Bài Học Kinh Nghiệm Đối Với Việt Nam 70122

Ðảng và Nhà nước Trung Quốc, “phát triển kinh tế, giao thông đi trước” được coi như một tư tưởng chiến lược xuyên suốt trong các quy hoạch phát triển. Chính vì vậy khi nghiên cứu kỳ tích phát triển kinh tế của Trung Quốc mấy chục năm nay, người ta không thể không kể đến những thành tựu trong phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông nhất là giao thông đường bộ.

Sau mấy năm cải cách mở cửa, lưu lượng vận chuyển người và hàng hóa của Trung Quốc tăng trưởng mãnh liệt, vận tải đường sắt, đường không, đường bộ đều rất căng thẳng. Trong vòng 4 thập kỷ kể từ khi tiến hành công cuộc cải cách và mở cửa, Trung Quốc đã xây dựng được một hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ gồm đường quốc lộ, đường cao tốc... tương đối hoàn chỉnh, hiện đại và đồng bộ. Năm 1988, đoạn đường cao tốc Thượng Hải - Gia Ðịnh dài 18,5 km thông xe, đó là đoạn đường bộ cao tốc đầu tiên trong lịch sử Trung Quốc đại lục. Tuyến đường này được khởi công xây dựng vào tháng 12 năm 1984, thông xe vào tháng 10 năm 1988 với tổng chiều dài 18,5 km, tốc độ thiết kế 120 km/h, đường 2 chiều gồm 4 làn xe cơ giới. Từ đó, đường cao tốc của Trung Quốc vươn dài ra với tốc độ hiếm thấy trên thế giới. Năm 1998 được coi là dấu mốc quan trọng trong lịch sử phát triển đường cao tốc Trung Quốc từ giai đoạn khởi đầu chuyển sang giai đoạn phát triển nhanh và mạnh với tổng chiều dài đạt 8.733 km, xếp thứ 4 trên thế giới. Năm 1999, tổng chiều dài đường cao tốc ở Trung Quốc vượt lên 10.000 km, cách không xa so với vị trí thứ 3 trên thế giới. Trong 5 năm qua, Trung Quốc đã đạt được sự tiến bộ đáng kể trong phát triển giao thông vận tải với tổng chiều dài của hệ thống đường bộ tăng thêm

534.000 km và cho đến nay đã xây dựng được 123.000 km đường cao tốc và hiện đứng thứ hai trên thế giới về tổng chiều dài đường cao tốc sau Mỹ. Dự kiến trong thời gian tới, Trung Quốc sẽ xây dựng và dự kiến đưa vào sử dụng khoảng

5.000 km đường cao tốc. Ngoài ra, Trung Quốc sẽ nâng cấp khoảng 200.000 km đường sá ở khu vực nông thôn và tiếp tục hỗ trợ việc xây dựng đường sá ở các khu vực kém phát triển về kinh tế để đảm bảo những khu vực này có thể kết nối với hệ thống đường quốc lộ vào năm 2020.

Để đạt được những thành tựu phát triển vượt bậc đó, Trung Quốc đã có những đường lối chính sách phát triển riêng tuy nhiên vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước cũng không thể phủ nhận khi chính phủ thực hiện chính sách đa dạng hóa các nguồn lực cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Vốn huy động để xây dựng hệ thống giao thông đường bộ của Trung Quốc là sự kết hợp của các nguồn vốn như vốn ngân sách nhà nước từ Trung ương đến địa phương, vốn vay của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn huy động từ khu vực tư nhân, lệ phí xăng dầu và phí sử dụng cầu đường... Đặc biệt trong giai đoạn cải cách và mở cửa, khi sức mạnh nội tại của nền kinh tế còn nhỏ bé, Trung Quốc chủ yếu dựa vào Ngân sách nhà nước và các khoản viện trợ, vốn vay ưu đãi từ các tổ chức quốc tế và chính phủ các nước cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông. Từ năm 1980 đến cuối năm 2005, tổng số vốn ODA mà WB cam kết với Trung Quốc là 39 tỷ USD, nguồn vốn này đã đóng góp vai trò rất to lớn trong việc thúc đẩy cải cách và phát triển kinh tế, cơ sở hạ tầng. Vốn ODA đạt được hiệu quả to lớn như vậy là nhờ Trung Quốc đã có chiến lược hợp tác rõ ràng, cơ chế xây dựng, điều phối và thực hiện các dự án tốt; cơ chế theo dõi sát sao, đặc biệt đề cao vai trò quản lý và giám sát việc sử dụng vốn ODA một cách chặt chẽ. Hai cơ quan quản lý vốn ODA cao nhất là Bộ Tài chính và Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia. Bộ Tài chính là cơ quan có nhiệm vụ vận động nguồn vốn, đồng thời giám sát việc sử dụng vốn ODA; yêu cầu các cơ quan quản lý ODA tại các địa phương kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án. Các Bộ, ngành chủ quản và địa phương có nhiệm vụ thực hiện và phối hợp với Bộ Tài chính trong giám sát sử dụng vốn. Việc hoàn trả vốn ODA ở Trung Quốc được thực hiện theo cách “ai hưởng lợi, người đó trả nợ”, theo đó buộc người sử dụng phải tìm giải pháp sản sinh lợi nhuận và có biện pháp bảo vệ nguồn vốn. Ngoài ra, hiệu quả sử dụng vốn ODA còn được nâng cao thông qua việc chuyên nghiệp hóa (thuê tư vấn) trong việc khảo sát, đưa ra ý tưởng, lập dự án tiền khả thi, khả thi; thuê tư vấn trong thẩm định phê duyệt dự án: nêu ý tưởng, khảo sát sơ bộ, hình thành lên khung dự án theo tiêu chuẩn ban hành, thẩm định dự án.

