Khái Lược Chung Về Cổ Phần Hóa Các Doanh Nghiệp Nhà Nước

Chương 2

CÁC VẤN ĐỀ KINH TẾ - XÃ HỘI NẢY SINH TRONG QUÁ TRÌNH CỔ PHẦN HÓA DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

2.1. Khái lược chung về cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước

2.1.1. Doanh nghiệp nhà nước và vai trò của chúng trong nền kinh tế thị trường

Người ta có thể có các cách hiểu khác nhau về khái niệm DNNN. Theo cách hiểu được nhiều người chia sẻ, một doanh nghiệp được coi là DNNN khi nó : 1) thuộc quyền kiểm soát, chi phối của nhà nước, khi nhà nước hoàn toàn sở hữu DN hoặc là cổ đông chính của DN ; 2) có chức năng sản xuất hàng hóa, hay dịch vụ có thể bán ra trên thị trường (cho công chúng, các DN tư nhân hay DNNN khác) ; 3) ít nhiều vẫn theo đuổi mục tiêu lợi nhuận, mặc dù nó có thể vẫn phải đảm trách các chức năng xã hội khác mà nhà nước ủy thác [43, tr.601-602]. Theo cách hiểu này, DNNN được phân biệt với các tổ chức, hay cơ quan công cộng thông thường.

Trong các nền kinh tế KHH tập trung, khi mà sở hữu công trở thành hình thức thống trị tuyệt đối và được xem là hình thức sở hữu phù hợp với bản chất của CNXH, khu vực DNNN bao trùm trong toàn bộ nền kinh tế, đặc biệt là trong lĩnh vực công nghiệp. Các DNNN cung cấp đại bộ phận các hàng hóa, dịch vụ cho nhu cầu xã hội. Do các quan hệ thị trường không được thừa nhận một cách thực chất, các DNNN không hoạt động như một chủ thể kinh doanh độc lập, mà chịu sự kiểm soát, chi phối trực tiếp bởi nhà nước. Trong thời kỳ này, chúng thường được gọi là xí nghiệp nhà nước, hay nhà máy quốc doanh thay vì được xem như các « doanh nghiệp ».

Trong nền kinh tế thị trường, khi mà sở hữu tư nhân được thừa nhận, việc sản xuất đại đa số các hàng hóa, dịch vụ thông thường là do các doanh

nghiệp tư nhân đảm nhận. Trong các nền kinh tế thị trường phát triển, nếu không kể đến các dịch vụ công, không có khả năng thương mại hóa như dịch vụ quốc phòng, luật pháp, bảo đảm an ninh xã hội, được cung ứng bởi các tổ chức công thì các DNNN chỉ tham gia vào việc cung cấp một số hàng hóa được xem là quan trọng, có liên quan đến đông đảo người tiêu dùng như điện, nước sạch, dịch vụ bưu chính, viễn thông, vận tải hàng không hay đường sắt, một số dịch vụ bảo hiểm, các dịch vụ y tế, giáo dục…mặc dù điều đó không loại trừ sự cung cấp của khu vực tư nhân. Tuy vậy, ở các nền kinh tế đang phát triển, DNNN thường đóng giữ một vai trò to lớn hơn, đặc biệt là trong ngành công nghiệp khai thác tài nguyên thiên nhiên, nhất là trong thời kỳ từ sau chiến tranh thế giới thứ hai đến những năm 80 của thế kỷ trước. Nhiều nước trong thời kỳ này, sau khi giành được độc lập, trong điều kiện năng lực của khu vực tư nhân trong nước còn hạn chế, đã sử dụng các DNNN như một công cụ để tiến hành và thúc đẩy công nghiệp hóa, phát triển nền kinh tế độc lập, tự chủ, thoát dần khỏi sự phụ thuộc vào các nước « chính quốc » trước đây. DNNN được nhìn nhận là có thể đóng giữ nhiều vai trò khác nhau và đó là các lý do được đưa ra để biện minh cho sự thành lập các DNNN : 1) DNNN được xem là một công cụ để huy động và tích lũy vốn, phục vụ mục tiêu công nghiệp hóa; 2) DNNN được coi như là một kênh tạo việc làm mới hoặc duy trì việc làm cũ (khi nhà nước tiếp quản các DNTN làm ăn thua lỗ, có nguy cơ phá sản) ; 3) DNNN được xem là một công cụ để nhà nước kiểm soát nền kinh tế - theo nghĩa này, các DNNN được coi là có « vai trò chủ đạo », chiếm lĩnh những « đỉnh cao chỉ huy » hay những ngành được xem là « then chốt » đối với nền kinh tế ; 4) DNNN cũng có thể được lập ra để phục vụ một mục tiêu xã hội : phân phối lại thu nhập, tạo ra sự cân đối trong sự phát triển giữa các vùng, miền ; tạo công ăn việc làm …Với các lý do này, trong một thời gian dài, khu vực DNNN trở nên khá phát triển ngay cả ở nhiều nước không thuộc hệ thống XHCN cũ như Ấn Độ, Pakistan, nhiều nước ở Nam Mỹ hay Châu Phi.

