Các Quy Định Về Tổ Chức, Hoạt Động Của Các Chủ Thể Nhà Nước Thực Hiện

Chương 2

Thực trạng pháp luật đảm bảo dân chủ trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Pháp luật bảo đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN là hệ thống các quy phạm pháp luật được chứa đựng trong các văn bản quy phạm pháp luật về CPH DNNN. Là công cụ pháp lý quan trọng để đảm bảo dân chủ, điều chỉnh, định hướng tiến trình CPH, pháp luật về CPH DNNN nói chung và pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN nói riêng luôn được Nhà nước quan tâm xây dựng, sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện.

Để thực hiện thí điểm CPH DNNN, ngày 10-5-1990, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định 143/HĐBT về việc thí điểm thực hiện CPH DNNN. Ngoài việc quy định điều kiện lựa chọn thực hiện thí điểm CPH đối với DNNN, trong văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên về CPH DNNN này, vấn đề đảm bảo quyền sở hữu nhà nước, tạo điều kiện cho người lao động làm chủ doanh nghiệp đã được xác định là mục tiêu của CPH DNNN. Nhằm đẩy mạnh việc thí điểm thực hiện CPH DNNN, Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 202/TTg ngày 6-8-1992 và Chỉ thị số 84/TTg ngày 4-3-1993 để xúc tiến thực hiện thí điểm CPH DNNN.

Từ thực tiễn thí điểm CPH DNNN, ngày 7-5-1996, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 28/CP về chuyển một số DNNN thành công ty cổ phần, quy định trình tự thủ tục thực hiện CPH, điều kiện, mục tiêu, thẩm quyền quyết định CPH DNNN, quyền lợi của người lao động trong doanh nghiệp CPH. Tuy nhiên, sự chuyển biến toàn diện của đất nước trong thời kỳ đổi mới, đặc biệt là sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế với những chuyển biến nhanh chóng về cơ cấu sở hữu, sự xuất hiện và phát triển đa dạng của các thành phần kinh tế đã làm nảy sinh nhiều vấn đề cần phải giải quyết trong thực tiễn CPH DNNN. Chính vì vậy, pháp luật về CPH DNNN đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần. Cụ thể như sau:

- Ngày 26-3-1997, Chính phủ ban hành Nghị định số 25/CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 28/CP ngày 7-5-1996.

- Ngày 26-6-1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 44/CP về việc chuyển DNNN thành công ty cổ phần thay thế Nghị định 28/CP ngày 7-5-1996.

- Ngày 19-6-2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 64/2002/NĐ-CP thay thế Nghị định 44/CP ngày 26-6-1998.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 98 trang tài liệu này.

- Ngày 16-11-2004, Chính phủ ban hành Nghị định số 187/2004/NĐ-CP về việc chuyển công ty nhà nước thành công ty cổ phần thay thế Nghị định 64/2002/NĐ-CP ngày 19-6-2002. Đây là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao nhất trong pháp luật về CPH DNNN ở nước ta hiện nay.

Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về CPH DNNN, các quy định nhằm đảm bảo dân chủ ngày càng được bổ sung đầy đủ và toàn diện hơn. Vấn đề đảm bảo quyền sở hữu nhà nước, đảm bảo quyền làm chủ của người lao động luôn được xác định là mục tiêu của CPH DNNN. Quyền tự do tham gia đầu tư của nhân dân ngày càng được mở rộng, tình trạng CPH khép kín trong nội bộ doanh nghiệp đã dần được khắc phục sau khi Nghị định 64/2002/NĐ-CP và Nghị định 187/2004/NĐ-CP của Chính phủ được ban hành. Mức độ được nắm giữ cổ phần của các cổ đông ngày càng được mở rộng, từ 2% (Quyết định 143/HĐBT) đến 5% đối với cá nhân, 10% đối với pháp nhân (Nghị định 28/CP) và không hạn chế đối với các nhà đầu tư trong nước như hiện nay. Quy định về quyền được thông tin của các nhà đầu tư được cải thiện đáng kể khi Thông tư 126/2004/TT-BTC ngày 24-12-2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định 187/2004/NĐ-CP của Chính phủ được ban hành. Quy định về quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan thực hiện quyền sở hữu nhà nước, DNNN trong quá trình CPH DNNN ngày càng được cụ thể với sự phân công, phân cấp rõ ràng hơn. Vấn đề đào tạo lại lao động, sắp xếp, bố trí việc làm và giải quyết chế độ chính sách đối với người lao động bị mất việc, thôi việc cũng được quy định cụ thể hơn với những ưu đãi thiết thực, góp phần ổn định cuộc sống cho người lao động.

