Lý Thuyết Ủy Nhiệm Và Khái Niệm Trách Nhiệm Giải Trình Trong Lĩnh Vực Công

2.3.2. Lý thuyết ủy nhiệm và khái niệm trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực công

Lý thuyết ủy nhiệm có nguồn gốc từ lý thuyết kinh tế, được phát triển bởi Alchial và Demsetz năm 1972 và được Jensen và Meckling phát triển thêm vào năm 1976. Lý thuyết này nhấn mạnh rằng, người ủy nhiệm quyết định lựa chọn người thừa hành thay mặt họ thực hiện một số nhiệm vụ và người thừa hành phải cung cấp lựa chọn tốt hơn cho người ủy nhiệm. Kết quả thực hiện nhiệm vụ của người thừa hành sẽ được xem xét bởi một bên thứ ba độc lập thực hiện vai trò giám sát, đánh giá một cách khách quan thay mặt cho người ủy nhiệm. Trong lĩnh vực công, chính mối quan hệ trách nhiệm giữa các bên: chính phủ, quốc hội đại diện cho người dân và cơ quan kiểm toán với vị trí độc lập là điều kiện cần thiết cho hoạt động kiểm toán giải thích sự tồn tại hợp pháp của kiểm toán hoạt động.

Trách nhiệm giải trình (accountability) là thuật ngữ có nguồn gốc từ tiếng Latin mang ý nghĩa sơ khai là “giải thích” (accomptare), được sử dụng và biết đến ở Anh vào Thế kỷ 13. Trong giai đoạn đầu, trách nhiệm này gắn liền với hoạt động thu-chi ngân khố trong chính phủ của nhiều quốc gia, tuy nhiên, sau đó, phạm vi trách nhiệm giải trình được mở rộng sang các lĩnh vực kinh tế, chính trị, khoa học và xã hội dựa trên nền tảng mối quan hệ công việc. Thuật ngữ trách nhiệm giải trình (accountability) trong lĩnh vực công xuất hiện lần đầu tiên ở Hoa Kỳ qua những trao đổi học thuật bởi Friedrich năm 1940 và Finer năm 1941 (Mulgan 2000). Cũng theo Mulgan (2000), trong lĩnh vực công, trên cơ sở mối quan hệ tổ chức, trách nhiệm giải trình hiện nay có thể phân thành bốn dạng chính sau (i) trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức nhà nước với công chúng trong việc thực thi công vụ; (ii) trách nhiệm giải trình với ý nghĩa là kiểm soát các hoạt động của chính phủ; (iii) liên quan đến trách nhiệm của chính phủ trong việc đáp ứng nhu cầu và mong muốn của người dân và (iv) trách nhiệm giải trình tồn tại dưới hình thức đối thoại (quyền được phát biểu ý kiến và chấn vấn của người dân đối với chính phủ và các cơ quan công quyền). Đối với dạng trách nhiệm thứ (i) và (ii), ban đầu trách nhiệm này được hiểu như là việc tuân thủ các quy định pháp luật đối với nhiệm vụ được giao và được kiểm tra bởi các nhà quản lý cấp trên, giám sát từ các cơ quan lập pháp và công

chúng thông qua các quy định bắt buộc nhằm đáp ứng yêu cầu “minh bạch” tương ứng với mô hình quản trị công truyền thống. Đặc biệt là sau khi xảy ra hàng loạt các sự kiện liên quan tới lĩnh vực quản lý công như: khủng hoảng nợ công giữa những năm 1970-1980 của các nước trên thế giới; quy mô ngân sách gia tăng nhanh chóng; cuộc cách mạng công nghệ; tự do hóa kinh tế; đã tác động làm thay đổi quan điểm của công chúng trong việc đòi hỏi phải có những báo cáo, đánh giá việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực quốc gia và cuối cùng là kỳ vọng cao hơn liên quan tới chất lượng dịch vụ công (Shand & Anand 1996). Các sự kiện này khiến cho nhiều quốc gia trên thế giới phải thực hiện cải tổ mạnh mẽ quản trị công dựa trên những thay đổi trong phân cấp, định hướng quản lý theo kết quả, chú trọng vào khách hàng và cạnh tranh theo cơ chế thị trường. Theo đó trách nhiệm giải trình cũng thay đổi chuyển hướng sang giải trình kết quả đạt được và được phân thành hai dạng chính

(i) trách nhiệm chính trị và (ii) trách nhiệm quản lý.