Tuy nhiên, từ những năm 1980, những hạn chế của khu vực các DNNN dần dần được bộc lộ rò nét. Người ta bắt đầu nhận ra rằng các kỳ vọng mà xã hội gửi gắm vào các DNNN trong rất nhiều trường hợp không trở thành hiện thực. Ở hầu khắp mọi nơi, các DNNN thường có hiệu quả hoạt động thấp hơn các DN tư nhân ; nhiều DNNN hoạt động trong tình trạng thua lỗ kéo dài, vì thế nhìn chung ở các nước đang phát triển các DNNN không phải là nguồn tạo ra tích lũy ròng mà trái lại, lại là nơi sử dụng những nguồn tích lũy [ 43; tr.616]. So với khu vực tư nhân, khu vực các DNNN cũng thường ít thành công hơn trong việc tạo ra việc làm mới, do chúng thường tập trung vào những ngành thâm dụng vốn, đặc biệt là những ngành khai thác chế biến tài nguyên thiên nhiên [ 43; tr.628]. Trách nhiệm xã hội mà các DNNN phải đảm nhận thường làm gia tăng các khoản chi phí kinh doanh của các DN và che mờ đi những yếu kém của chúng. Chi phí để thực hiện các mục tiêu xã hội nhất định (tạo việc làm, trợ cấp, trợ giá hay đảm bảo phúc lợi cho người nghèo…) không được thể hiện rò ràng và trở nên tốn kém so với các hình thức trực tiếp khác [ 87; tr.248-255]. Tuy nắm giữ những ngành, lĩnh vực được xem là « then chốt », thường có vị thế độc quyền và được hưởng nhiều ưu đãi, nhưng do hoạt động không hiệu quả nên các DN này không đóng được vai trò « dẫn dắt » cũng như ảnh hưởng tích cực đối với nền kinh tế.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 232 trang tài liệu này.

Từ thực tiễn trên, dần dần người ta đi đến một nhận thức rò hơn về vai trò của các các DNNN trong nền kinh tế thị trường. Theo trường phái kinh tế học công cộng, vai trò này bắt nguồn từ vai trò của Nhà nước trong việc sửa chữa các thất bại thị trường để đảm bảo nền kinh tế hoạt động hiệu quả hơn, ổn định hơn và công bằng hơn. Tuy nhiên, để thực hiện vai trò của mình, nhà nước có thể sử dụng nhiều công cụ khác như hệ thống pháp luật, các chính sách thuế, chi tiêu, chính sách tiền tệ…, và trong nhiều trường hợp, các công cụ này tỏ ra là hiệu quả hơn so với công cụ « các DNNN » vì chúng cho phép nhà nước đứng ngoài các hoạt động sản xuất kinh doanh cụ thể như một

« trọng tài » hay tác nhân trung gian giữa các nhà sản xuất với nhau, giữa người sản xuất và tiêu dùng… hơn là một “trọng tài” kiêm “cầu thủ”.