* Indonesia

Nguồn vốn ODA cũng tiềm ẩn nhiều yếu tố bất lợi đối với các quốc gia tiếp nhận. Bên cạnh đó, các quốc gia viện trợ ODA cũng tính toán tới những lợi ích và chiến lược như mở rộng thị trường, mở rộng hợp tác theo hướng có lợi cho họ. Quốc gia nhận viện trợ tuy có toàn quyền quản lý sử dụng nguồn vốn này nhưng thông thường danh mục các dự án ODA phải có sự thoả thuận, đồng ý của quốc gia viện trợ, dù không trực tiếp điều hành dự án nhưng quốc gia viện trợ có thể tham gia gián tiếp dưới hình thức nhà thầu hoặc hỗ trợ của chuyên gia. Một số quốc gia sử dụng và quản lý ODA kém hiệu quả đã được tổng kết và đúc rút thành những bài học kinh nghiệm quý báu cho tất cả các nước đang phát triển trên thế giới nhìn nhận lại, xem xét và học hỏi.

Indonesia được mệnh danh là “Xứ sở vạn đảo”, với lãnh thổ bao gồm

13.487 hòn đảo với dân số khoảng gần 270 triệu người, đứng thứ tư thế giới về dân số và đứng thứ ba châu Á về dân số. Hơn một nửa dân số tập trung ở Java, chỉ chiếm khoảng bảy phần trăm tổng diện tích của đất nước. Sau ba thế kỷ rưỡi dưới ách đô hộ của thực dân Hà Lan, Indonesia đã giành được độc lập vào ngày 17/8/1945. Từ đó lịch sử Indonesia rơi vào cảnh biến động với các nguy cơ từ các thảm hoạ thiên nhiên, nạn tham nhũng và chia rẽ cũng như một quá trình dân chủ hoá, và các giai đoạn thay đổi kinh tế nhanh chóng. Bắt đầu công cuộc xây dựng kinh tế từ nghèo đói và lạc hậu, ngay từ giai đoạn (1965 - 1998), Indonesia đã nhận được các khoản đầu tư lớn của các nhà đầu tư nước ngoài và khoản vay lớn từ cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Indonesia bị đánh giá là không hiệu quả.

Một nguyên nhân không thể không nói tới trong yếu kém của việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA là nạn tham nhũng hoành hành ở Indonesia. Để thay đổi tình hình, khắc phục được hạn chế, Indonesia đã điều chỉnh về quy trình thu hút, sử dụng và quản lý ODA như sau:Hàng năm các Bộ, ngành chủ quản phải lập danh mục các dự án cần hỗ trợ ODA, gửi đến Bộ Kế hoạch quốc gia để tổng hợp. Bộ Kế hoạch quốc gia sẽ có quan điểm độc lập với bộ chủ quản, dựa trên lợi ích tổng thể của quốc gia để xem xét, thẩm định các dự án ODA. Đến

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 135 trang tài liệu này.