Nếu như lý thuyết ủy nhiệm cung cấp cơ sở lý luận giải thích sự tồn tại hợp pháp của kiểm toán hoạt động thì việc tăng cường và mở rộng trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực công cung cấp bằng chứng giải thích tại sao các SAI chuyển sang áp dụng kiểm toán hoạt động. Đồng thời, tùy thuộc vào yêu cầu từ phía cơ quan lập pháp hoặc hành pháp tại mỗi quốc gia, các SAI có thể tổ chức kiểm toán để xem xét trách nhiệm chính trị hoặc trách nhiệm quản lý của người đứng đầu. Điều này ảnh hưởng đến việc lựa chọn chủ đề, đối tượng kiểm toán của SAI và qua đó tác động đến mức độ thành công trong việc phát triển kiểm toán hoạt động của mỗi SAI. Tuy nhiên, khi tổ chức thực hiện kiểm toán để xem xét trách nhiệm của người đứng đầu, nhất là trách nhiệm chính trị, các SAI sẽ luôn phải đối mặt với những thách thức khi vừa phải duy trì tính độc lập, khách quan vừa phải đối mặt với sức ép chính trị (cắt giảm ngân sách, nguồn lực cho SAI, sức ép từ việc thay thế, điều chuyển Tổng kiểm toán...). Để vượt qua được thách thức này, các SAI cần phải tranh thủ sự ủng hộ từ cả phía cơ quan lập pháp và hành pháp trong hoạt động kiểm toán của mình. Một trong những giải pháp thường được các quốc gia áp dụng phổ biến là ưu tiên thực hiện kiểm toán hoạt động theo yêu cầu từ phía hai cơ quan này, điển hình là Hoa Kỳ và Anh.

2.3.3. Lý thuyết lựa chọn hợp lý áp dụng trong lĩnh vực công

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 184 trang tài liệu này.

Thuyết lựa chọn hợp lý xuất phát từ Anh, bắt nguồn từ thuyết vị lợi (utilitarinism), truyền qua kinh tế học tân cổ điển (neo-classical). Đây là cốt lõi lý luận của kinh tế học, nó được hoàn thiện, cải tiến và là nền tảng cho các lý thuyết khác như lý thuyết trò chơi. Nó lan truyền (dù bên cạnh sự ủng hộ, còn có nhiều phản bác), sang chính trị học, xã hội học, luật học, lý thuyết tổ chức, khoa học quản lý và sang nhiều lĩnh vực khác. Luận đề trung tâm của thuyết lựa chọn hợp lý cho rằng con người luôn hành động một cách có chủ đích, có suy nghĩ để lựa chọn và sử dụng các nguồn lực một cách hợp lý nhằm đạt được kết quả tối đa với chi phí tối thiểu (Smelser 1997). Người khởi xướng việc áp dụng lý thuyết này vào trong định chế hay tổ chức là Max Webber trong cuốn sách “chủ nghĩa tư bản tư sản hợp lý” (rational bourgeois capitalism), khái niệm này bao hàm việc tổ chức dựa trên hệ thống các ý tưởng, con người và nguồn lực kết hợp lại nhằm tối đa hóa lợi ích cho cá nhân hoặc tổ chức.