Tuy nhiên, trong các quy định của pháp luật đảm bảo dân chủ trong CPH DNNN hiện hành còn có những hạn chế bất cập cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung.

2.1. Các quy định về tổ chức, hoạt động của các chủ thể Nhà nước thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

2.1.1. Về cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước

Cổ phần hóa DNNN là giải pháp đổi mới DNNN có sự tham gia của các chủ thể nhà nước nhằm thực hiện hai quyền năng chủ yếu của Nhà nước, cụ thể là:

- Thực hiện quyền chủ sở hữu đối với các DNNN.

- Thực hiện quyền quản lý nhà nước đối với hoạt động CPH DNNN.

Theo quy định của Luật DNNN năm 2003 (khoản 5 điều 68) và khoản 3 Điều 5 Nghị định 132/2005/NĐ-CP ngày 20-10-2005 của Chính phủ (về thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty nhà nước). Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu DNNN theo phương án và kế hoạch do Chính phủ phê duyệt. Theo quy định tại khoản 1 Điều 40 Nghị quyết 187/2004/NĐCP ngày 16/11/2004, Bộ trưởng... Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền quyết định CPH các doanh nghiệp thuộc phạm vi quản lý; quyết định giá trị doanh nghiệp; phê duyệt phương án CPH để chuyển công ty nhà nước thành công ty cổ phần. Như vậy, các chức danh Bộ trưởng quản lý ngành, Chủ tịch UBND cấp tỉnh là chủ thể thực hiện cả quyền chủ sở hữu nhà nước và quyền quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp CPH.

Theo tác giả, đây là một bất cập không nhỏ về cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước trong quản lý điều hành hoạt động của DNNN bởi vì:

Đại diện chủ sở hữu có quyền chi phối toàn diện đối với DNNN như: quyết định sự tồn tại hoặc giải thể, chuyển đổi sở hữu DNNN, quyết định cơ cấu tổ chức, quản lý của DNNN; tuyển chọn bổ nhiệm, miễn nhiệm, quy định chế độ lương, thưởng của Chủ tịch Hội đồng quản trị, thành viên Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc hoặc Giám đốc DNNN. Quyết định mục tiêu, chiến lược và định hướng kế hoạch phát triển DNNN, quyết định các dự án đầu tư, các hợp đồng kinh tế lớn của DNNN; có quyền quy định chế

độ tài chính của DNNN, kiểm tra giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN, quyết định các vấn đề về vốn của DNNN...

Trong quá trình thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN: Bộ trưởng... Chủ tịch UBND cấp tỉnh phải chịu trách nhiệm hành chính và vật chất về các quyết định của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao; Phải chịu trách nhiệm hoặc liên đới chịu trách nhiệm trong các trường hợp:

- Để xảy ra tình trạng tham nhũng, quan liêu, thất thoát tài sản nhà nước ở các doanh nghiệp có vốn nhà nước thuộc quyền quản lý.

- Cán bộ quản lý DNNN do họ bổ nhiệm gây thiệt hại lớn đối với DNNN, báo cáo không trung thực tình hình tài chính của doanh nghiệp.

Với các quy định đó, có thể khẳng định giữa cơ quan đại diện thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước và DNNN (mà cụ thể hơn là giữa Bộ trưởng... Chủ tịch UBND cấp tỉnh và lãnh đạo DNNN thuộc quyền quản lý của họ) luôn có sự tương đồng, gắn kết với nhau về lợi ích cũng như về trách nhiệm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.

