấp thẻ hướng dẫn viên trong đó quốc tế là 7.700 người và nội địa 6.000 người [50]. Theo luật định, hướng dẫn viên nội địa chỉ cần tốt nghiệp trung cấp và học ba tháng nghiệp vụ; hướng dẫn viên quốc tế phải tốt nghiệp đại học hệ bốn năm, có trình độ ngoại ngữ tương ứng và học một tháng nghiệp vụ. Học cao đẳng ở nước ngoài về cũng không được cấp thẻ hướng dẫn viên quốc tế. Quy định này bộc lộ sự “phân biệt phục vụ, xem thường khách nội địa”. Thực tế chỉ cần quy định “trình độ học vấn” tối thiểu, “trình độ nghiệp vụ” tương ứng. Riêng hướng dẫn viên quốc tế phải có thêm “trình độ ngoại ngữ” lưu loát. Bất cập thứ hai là quy định về nghiệp vụ. Các trường trung cấp, cao đẳng nghề du lịch không được đào tạo hướng dẫn viên quốc tế vì không thể cấp bằng đại học bốn năm trong khi người tốt nghiệp đại học có tiêu chuẩn ngoại ngữ chỉ cần học 1-2 tháng nghiệp vụ là được cấp thẻ hướng dẫn viên quốc tế. Luật quy định hướng dẫn viên là một nghề mà trường nghề đào tạo 2-3 năm lại bị phủ nhận. Rõ ràng những bất cập trong quy định pháp luật này cần được sửa đổi cho phù hợp với đòi hỏi trong thực tế.

g. Hợp tác quốc tế

Luật Du lịch 2005 đã có quy định chung về chính sách hợp tác quốc tế về du lịch; quan hệ với cơ quan du lịch quốc gia của nước ngoài, các tổ chức du lịch quốc tế và khu vực. Thực hiện chính sách mở cửa hội nhập chung của đất nước, với nỗ lực mở rộng hợp tác quốc tế không ngừng, cho đến nay ngành du lịch Việt Nam đã ký kết khoảng 76 hiệp định hợp tác du lịch song phương với các nước là thị trường du lịch trọng điểm như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Thái Lan, Tây Ban Nha…và nhiều văn bản hợp tác du lịch đa phương (Hiệp định thư Việt Nam gia nhập WTO; hợp tác du lịch khuôn khổ ASEAN; Diễn đàn hợp tác kinh tế APEC,

tham gia tổ chức Du lịch thế giới UNWTO…). Việc ký kết các văn bản hợp tác với các nước, vùng lãnh thổ; các cam kết song phương, đa phương trong và ngoài khu vực đã tạo nền móng cho các hoạt động hợp tác kinh doanh phát triển sản phẩm, nâng cao chất lượng dịch vụ, tăng cường đầu tư, trao đổi khách. Vì vậy có thể nói việc tích cực đẩy mạnh hợp tác và hội nhập kinh tế quốc tế thời gian qua đã mang lại hiệu quả thiết thực, góp phần đáng kể vào thực hiện Chiến lược phát triển du lịch, các chương trình, kế hoạch chung của ngành. Du lịch Việt Nam đã tranh thủ được nhiều nguồn hỗ trợ của các tổ chức quốc tế về kinh phí và chuyên gia như Liên minh châu Âu EU, Luxembourg, Tổ chức Phát triển Hà Lan (SNV), Bỉ, Tây Ban Nha… Đã có gần 30 triệu USD được tài trợ để triển khai các dự án phát triển nguồn nhân lực, phát triển sản phẩm, xây dựng hạ tầng cho du lịch. [50, 52]

Với việc gia nhập WTO, du lịch Việt Nam sẽ có nhiều khả năng để mở rộng quan hệ với các nước, đặc biệt là thị trường trọng điểm như Tây Âu, Bắc Mỹ, Trung Quốc, Đông Bắc Á…; tham gia hầu hết các hội chợ du lịch khu vực và quốc tế lớn, tổ chức nhiều chương trình quảng bá, xúc tiến ở các thị trường trọng điểm, góp phần đưa hình ảnh Việt Nam đến với bạn bè quốc tế, thu hút khách quốc tế đi du lịch Việt Nam.