Trong lĩnh vực công, lý thuyết lựa chọn hợp lý cho rằng, chính phủ tại mỗi quốc gia trước khi đưa ra các quyết định hoặc ban hành chính sách, họ phải nhắm đến mục tiêu là cải thiện phúc lợi cho người dân và phải có trách nhiệm trong quá trình tổ chức thực hiện sao cho nguồn lực công được phân bổ, quản lý và sử dụng đạt hiệu quả và hiệu lực nhất (Broadbent & Guthrie 1992, theo Nath 2011). Nguyên tắc này được áp dụng có ảnh hưởng đến việc phát triển kiểm toán hoạt động trên các khía cạnh sau:

Thứ nhất, để thực hiện được mục đích và trách nhiệm này, các chính phủ luôn phải thiết lập trước các mục tiêu, xây dựng tiêu chuẩn, công cụ, phương tiện đo lường đánh giá kết quả thực hiện so với mục tiêu định trước nhằm cải thiện hiệu lực hoạt động và hiệu quả quản lý của mình trong mỗi đơn vị công. Trên cơ sở đó, các SAI mới có thể thu thập được thông tin, số liệu phục vụ cho việc tổ chức thực hiện kiểm toán hoạt động. Điều này cho thấy đặc điểm quản lý của mỗi đơn vị công ảnh hưởng tới việc triển khai và tổ chức thực hiện thành công kiểm toán hoạt động;

Thứ hai, hoạt động trong lĩnh vực công rất đa dạng, phức tạp và không phải lúc nào cũng có thể đo lường và đánh giá được kết quả thực hiện như trong lĩnh vực

tư. Trong trường hợp này, những nguyên tắc, thông lệ chung được áp dụng từ lý thuyết lựa chọn hợp lý chính là tiền đề quan trọng để các bên liên quan đạt được đồng thuận khi đưa ra một ý kiến đánh giá nào đó, chẳng hạn, người đứng đầu một đơn vị cung cấp dịch vụ công có trách nhiệm tổ chức thực hiện nhiệm vụ của mình nhằm mục đích tối đa hóa lợi ích cho người dân với kinh phí tối thiểu chứ không phải nhằm phục vụ lợi ích của cá nhân hoặc tổ chức của mình. Theo đó, đặc điểm hoạt động của các đơn vị công cũng có ảnh hưởng tới việc phát triển kiểm toán hoạt động;

Thứ ba, theo Wilkins & Boyle (2011), kiểm toán hoạt động vẫn tiếp tục phát triển dưới những hình thức riêng biệt và với thứ tự ưu tiên khác nhau và thông qua đó, có những cơ hội tiếp tục học tập lẫn nhau trong kinh nghiệm của các SAI chẳng hạn, phương pháp tiếp cận trong kiểm toán hoạt động ở Anh và Hà Lan hoàn toàn trái ngược nhau. Ở Anh các vấn đề quản lý luôn là thứ tự ưu tiên, trái lại, đánh giá chính sách chỉ xếp thứ hai ngược lại với trường hợp Hà Lan. Nguyên nhân là do các SAI cũng phải áp dụng nguyên tắc lựa chọn hợp lý trong việc lựa chọn chiến lược phát triển của mình trên cơ sở cân đối khả năng thực hiện và khả năng duy trì tính độc lập và khách quan trong việc lựa chọn chủ đề và đối tượng kiểm toán. Vì vậy, khả năng và mức độ độc lập của mỗi SAI cũng ảnh hưởng tới việc phát triển kiểm toán hoạt động.

2.3.4. Lý thuyết cung - cầu

Lý thuyết cung - cầu trong kinh tế học vi mô được James Denham Steuart khởi xướng lần đầu tiên trong cuốn sách “Tìm hiểu nguyên lý kinh tế chính trị” (Inquiry into the Principles of Political Economy) xuất bản năm 1767. Sau đó, Adam Smith phát triển tiếp lý thuyết này trong cuốn sách ”Của cải của các dân tộc”( The Wealth of Nations) vào năm 1776 và được áp dụng phổ biết trong lý thuyết kinh tế cho đến nay.

Trong luận án, lý thuyết cung - cầu được sử dụng để giải thích sự hình thành và phát triển của kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công dựa trên mối quan hệ giữa SAI (bên cung) và các bên liên quan (quốc hội, chính phủ, đơn vị được kiểm toán, công chúng nói chung – bên cầu).