Trong khi đó, hoạt động thực hiện quyền quản lý của chính các Bộ, UBND tỉnh đối với DNNN đòi hỏi các chủ thể này phải theo dõi và giám sát hoạt động kinh doanh của DNNN, thanh tra kiểm tra việc thực hiện pháp luật chính sách, chế độ của Nhà nước của các doanh nghiệp nhà nước, giải quyết khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật.

Sự bất cập của cơ chế giao quyền này bộc lộ rất rõ trong trường hợp hoạt động của DNNN xảy ra vi phạm pháp luật, tham nhũng, gây thất thoát tài sản của Nhà nước (trong cả trường hợp có sự đồng tình của chủ thể đại diện thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước hoặc do chủ thể này không kiểm tra giám sát, không phát hiện kịp thời), đại diện chủ sở hữu nhà nước đều phải chịu trách nhiệm toàn bộ hoặc liên đới chịu trách nhiệm về hành chính và vật chất. Và khi đó với vai trò là người đứng đầu cơ quan quản lý, người đại diện chủ sở hữu sẽ hạn chế tối đa sự kiểm tra thanh tra do chính cấp mình hoặc cấp dưới của mình thực hiện như một tất yếu để tránh phải chịu trách nhiệm về những sai phạm này hoặc để bao che cho DNNN trong trường hợp nhằm đạt được lợi ích vật chất từ các giao dịch tư lợi.

Trong pháp luật của nước ta, việc thanh tra, kiểm tra, giám sát DNNN nói chung và CPH DNNN nói riêng chủ yếu được thực hiện từ các chủ thể đại diện sở hữu nhà nước và của các cơ quan quản lý nhà nước trong tình trạng như nêu trên. Theo tác giả luận văn, đó chính là lý do hạn chế hiệu quả và hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế nói chung và hạn chế hiệu lực của các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước nói riêng. Điều đó cũng góp phần lý giải vì sao tình trạng tham nhũng xảy ra hết sức nghiêm trọng đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, nhưng hầu hết các vụ tham nhũng tiêu cực được thanh tra, điều tra xử lý chủ yếu do nhân dân phát hiện tố giác hoặc do biểu hiện khách quan không thể che giấu, tính triệt để trong điều tra xử lý vi phạm ít nhiều còn ảnh hưởng bởi áp lực của báo chí, của dư luận xã hội.

Trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta, quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng việc phân công, phân cấp quyền hạn và trách nhiệm cụ thể là một trong những nguyên tắc hiến định. Bất cập trong việc giao quyền chủ sở hữu cho cơ quan quản lý thực hiện là chưa đáp ứng yêu cầu về tính khoa học của nguyên tắc này. Theo tác giả, việc tách quyền đại diện sở hữu ra khỏi cơ quan quản lý, giao cho một chủ thể đại diện được tổ chức và hoạt động độc lập, có tính chuyên nghiệp cao, có năng lực về các vấn đề thị trường và đầu tư, hoạt động trong sự kiểm tra giám sát của cơ quan quản lý nhà nước là một vấn đề cần thiết và hết sức cấp bách, đảm bảo cho tiến trình CPH DNNN được thực sự lành mạnh, có hiệu quả.

2.1.2. Quy định về nhiệm vụ quyền hạn của Bộ trưởng quản lý ngành và Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Theo quy định tại Điều 40 Nghị định 187/2004/NĐ-CP, Bộ trưởng... Chủ tịch UBND cấp tỉnh căn cứ vào phương án sắp xếp DNNN được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt có quyền:

- Tổ chức xác định giá trị các Tổng công ty nhà nước thực hiện CPH, gửi kết quả về Bộ Tài chính để thẩm tra và quyết định công bố.

- Trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt phương án CPH toàn bộ Tổng công ty nhà nước.

- Quyết định CPH các doanh nghiệp thuộc phạm vi quản lý quyết định giá trị doanh nghiệp; phê duyệt phương án CPH để chuyển công ty nhà nước thành công ty cổ phần.