nay, rất nhiều dự án bị Bộ Kế hoạch quốc gia từ chối, đã thể hiện rõ tính độc lập, chủ quyền của Indonesia trong quan hệ quốc tế. Ngay cả địa điểm ký các dự án ODA cũng thay đổi, nếu trước đây thường ký tại Hoa Kỳ (trụ sở của WB) hoặc Philippines (trụ sở của ADB), thì đến nay hầu hết các dự án đều được ký tại Jakarta để tránh việc đoàn đàm phán của Indonesia bị đối tác nước ngoài gây ảnh hưởng. Thêm vào đó, Chính phủ sẵn sàng thuê các luật sư giỏi để tư vấn trong quá trình đàm phán, thu hút và sử dụng vốn ODA đang ngày càng trở thành xu hướng phổ biến ở Indonesia, nhất là đối với các dự án ODA có sử dụng vốn vay lớn. Indonesia tuyên bố nguyên tắc chỉ vay tiếp dự án mới khi đã thực hiện xong dự án cũ, thể hiện rõ quyết tâm sử dụng thật sự hiệu quả và giải ngân đúng tiến độ nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng nhấn mạnh nguyên tắc, vay vốn ODA phải đảm bảo độ an toàn cao. Đối với các dự án ODA có sử dụng vốn lớn, yêu cầu phải có chuyên gia tư vấn là điều kiện tiên quyết nhằm đảm bảo tính hiệu quả của dự án. (Trần Đình Nam, 2017)

Bộ Tư pháp Indonesia cũng đóng vai trò quan trọng trong việc thu hút, quản lý và sử dụng các dự án ODA, vì Bộ Tư pháp là cơ quan đưa ra ý kiến về pháp lý đối với các dự thảo Hiệp định vay vốn nước ngoài. Mục đích của cơ chế điều phối này là tránh sự trùng lặp trong hoạt động hợp tác. Để khắc phục tình trạng tham nhũng, Chính phủ Indonesia đã huy động mọi nguồn lực, trong đó có nguồn ODA thành lập Uỷ ban quốc gia về chống tham nhũng, ngân sách hoạt động chủ yếu do Nhà nước cấp, ngoài ra còn thu hút được sự quan tâm tài trợ của nhiều đối tác nước ngoài thông qua PGRI (Quan hệ đối tác trong lĩnh vực cải cách quản trị quốc gia Indonesia).

* Các nước Châu Phi

Cũng trong hàng chục thập kỷ qua, CHDC Công - gô cũng đã tiếp nhận khối lượng lớn vốn ODA cả viện trợ không hoàn lại lẫn vay ưu đãi lên đến hàng tỷ USD nhưng số tiền đó cũng không đem lại chút tiến bộ nào trong phát triển kinh tế của quốc gia vốn nghèo đói này, tình trạng đói nghèo và đời sống của người dân vẫn không được cải thiện. Nguyên nhân của sự trì trệ và xuống dốc này là do cơ chế chính sách quản lý lệch lạc và tệ nạn tham nhũng hoành hành.

Senegal là một trong những quốc gia được nhận viện trợ nước ngoài nhất trên thế giới. Chỉ tính riêng năm 1994, Senegal đã nhận được 645 triệu USD tương đương với 16% GDP trong đó vốn ODA tập trung chủ yếu vào hỗ trợ ngân sách cho y tế, giáo dục, nông nghiệp, cấp nước… Hệ thống quản lý vốn ODA của Senegal được tổ chức quá lỏng lẻo, trong 6 năm từ 1986 - 1993, Ủy ban lựa chọn dự án của nước này chỉ nhóm họp có 5 lần, không đủ để lập ra 1 danh sách các dự án được lựa chọn chứ chưa tính đến các đề xuất ODA gửi lên hàng năm. Sự hoạt động yếu kém của tổ chức này được xem là nguyên nhân cơ bản dẫn tới sự không thành công của chính phủ trong việc thẩm định dự án ở cấp các Bộ chuyên ngành (UNDP, 1993)

Tanzania nằm ở phía Đông châu Phi, bao gồm phần lục địa và một số đảo; có đường biên giới chung với Kenya, Uganda, Rwanda, Burundi... Tanzania là hợp nhất của nước Cộng hoà Tanganyika với nước Cộng hoà Zanzibar. Trong nhiều thập kỷ qua, Tanzania đã được các nhà tài trợ song phương và đa phương rót vào khoản ODA trị giá nhiều tỷ USD cho việc xây dựng, cải tạo các cơ sở hạ tầng kinh tế quan trọng đặc biệt là hệ thống giao thông nhưng trên thực tế, kể từ khi bắt đầu được tiếp cận vốn ODA cho đến nay mạng lưới giao thông của nước này chưa được cải thiện, không được duy tu bảo dưỡng thường xuyên, đường sá thường bị hỏng nhanh hơn so với mức độ xây dựng mới. Một số quốc gia ở phía Nam sa mạc Sahara như Kenya, Uganda những năm (1975 - 1980) đã thu hút, sử dụng vốn ODA xây dựng và duy tu những tuyến đường xuyên sa mạc vô bổ dẫn đến không có khả năng thu hồi vốn, rơi vào tình trạng nợ nước ngoài.