Kiểm toán hoạt động chỉ xuất hiện khi có nhu cầu và phát triển thành công khi SAI có thể đáp ứng được nhu cầu một cách hợp lý (cân bằng cung cầu). Trong đó, cầu về kiểm toán hoạt động xuất hiện và chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố khác nhau:

Thứ nhất, cầu kiểm toán hoạt động tạo nên bởi yêu cầu trực tiếp từ phía quốc hội, chính phủ: ví dụ như Úc, New Zealand, Anh, Hoa Kỳ, các SAI thường ưu tiên thực hiện kiểm toán hoạt động theo yêu cầu của hai cơ quan này, sau đó mới tự lựa chọn đối tượng kiểm toán hoạt động dựa trên kế hoạch tổng thể của mình (Wilkin & Lonsdales 2007). Vì vậy, vai trò quốc hội, chính phủ có tác động lớn nhất đến việc triển khai và phát triển thành công kiểm toán hoạt động của SAI;

Thứ hai, cầu kiểm toán hoạt động xuất phát từ những yêu cầu, mong đợi hợp lý trong xã hội nhằm khắc phục yếu kém, hạn chế, thất thoát, chống tham nhũng trong quản lý và sử dụng nguồn lực công thường được đề cập trên các phương tiện truyền thông, hoặc được phát hiện thông qua khảo sát thu thập số liệu của các SAI. Chúng phụ thuộc chủ yếu vào trình độ phát triển kinh tế, thể chế chính trị và xã hội tại mỗi quốc gia. Thông thường, các quốc gia đang phát triển, hệ thống luật pháp chưa đồng bộ, mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp thường có cầu kiểm toán hoạt động cao hơn các quốc gia phát triển có hệ thống phát luật hữu hiệu, mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình cao (Albert & cộng sự 2009; Put & Turksema 2011; Lonsdale & cộng sự 2011; Ferdousi 2012; Hui Fan 2012);

Thứ ba, cầu kiểm toán hoạt động xuất hiện bên trong SAI khi kết quả kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính ngày cảng trở nên ít quan trọng, trong khi khả năng của SAI vẫn chưa sử dụng tối ưu (Power 2003). Vì vậy, SAI phải tự điều chỉnh để duy trì vai trò và vị thế của mình như là một bộ phận không thể thiếu trong hệ thống quản trị công.

Thứ tư, cầu kiểm toán hoạt động xuất hiện khi SAI áp dụng những phương pháp và các kỹ thuật kiểm toán mới (Hatherly & Parker 1988; Pollitt & cộng sự 1999; Lapsley & Pong 2000).

Cung kiểm toán hoạt động phụ thuộc vào thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ cũng như khả năng của mỗi SAI trong từng giai đoạn nhất định. Khi cầu về kiểm

toán hoạt động xuất hiện, các SAI sẽ điều chỉnh, bổ sung thêm chức năng kiểm toán mới và sẽ nhận được sự đồng thuận trong xã hội. Khả năng của SAI phụ thuộc vào các nhân tố như khả năng vận dụng phương pháp, kỹ thuật kiểm toán mới, khả năng tranh thủ sự ủng hộ từ phía quốc hội, chính phủ, khả năng tổ chức triển khai hoạt động kiểm toán, khả năng của KTV. Một số nghiên cứu cũng chỉ ra kết quả tương tự, chẳng hạn, (Hui Fan 2012; Albert & cộng sự 2009; Ferdousi 2012). Kết quả nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng, tại các quốc gia đang phát triển, mặc dù tồn tại rất nhiều dư địa cho phát triển kiểm toán hoạt động liên quan đến việc khắc phục những yếu kém trong quản lý và sử dụng nguồn lực công, nhưng các quốc gia này không thể triển khai hoặc triển khai rất chậm loại hình kiểm toán hoạt động.