Ngoài ra, theo các quy định tại Điều 23, Điều 30, các chủ thể này còn có các quyền: lựa chọn tổ chức xác định giá trị doanh nghiệp, quyết định giá trị doanh nghiệp, phê duyệt danh sách cổ đông chiến lược, lựa chọn các tổ chức bán đấu giá, để bán cổ phần do doanh nghiệp phát hành.

Theo quy định tại phần VIII, Thông tư số 126/2004/TT-BTC ngày 16/11/2004 của Bộ Tài chính (hướng dẫn thực hiện Nghị định 187/2004/NĐ-CP) cơ quan giúp việc cho các chủ thể này là ban chỉ đạo CPH doanh nghiệp với số lượng không quá 5 người gồm:

- Lãnh đạo cơ quan quyết định CPH là trưởng ban (tức là các chức danh nêu trên hoặc người được ủy quyền).

- Đại diện lãnh đạo các đơn vị chức năng của cơ quan quyết định CPH doanh nghiệp là ủy viên.

- Lãnh đạo doanh nghiệp CPH là ủy viên.

- Đại diện lãnh đạo Bộ Tài chính là ủy viên (trong trường hợp CPH toàn tổng công ty).

Quyền hạn và trách nhiệm của Ban chỉ đạo CPH do cơ quan quyết định CPH quy

định.

Theo quy định tại Nghị định số 132/2005/NĐ-CP ngày 20/10/2005 của Chính

phủ (về việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN): "Thủ trưởng cơ quan thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước xây dựng quy chế thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà nước được phân công"... (Điều 19).

Xem xét tổng thể các quy định nêu trên rất dễ nhận thấy trong quá trình thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước trong CPH DNNN. Các chức danh Bộ trưởng... Chủ tịch UBND cấp tỉnh có toàn quyền quyết định hầu hết các vấn đề quan trọng nhất như, phê duyệt phương án CPH, quyết định giá trị doanh nghiệp... quyết định vấn đề nhân sự và hoạt động của Ban chỉ đạo CPH DNNN, quy định quy chế hoạt động thực hiện quyền chủ

sở hữu nhà nước. Và như vậy trong việc thực hiện quyền chủ sở hữu đối với DNNN CPH, các chức danh này hoàn toàn được đặt ra ngoài các nguyên tắc hoạt động có tính ràng buộc với nó đó là các nguyên tắc tổ chức, hoạt động của các Bộ, UBND tỉnh như nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách; nguyên tắc tập trung dân chủ..

Cùng với khả năng chi phối DNNN (như đã nêu ở mục 2.1.1) và sự kém hiệu quả của hoạt động kiểm tra giám sát, việc quy định quyền hạn nhiệm vụ của các chủ thể thực hiện quyền chủ sở hữu trong CPH DNNN như nêu trên, hoàn toàn có thể dẫn tới nguy cơ thiếu khách quan, thiếu trung thực trong việc quyết định các vấn đề CPH DNNN xuất phát từ động cơ vụ lợi cá nhân, khi đối tượng mua cổ phần là các cá nhân thực hiện nhiệm vụ hoặc những người liên quan của họ như: vợ, chồng, cha, cha nuôi, mẹ, mẹ nuôi, con, con nuôi, anh chị em ruột... của người đó mua một số lượng lớn cổ phần doanh nghiệp CPH. Việc sửa đổi bổ sung các quy định hiện hành về CPH DNNN, để hạn chế những sơ hở như nêu trên nhằm tránh tình trạng thất thoát tài sản Nhà nước trong doanh nghiệp CPH là hết sức cần thiết.