Chức năng chính của DNNN trong các nền kinh tế thị trường là cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công (thường là trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng); một số hàng hóa tư có tầm quan trọng đặc biệt liên quan đến lợi ích chung của nhiều người (điện, nước…); một số hàng hóa, dịch vụ có ý nghĩa xã hội cao mà khu vực tư nhân không muốn hoặc chưa có điều kiện cung cấp (những hàng hóa, dịch vụ kiểu này ngày càng ít trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay). Trong số các hàng hóa công, nhiều hàng hóa như quốc phòng, an ninh xã hội… được cung cấp thông qua các tổ chức công chứ không phải thông qua hệ thống DNNN hiểu theo khái niệm mà luận án đã nêu.

Với chức năng như vậy, ta sẽ không ngạc nhiên khi thấy ở các nền kinh tế thị trường phát triển, nơi mà nền kinh tế vận hành tương đối hiệu quả, khu vực DNNN chỉ chiếm vị trí tương đối khiêm tốn so với khu vực tư nhân.

Ở các nước đang phát triển, khi mà KVTN trong nước còn kém phát triển, chưa có khả năng thâm nhập vào những ngành, lĩnh vực công nghệ tiên tiến, đòi hỏi đầu tư vốn lớn song có triển vọng hay lợi thế so sánh trong tương lai hay những ngành, lĩnh vực quan trọng hay thiết yếu song lại cần quy mô đầu tư vốn lớn…thì, về mặt lý thuyết, nhà nước có thể dùng DNNN để thúc đẩy sự phát triển các ngành, lĩnh vực này. Khi KVTN trưởng thành hơn, chúng sẽ được chuyển giao lại cho KVTN. Trên thực tiễn, khi năng lực đầu tư của chính nhà nước là hạn chế thì khó khăn ở đây là : làm thế nào để xác định chính xác những ngành/lĩnh vực có lợi thế so sánh tương lai để ưu tiên đầu tư ? Bên cạnh đó, một khi đã được thành lập, các DNNN lại có những động cơ riêng để kéo dài sự tồn tại của mình (kể cả khi chúng hoạt động không hiệu quả), do đó, việc “chuyển giao‟ hiệu quả các DNNN cho KVTN không dễ thực hiện.

Tóm lại, khác với mô hình kinh tế Kế hoạch hóa tập trung hay Kinh tế chỉ

huy, trong kinh tế thị trường, khu vực DNNN có một vai trò tương đối khiêm tốn trong việc sản xuất, cung cấp các hàng hóa, dịch vụ. Chúng chỉ là một trong nhiều công cụ để nhà nước thực hiện vai trò, chức năng của mình; bổ sung, hỗ trợ cho khu vực tư nhân để đảm bảo hiệu quả chung của nền kinh tế... Tuy vậy, do nhiều nguyên nhân khác nhau, kể cả là do các yếu tố lịch sử để lại mà trong các nước đang phát triển, khu vực DNNN có thể vẫn là một khu vực kinh tế lớn, có ảnh hưởng không nhỏ đến toàn bộ sự vận hành của nền kinh tế chung.

2.1.2. Những hạn chế của các DNNN và nguyên nhân của chúng

Hạn chế chung của khu vực DNNN trong các nền kinh tế thị trường là hiệu quả hoạt động của khu vực này nhìn chung thấp hơn so với KVTN . Tình trạng chung mà người ta thường nhắc đến khi nói về khu vực DNNN, nhất là ở những nơi mà quy mô khu vực này tương đối lớn, khả năng giám sát của nhà nước còn nhiều hạn chế, là: nhiều DN thua lỗ, kéo dài; một số DN tuy không thua lỗ song tỷ suất sinh lời thường thấp so với các DN tư nhân thông thường; khả năng cạnh tranh hạn chế; tính năng động, sáng tạo, đổi mới thấp; tình trạng tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng phát sinh... Do hiệu quả hoạt động thấp, mức độ đóng góp của khu vực DNNN trong GDP, cho ngân sách nhà nước cũng như trong việc tạo ra công ăn việc làm thường thấp so với giá trị các nguồn lực xã hội mà khu vực này nắm giữ.