2.4. Mô hình nghiên cứu sử dụng luận án và thiết kế khung phân tích cho nghiên cứu.

2.4.1. Mô hình nghiên cứu sử dụng trong luận án

Kết quả khảo sát các nghiên cứu trước trình bày trong Chương 1 cho thấy, phần lớn các nghiên cứu chỉ giải thích rời rạc các nhân tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển của kiểm toán hoạt động, chỉ riêng nghiên cứu Pollitt & cộng sự (1999) là giải thích khá đầy đủ và hợp lý nhất về các nhân tố này khi nghiên cứu về sự hình thành và thực tiễn phát triển kiểm toán hoạt động tại năm quốc gia khác nhau. Pollit & cộng sự (1999) đã sử dụng mô hình đầu vào – đầu ra (mô hình logic) trong nghiên cứu của mình và đã thiết lập mô hình khá đầy đủ về khái niệm kiểm toán hoạt động và các nhân tố ảnh hưởng có liên quan (Hình 2.1), cụ thể:

Cơ quan kiểm toán

(1)

Thẩm

quyền (2)

Khả

năng của KTV

(3)

Phương

pháp, chuẩn mực, tiêu chuẩn kiểm

toán (5)

Hình thức kiểm

toán hoạt động (6)

Mối quan hệ

1. Đơn vị được kiểm toán.

2. Các bên liên

quan (7)

Quy trình lập, thẩm

định báo cáo kiểm

toán (8)

Quy trình xét duyệt

báo cáo kiểm toán (9)

Báo cáo kiểm toán

(10)

(11) Tác động của báo cáo kiểm toán tới:

1. Quốc hội, chính phủ.

2. Phương tiện truyền thông, báo chí.

3. Công chúng.

Lựa chọn đối tượng

kiểm toán (4)

(12) Tác động từ:

1. Quốc hội, chính phủ.

2. Phương tiện truyền thông, báo chí.

3. Công chúng…

Hình 2.1. Mô hình khái niệm kiểm toán hoạt động của Pollitt & cộng sự (1999)

Trong hình 2.1, các yếu tố thuộc các hộp từ Hộp 4 đến Hộp 10 chỉ quy trình kiểm toán hoạt động, bắt đầu từ việc lựa chọn đối tượng kiểm toán (Hộp 4) và kết thúc là báo cáo kiểm toán (Hộp 10). Mô hình khái niệm trên sử dụng để chỉ các nhân tố tác động đến quy trình kiểm toán hoạt động, chúng bao gồm cơ cấu tổ chức của SAI (Hộp 1), thẩm quyền của SAI (Hộp 2), khả năng KTV (Hộp 3). Ngoài ra, mô hình trên còn biểu thị ảnh hưởng của các nhân tố đến xu hướng phát triển kiểm toán hoạt động (Hộp 1-3 và Hộp 11, 12).

Pollitt & cộng sự (1999), thiết lập khung phân tích qua mô hình đầu vào - đầu ra (Hình 2.2) để biểu thị mối tương quan giữa các nhân tố trong mô hình khái niệm (Hình 2.1).

Kết quả đạt được

Tính kinh tế

Tính hiệu quả

Tính hiệu lực

Nguồn: Pollite et al (1997)

Tác động

Kết quả

Vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội

Nhu cầu

Đầu ra

Mục đích

Đầu vào

Hoạt động

Hình 2.2. Khung phân tích - mô hình đầu vào, đầu ra

Mô hình Pollit & cộng sự giúp giải quyết được hai vấn đề chính như sau:

Thứ nhất, cải cách quản trị công tại một số quốc gia đã thúc đẩy các SAI chuyển đổi chức năng sang kiểm toán hoạt động. Điểm khởi đầu trong mô hình logic Hình 2.1 là “các vấn đề kinh tế, chính trị và xã hội”. Khi nảy sinh vấn đề kinh tế, chính trị và xã hội chẳng hạn, như quản lý yếu kém, tham nhũng, lãng phí hoặc sử