1.4.2. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam

Theo đánh giá của WB, vốn ODA có tác động mạnh mẽ đến tăng trưởng kinh tế hay không phụ thuộc chủ yếu vào trình độ quản lý của mỗi nước. Tại các quốc gia có sự quản lý kinh tế vĩ mô tốt và thể chế quản lý nhà nước hiệu quả thì có đến gần 90% các dự án do WB tài trợ được triển khai thành công với tỷ lệ hoàn vốn cao. Đối với các quốc gia có chính sách quản lý kém hiệu quả thì tỷ lệ hoàn vốn chỉ đạt gần 50%. Những bài học kinh nghiệm được rút ra từ các quốc gia kể trên đã cho thấy vai trò quản lý nhà nước về vốn ODA đóng vai trò quyết định đến sự thành

công và thất bại của từng quốc gia tiếp nhận. Đến năm 2020, mỗi năm Việt Nam cần từ 16 - 17 tỷ USD cho phát triển kết cấu hạ tầng, trong khi khả năng đáp ứng từ ngân sách nhà nước chỉ khoảng 50 - 60%. Trước bối cảnh nguồn vốn NSNN cho đầu tư eo hẹp, kinh tế khó khăn trong khi cơ hội tiếp cận với các khoản vay ưu đãi từ các nhà tài trợ ngày càng giảm do Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, từ kinh nghiệm huy động vốn cho xây dựng và phát triển của một số quốc gia, Việt Nam có thể rút ra một số bài học như sau:

Thứ nhất, mục tiêu ưu tiên do nhà tài trợ đặt ra phải phù hợp với mục tiêu ưu tiên của quốc gia.

Các dự án đầu tư công cộng do các nhà tài trợ tại các quốc gia có cơ chế quản lý tốt, có chính sách lành mạnh (lạm phát thấp, ngân sách bội thu và mở cửa cho thương mại) và các thể chế nhà nước hiệu quả (ít tham nhũng, ít quan liêu trong bộ máy hành chính) thì các dự án có tỷ lệ thành công là cao, tỷ lệ hoàn vốn cao. Tại các quốc gia có hệ thống chính sách và thể chế yếu kém, tỷ lệ này thấp. Thất bại trong sử dụng vốn ODA ở một số nước thuộc khu vực châu Phi là do thực hiện ngân sách khá tùy tiện, thực chi khác rất nhiều so với dự toán và không có mối liên hệ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư. Mặt khác, nguồn viện trợ được cung cấp nhiều nhưng các chương trình đầu tư công cộng được quyết định bởi các mục tiêu ưu tiên do nhà tài trợ đặt ra, không phù hợp mục tiêu ưu tiên của quốc gia nên đã hạn chế hiệu quả của dự án.

Thứ hai, đảm bảo tính chủ động trong tiếp nhận, quản lý và sử dụng ODA.

Tính chủ động của bên nhận viện trợ là yếu tố quan trọng có tính quyết định đến thành công của việc thu hút và sử dụng có hiệu quả vốn ODA; được thể hiện thông qua việc chủ động hoạch định chiến lược chủ động quy hoạch dự án và tiếp cận, phối hợp, điều phối các nhà tài trợ. Thực chất vốn ODA là sự ưu đãi của đối tác nước ngoài hoặc các tổ chức quốc tế dành cho các nước có nền kinh tế kém phát triển hơn, vì thế nước tiếp nhận viện trợ cũng có thể mạnh dạn đề nghị sửa đổi, bổ sung các điều khoản không hợp lý và đi ngược lại lợi ích của quốc gia. Indonesia đã từng phải trả giá cho những hạn chế trong nhận thức về tiếp nhận vốn ODA, từ đó dẫn đến hai xu hướng tiêu cực: Để cho các đối tác nước ngoài

thông qua các dự án ODA áp đặt các điều kiện tiên quyết nhằm gián tiếp hoặc trực tiếp gây ảnh hưởng tới công việc nội bộ của quốc gia; Chấp nhận cả những dự án ODA không có tính khả thi, dẫn đến tăng nợ nước ngoài mà không đem lại lợi ích gì cho đất nước. Đây thực sự là điều đáng phải chú ý vì thực tế ở nước ta hiện nay cũng có lúc, có nơi do yếu kém về nhận thức hoặc do các nguyên nhân khác đã chạy đua “xin” dự án ODA bằng mọi giá.