2.1.3. Các quy định về nhiệm vụ quyền hạn của doanh nghiệp nhà nước thực hiện cổ phần hóa

Trong hầu hết các bước thực hiện CPH, DNNN vừa là đối tượng tác động của các chủ thể (với ý nghĩa là tài sản tiền vốn của doanh nghiệp) vừa là chủ thể trực tiếp thực hiện nhiệm vụ CPH (cơ quan quản lý doanh nghiệp với ý nghĩa là một tổ chức thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được Nhà nước giao). Hoạt động của doanh nghiệp ở đây chủ yếu là hoạt động của cơ quan quản lý và các bộ phận chuyên môn nghiệp vụ của nó, nhằm thực hiện các yêu cầu, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật về CPH DNNN.

Nhìn chung, các quy định về quyền hạn nhiệm vụ của DNNN là cụ thể rõ ràng về cơ bản đáp ứng được các yêu cầu cụ thể của hoạt động CPH.

Bên cạnh đó, còn có những nội dung quy định chưa phù hợp, cụ thể như sau:

Theo quy định tại điểm 2 Điều 23 Nghị định 187/2004/NĐ-CP: Doanh nghiệp có tổng giá trị tài sản theo sổ kế toán dưới 30 tỷ đồng thì không nhất thiết phải thuê tổ chức định giá để xác định giá trị doanh nghiệp (trường hợp không thuê tổ chức định giá thì doanh nghiệp tự xác định giá trị doanh nghiệp).

Khoản 1 Điều 30 Nghị định 187/2004/NĐ-CP quy định: Đấu giá trực tiếp tại doanh nghiệp đối với các doanh nghiệp CPH có khối lượng cổ phần bán ra từ 1 tỷ đồng trở xuống (doanh nghiệp tự tổ chức đấu giá bán cổ phần).

Theo quy định tại khoản 2 Điều 10 Nghị định 187/2004/NĐ-CP : Đối với tài sản doanh nghiệp không cần dùng, ứ đọng chờ thanh lý doanh nghiệp có quyền thanh lý nhượng bán, xử lý những tài sản này.

Rõ ràng, với các quy định như vậy có thể xảy ra tình trạng "... các lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước tự lập danh mục tài sản không cần dùng, định giá rẻ và sau đó chính mình mua lại những tài sản đó bán ra ngoài chiếm chênh lệch"... [35, tr. 234]. Trong trường hợp các cá nhân quản lý doanh nghiệp vừa tổ chức định giá tài sản vừa tổ chức bán đấu giá cổ phần, vừa lựa chọn nhà đầu tư chiến lược vừa tham gia mua cổ phần, hoặc những "người liên quan" đến họ mua cổ phần với số lượng lớn, khả năng lợi dụng quyền hạn được giao phục vụ cho các động cơ có lợi ích cá nhân của các cán bộ quản lý doanh nghiệp CPH dẫn đến hậu quả xảy ra các giao dịch tư lợi, tham nhũng, gây thất thoát tiền vốn của Nhà nước là hoàn toàn có thể xảy ra. Sự sơ hở trong quy định của pháp luật trong trường hợp này cũng tương tự như trong quy định về nhiệm vụ quyền hạn của chủ thể thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước trong CPH DNNN như đã nêu (ở mục 2.1.2). Theo tác giả, để giải quyết được vấn đề này cần bổ sung các quy định cấm hoặc hạn chế hay kiểm soát, giám sát chặt chẽ các giao dịch giữa các cá nhân trực tiếp thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước, quyền quản lý doanh nghiệp CPH khi họ hoặc những "người liên quan" của họ tham gia mua tài sản, cổ phần của doanh nghiệp mà họ thực hiện các nhiệm vụ: xác định giá trị doanh nghiệp, quyết định giá trị doanh nghiệp, bán cổ phần, nhằm hạn chế tình trạng lợi dụng quyền hạn được giao phục vụ cho các mục đích trục lợi cá nhân gây thiệt hại đến quyền lợi của Nhà nước, của nhân dân.

2.1.4. Các quy định về đại diện cổ đông nhà nước trong công ty cổ phần hình thành sau cổ phần hóa

Đại diện cổ đông nhà nước trong công ty cổ phần hình thành sau CPH là người được Nhà nước ủy quyền thực hiện quyền của cổ đông tương ứng với số cổ phần thuộc