Bên cạnh những kết quả đạt được, cũng phải thừa nhận do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, hợp tác, hội nhập quốc tế về du lịch còn có những hạn chế. Đội ngũ cán bộ du lịch Việt Nam chưa thực sự hoàn thiện. Phối hợp liên ngành trong hội nhập kinh tế quốc tế chưa đồng bộ, khuôn khổ pháp lý chưa hoàn chỉnh và phù hợp là những khó khăn không nhỏ làm giảm hiệu quả tham gia các chương trình hợp tác, hội nhập quốc tế của du lịch Việt Nam.

Tham gia WTO là một quá trình lâu dài, trong đó các nước, các ngành thành viên sẽ phải thường xuyên, liên tục cải thiện khuôn khổ pháp luật, tiếp tục nghiên cứu tự do hóa, mở cửa hơn nữa thị trường hàng hóa, dịch vụ của mình. Đã gần 9 năm tham gia WTO, cần đẩy mạnh rà soát, thay đổi các văn bản quy phạm pháp luật và xem xét khả năng điều chỉnh các cam kết trong WTO để đảm bảo hiệu quả bền

vững cho việc tham gia. Trước hết cần rà soát lại các nội dung trong Luật Du lịch 2005 và các văn bản quy phạm khác có liên quan tới quy định đối với việc thành lập và hoạt động của liên doanh lữ hành, hoạt động outbound và xem xét khả năng xây dựng lộ trình mở cửa dịch vụ hướng dẫn viên du lịch. Cùng với quá trình đó, cần chủ động lợi dụng các quy định có lợi trong cam kết để phát triển hoạt động du lịch. Bên cạnh đó, phải hài hòa giữa rà soát, điều chỉnh văn bản quy phạm pháp luật với xây dựng, triển khai Chiến lược phát triển du lịch và quy hoạch phát triển du lịch mới.

2.3. NGUYÊN NHÂN CỦA HẠN CHẾ, BẤT CẬP CỦA PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Những hạn chế trên đây của pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản sau:

Một là: Nhận thức của xã hội, của nhiều cơ quan nhà nước về vị trí, vai trò của du lịch vẫn còn chậm đổi mới. Phần lớn vẫn còn tồn tại quan niệm du lịch là hoạt động vui chơi, giải trí của số ít người có tiền, chứ chưa nhận thức được một cách rõ ràng du lịch là hoạt động kinh tế vô cùng quan trọng của đất nước. Vì vậy, sự quan tâm, đầu tư cho việc xây dựng hệ thống pháp luật về du lịch còn ít.

Hai là: Năng lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch của cán bộ, công chức làm công tác tham mưu còn thấp, chậm đổi mới tư duy, chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn; chưa thể chế hóa kịp thời quan điểm của Đảng và Nhà nước về phát triển du lịch; nhận thức của các chủ thể không thống nhất. Văn bản pháp luật ban hành không phải lúc nào cũng rõ ràng và có một cách hiểu thống nhất. Công tác giải thích luật chưa được quan tâm và thực hiện thường kỳ, hiện tượng giải thích và áp dụng còn tùy tiện. Các chủ thể dẫn chiếu luật thường giải thích theo hướng có lợi cho mình.

Ba là: Công tác nghiên cứu khoa học lập pháp và tổng kết thực tiễn thực hiện pháp luật để xây dựng và hoàn thiện pháp luật chưa được tiến hành thường xuyên, còn thiếu những đánh giá của các cơ quan, tổ chức nghiên cứu độc lập với các dự án luật và hiệu quả thi hành luật. Việc nghiên cứu, xây dựng chính sách, pháp luật đổi lúc nặng về giải quyết tình thế, chưa gắn với các định hướng mang tính chiến lược.