Thứ ba, thiết kế các dự án sử dụng vốn ODA phù hợp với thực tế quan trọng hơn là số tiền mà dự án được cung cấp.

Số tiền được cung cấp cho dự án OAD không phải là điều quan trọng nhất mà chất lượng và kết quả do dự án đem lại cho người hưởng lợi mới là mục tiêu cần đạt tới. Thực tế cho thấy những vấn đề kỹ thuật phát sinh phần nhiều là do khâu khảo sát, thiết kế thiếu chính xác hoặc có những sai sót trong lắp đặt và khởi công thiết bị, hay công nghệ nhập khẩu không phù hợp. Đôi khi do sự áp đặt của chính nhà tài trợ dẫn đến có nhiều chênh lệch so với yêu cầu thực tế của nước tiếp nhận, đòi hỏi phải điều chỉnh thích hợp thì dự án mới thực hiện được. Chính những trục trặc này làm cho thời gian thực hiện dự án bị kéo dài, và thường kéo theo những chi phí phát sinh, thậm chí tạo ra kẽ hở cho những hành vi tham nhũng, vì thế làm giảm hiệu quả của dự án. Vấn đề này là phổ biến đối với hầu hết các dự án hạ tầng kinh tế...

Thứ tư, xây dựng dự án sử dụng vốn ODA cần được công khai, minh bạch và tuân thủ nghiêm quy trình do Nhà nước, nhà tài trợ vốn quy định.

Dự án ODA có thế mạnh là nguồn vốn dồi dào, khả năng giải ngân nhanh. Chính vì thế các nhà thầu thi công xây lắp tiết giảm được nhiều chi phí trong triển khai hạng mục và tạo sự cạnh tranh lành mạnh trong đấu thầu. Đồng thời trong quá trình thi công, cần thường xuyên bám nắm công trường, giao ban tại công trường hằng tuần để kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc của nhà thầu nhằm bảo đảm chất lượng và đẩy nhanh tiến độ dự án. Với quy trình quản lý, đấu thầu và giám sát dự án mang tính khoa học, minh bạch, đúng quy định.

Thứ năm, tăng cường quản lý việc sử dụng nguồn vốn ODA

Theo đánh giá của nhiều nhà nghiên cứu thì viện trợ là mảnh đất màu mỡ của nạn tham nhũng và các biến tướng của nhiều dạng thao túng, biển thủ ngân quỹ. Nạn tham nhũng trở thành một quốc nạn trong bộ máy điều hành đất nước, từ cả những quan chức cao cấp của chính phủ. Trong các công trình sử dụng vốn ODA thì tệ tham nhũng là khá phổ biến và biểu hiện ở nhiều sắc thái khác nhau. Do phải đầu tư có nhiều hạng mục, phức tạp về các thông số kinh tế - kỹ thuật, bao trùm một phạm vi rộng lớn cả về quy mô số lượng lẫn tiêu chuẩn chất lượng, nên việc kiểm tra tài chính dự án là điều không dễ dàng. Ngoài ra, vật liệu, thiết bị phục vụ cho quá trình thực hiện dự án lại có nhiều lựa chọn thay thế. Bởi vậy cơ hội để rút tiền ngân quỹ của các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA là không ít và điều đó sẽ ảnh hưởng tiêu cực tới chất lượng dự án. Vì vậy, cần có những công cụ để chủ động trong việc phòng chống tham nhũng, như thực hiện việc thẩm tra quá trình mua sắm, so sánh các gói thầu một cách hệ thống và đánh giá kỹ thuật, chất lượng các công trình...

Thứ sáu, lựa chọn nhà thầu thông qua thực hiện các hình thức đấu thầu cạnh tranh.

Một trong những nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn là sai sót trong quá trình chọn lựa các nhà thầu. Đấu thầu cạnh tranh thường chỉ áp dụng cho các công trình có vốn đầu tư lớn (theo quy định của từng nước), song những công trình này lại thường rơi vào các doanh nghiệp nhà nước hay cơ quan thuộc chính phủ. Đó là chưa kể có dấu hiệu liên kết ngầm giữa các nhà thầu trong các cuộc đấu thầu, nên giá bỏ thầu nằm trong khoảng rất hẹp.