Nguyên nhân cơ bản dẫn đến những hạn chế, yếu kém của khu vực DNNN bắt nguồn từ chính tính chất của sở hữu công hay những hạn chế trong việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực công trong nền kinh tế thị trường. Điều này có thể giải thích thông qua một số khía cạnh sau:

- Quyết định phân bổ, sử dụng tài sản hay nguồn lực công là một dạng quyết định tập thể khác hẳn các quyết định cá nhân. Nó thường gắn với các quá trình chính trị phức tạp, trong đó những người sở hữu đích thực chỉ là những người “đồng sở hữu”. Khó khăn ở đây là làm thế nào để biến các quyết định của các cá nhân khác nhau thành một quyết định tập thể chung, phản ánh được

nguyện vọng và lợi ích chung của các thành viên? Lý thuyết về “Lựa chọn công cộng”, với Định lý về Tính không thể của Arrow [87; tr.211-212] đã chứng minh rằng: người ta không thể thiết lập được các quy tắc để có thể ra được các quyết định tập thể có hiệu quả. Khác hẳn các quyết định cá nhân đối với các tài sản tư nhân, quyết định liên quan đến tài sản công luôn tiềm ẩn nguy cơ thiếu hiệu quả.

- Sở hữu toàn dân thường phải được thực hiện thông qua sở hữu nhà nước. Những chính khách và công chức nhà nước thực chất chỉ là những người đại diện cho nhân dân, được nhân dân ủy quyền để quản lý các tài sản công. Sự bất cân xứng về quyền lực và thông tin giữa những người được ủy quyền và những người đồng sở hữu dễ dẫn đến sự lạm dụng trong việc sử dụng các tài sản công từ phía những người được ủy quyền.

- Chế độ đồng sở hữu không khuyến khích những người được giao quyền quản lý các tài sản công (ví dụ các giám đốc DNNN) sử dụng các tài sản này một cách có hiệu quả như tài sản cá nhân của họ. Ở đây tồn tại sự xung đột lợi ích giữa người sở hữu (toàn dân) và người quản lý (người có quyền ra quyết định trực tiếp đối với các tài sản). Sự khác biệt về lợi ích và chi phí mà xã hội hay cộng đồng phải gánh chịu với lợi ích và chi phí của chính cá nhân người được ủy thác quản lý thường rất lớn có thể thúc đẩy người quản lý đưa ra những quyết định có lợi cho mình nhưng không có lợi, hoặc thậm chí gây thiệt hại lớn cho xã hội. Ở các DNNN, hiện tượng DN thua lỗ, tài sản công bị thất thoát, song giám đốc DNNN vẫn được hưởng lương cao hoặc giàu có là không hiếm.

- Chế độ đồng sở hữu không khuyến khích từng người dân tận tâm giám sát việc sử dụng các tài sản mà mình chỉ là người đồng sở hữu, chứ không phải là người sở hữu tư nhân. Một người không bỏ chút thời gian, công sức hay tiền bạc nào để theo dòi, giám sát, bảo vệ các tài sản công trước sự lạm dụng có thể của những người được ủy thác quản lý nào đó vẫn có thể giữ

được phần lợi ích của mình khi những tài sản đó được bảo vệ bởi thời gian, công sức hay tiền bạc của người khác. Chính vì thế, những người đồng sở hữu, (nhất là khi họ chỉ là một phần tử nhỏ bé trong một cộng đồng sở hữu chung to lớn) luôn có xu hướng ỷ lại vào sự giám sát của người khác, hưởng lợi trên sự giám sát của người khác. Đây chính là hạn chế bắt nguồn từ hiện tượng “kẻ ăn không”- những người chỉ muốn thụ hưởng một lợi ích nào đó mà không muốn trả tiền hay công sức mà kinh tế học thường đề cập.

Tất cả những điều này khiến những tài sản công nói chung, và tài sản công trong các DNNN nói riêng khó được phân bổ và sử dụng hiệu quả như các tài sản thuộc về sở hữu của các cá nhân cụ thể, xác định [52; tr. 4 - 7].

Ngoài ra, những yếu tố sau cũng làm các DNNN khó hoạt động hiệu quả:

- Vì các lý do khác nhau, các DNNN thường hoạt động trong môi trường thiếu vắng cạnh tranh, thường được che chắn, hoặc nhận ưu đãi từ phía nhà nước. Khi hoạt động trong một môi trường thiếu các áp lực cạnh tranh cần thiết, DN không có động lực để buộc phải luôn luôn đổi mới và không ngừng nâng cao năng lực cạnh tranh. Vì thế, về dài hạn, các DNNN thường hoạt động không hiệu quả

- Các DNNN thường ít bị đối diện với nguy cơ phá sản, do chúng luôn có thể trông chờ vào sự yểm trợ cần thiết của nhà nước, ngay cả khi chúng làm ăn thua lỗ kéo dài. Một DN không lo bị phá sản do các quyết định sai lầm nghĩa là nó không thực sự bị trả giá vì những quyết định hay lựa chọn của mình. Trong trường hợp này, vô hình chung, các quyết định thiếu cân nhắc, thiếu hiệu quả được khuyến khích.

- Hệ thống khuyến khích và trừng phạt đối với các cá nhân trong các DNNN thường yếu hơn so với các DNTN. Do những ràng buộc khác nhau, chế độ lương, thưởng trong các DNNN thường không linh hoạt như ở trong các DNTN. Hệ thống lương, thưởng thường được quy định một cách cứng nhắc, bị kiểm soát bởi những chính sách hay quy định chung của nhà nước

(điều cần thiết để tránh sự lạm dụng ngân quỹ công). Chênh lệch lương giữa những người lao động khác nhau, có năng suất và đóng góp khác nhau, không đủ mạnh như ở các DNTN. Hệ thống lương như vậy không tạo ra sự khuyến khích mạnh mẽ đối với những người tài năng, những lao động giỏi, có năng suất lao động cao. Bên cạnh đó, việc sa thải, trừng phạt những người lao động không chăm chỉ, vi phạm kỷ luật hay đơn giản là những người có năng suất thấp, không phù hợp với sự phát triển của DN trong khu vực công thường không dễ dàng như ở các DNTN. Nói một cách khác, ở các DNNN, các khuyến khích cá nhân hướng đến tính hiệu quả tỏ ra yếu hơn nhiều so với ở các DNTN cả về phương diện “thưởng” đối với những người giỏi, năng suất cao lẫn phương diện “phạt” với những người “yếu kém‟, năng suất thấp.

- Sự lẫn lộn, chồng chéo giữa các mục tiêu kinh doanh và mục tiêu xã hội mà DNNN thường phải đảm nhận cũng làm cho các DNNN hoạt động kém hiệu quả. Với một DNTN thông thường, mục tiêu lợi nhuận luôn được ưu tiên và được xác định một cách rành mạch. Trong điều kiện đó, nó buộc và có động cơ thực sự để hoạt động một cách có hiệu quả. Tuy nhiên, với DNNN, trong nhiều trường hợp, ngoài việc theo đuổi mục tiêu lợi nhuận, nó có thể phải gánh vác một số nhiệm vụ có tính chất xã hội (giải quyết việc làm, phát triển kinh tế vùng sâu, vùng xa, đóng góp vào việc cải thiện phúc lợi với cộng đồng...) mà nhà nước ủy thác. Ở Việt Nam, các DNNN còn được xem là một công cụ để nhà nước bình ổn kinh tế vĩ mô (chẳng hạn như kiềm chế lạm phát). Khi các chức năng kinh doanh và xã hội của DNNN không được tách bạch, DN khó có điều kiện cũng như động cơ để hoạt động hiệu quả. Chẳng hạn, khi phải tham gia vào việc giải quyết việc làm một cách trực tiếp, DN khó có thể cắt giảm lao động dôi dư, để tiết kiệm chi phí. Ở đây, gánh nặng do phải thực hiện các mục tiêu xã hội không cho phép DN có được lựa chọn kinh tế hợp lý. Mặt khác, những nhiệm vụ xã hội này cũng có thể là bình phong che chắn cho hoạt động kinh doanh yếu kém của DN.