Hiệu Quả Sử Dụng Vốn Hỗ Trợ Phát Triển Chính Thức

ODA như một công cụ để tạo dựng vị trí và ảnh hưởng của mình tại các quốc gia tiếp nhận vốn ODA. Điển hình như Trung Quốc, hiện nay có thể sớm vượt Mỹ để trở thành nước viện trợ lớn nhất thế giới cho các nước đang phát triển. Vấn đề thực sự của các quốc gia khi nhận vốn vay Trung Quốc là chính phủ mắc nợ, lợi nhuận rơi vào tay các công ty Trung Quốc còn mức độ cải thiện đời sống của người dân địa phương thì không rõ ràng. Mỹ, Nhật Bản hay Trung Quốc đều là những nhà tài trợ hàng đầu thế giới, tuy nhiên vốn ODA không chỉ là trợ giúp hữu nghị mà còn là công cụ để các quốc gia này thiết lập, duy trì lợi ích kinh tế và chính trị. Chính vì vậy, các quốc gia nhận viện trợ cần có sự cân nhắc và tính toán kỹ lưỡng những điều kiện rằng buộc, cam kết hay thỏa thuận viện trợ.

1.2. Hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức

1.2.1. Khái niệm hiệu quả sử dụng vốn vốn hỗ trợ phát triển chính thức

Hiệu quả là một phạm trù được sử dụng rộng rãi trong tất cả các lĩnh vực kinh tế, kỹ thuật, xã hội. Hiệu quả là sự liên quan giữa nguồn lực đầu vào khan hiếm (như lao động, vốn, máy móc…) với kết quả trung gian hay kết quả cuối cùng. Hiểu theo nghĩa rộng, hiệu quả thể hiện mối tương quan giữa các biến số đầu ra thu được (outputs) so với các biến số đầu vào (inputs) đã được sử dụng để tạo ra những kết quả đầu ra đó.

Đối với các dự án của ngành thông tin truyền thông, hiệu quả đầu tư mang tính gián tiếp và lâu dài, không chỉ mang lại lợi nhuận đơn thuần cho các tổ chức thực hiện mà quan trọng hơn tạo điều kiện tiền đề cho các ngành sản xuất khác khai thác phát triển trong hiện tại cũng như ở tương lai. Mặt khác có thể thấy rằng hiệu quả sử dụng vốn ODA không thể đánh giá như những dự án đầu tư thông thường bằng cách dựa vào mối quan hệ so sánh giữa lợi ích và chi phí vì ODA là nguồn vốn hỗ trợ phát triển, chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực nâng cao dân trí, cải thiện sinh kế... Lợi ích của vốn ODA không thể đo lường một cách trực tiếp mà thông qua tác động của nó đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội địa phương và kéo dài sau khi dự án kết thúc.

Từ sự tổng hợp các nghiên cứu tiền nhiệm và theo quan điểm của tác giả “Hiệu quả sử dụng vốn ODA trong ngành thông tin truyền thông là việc sử

dụng vốn ODA để đạt được mục tiêu đã đề ra ban đầu của dự án về chất lượng công việc, chi phí và tiến độ thực hiện” Hiệu quả sử dụng vốn ODA trong ngành thông tin truyền thông ở tầm vĩ mô được thể hiện thông qua việc vốn ODA trong ngành thông tin truyền thông có thực sự đóng góp đến tăng trưởng kinh tế của quốc gia tiếp nhận? Ở tầm vi mô, hiệu quả sử dụng vốn ODA trong ngành thông tin truyền thông được đánh giá thông qua sự phù hợp của chính sách, quá trình thực hiện; thông qua mức độ đạt được các mục tiêu đã đề ra của chương trình/dự án; tính hiệu suất thông qua việc so sánh, lựa chọn các yếu tố đầu vào để đạt được kết quả đầu ra như mong đợi, thấy được quy trình thực hiện dự án đã hợp lý nhất? Tính tác động thông qua những chuyển biến tích cực hoặc tiêu cực do việc thực hiện dự án gây ra và tính bền vững qua việc xem xét những lợi ích của việc thực hiện dự án sẽ được duy trì hoặc mở rộng như thế nào khi dự án kết thúc”.

1.2.2. Các tiêu chi đánh giá hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức

Để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với mọi lĩnh vực nói chung và ngành Thông tin và Truyền thông nói riêng, cần phải đáp ứng các tiêu chí cơ bản như sau:

Tính phù hợp (Relevance)

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 135 trang tài liệu này.

Là mức độ phù hợp của việc sử dụng bằng vốn ODA đối với những ưu tiên và chính sách của nhóm mục tiêu, bên viện trợ và bên tiếp nhận viện trợ. Xem xét tính phù hợp sẽ cho thấy việc triển khai chương trình/dự án bằng vốn ODA đó tại địa phương, khu vực có thực sự hợp lý hay không? Có đáp ứng được nhu cầu của người dân thụ hưởng hay không, có đạt được mục tiêu đã đề ra ban đầu từ đó có những điều chỉnh cần thiết để dự án theo đúng lộ trình đã đặt ra. Một số nội dung cụ thể được xem xét khi đánh giá tính phù hợp của việc sử dụng bằng vốn ODA như: Bản quy hoạch tổng thể làm căn cứ cho dự án này đã có trước thời điểm bắt đầu xây dựng hay chưa? Khi lập kế hoạch xây dựng dự án này, có xem xét ý kiến, tâm tư nguyện vọng của nguời dân địa phương và đã tính đến các điều kiện mang tính địa phương liên quan đến khả năng ủng

hộ hoặc phản đối dự án hay không? Và trên thực tế, trong quá trình thực hiện dự án, có vấn đề hoặc ý kiến phản đối nào của người dân đưa ra không? Nếu có thì đã giải quyết như thế nào? Kế hoạch xây dựng và bản thiết kế được lập trước khi khởi công đã được thay đổi bao nhiêu lần cho tới trước khi hoàn thành công trình? Và những sự thay đổi đó có ảnh hưởng như thế nào đến thời gian và chi phí xây dựng công trình?...

Tính hiệu quả (Effectiveness)

Là thước đo mức độ đạt được các mục tiêu đã đề ra của chương trình/dự án sử dụng vốn ODA, đánh giá sự phù hợp của đầu vào và mức độ đạt được các mục tiêu thiết lập. Hiệu quả sử dụng vốn ODA được xác định bằng cách so sánh khái quát các kết quả mà chương trình/dự án sử dụng vốn ODA đã đạt được với mục tiêu đã đề ra trong báo cáo khả thi hay văn kiện dự án được duyệt. Một số nội dung cụ thể khi đánh giá tính hiệu quả của vốn ODA như: Sau khi kết thúc, chương trình/dự án đã đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu? Việc sử dựng vốn ODA vào hoạt động của chương trình/dự án giúp đem lại tăng trưởng kinh tế cho ngành, cho nền kinh tế của đất nước ? Vốn ODA được giải ngân đáp ứng tốt, giúp cho dự án thực hiện đạt hiệu quả tốt hơn ?...

Tính hiệu suất (Effciency)

Thông qua việc so sánh, lựa chọn các yếu tố đầu vào để đạt được kết quả đầu ra như mong đợi thấy được quy trình thực hiện chương trình/dự án bằng vốn ODA đã hợp lý nhất hay chưa? Xem xét tính hiệu suất cho thấy để đạt được mục tiêu đã đề ra thì chương trình/dự án bằng vốn ODA đã tiết kiệm được nguồn lực đầu vào như thế nào? Một số nội dung cụ thể được xem xét khi đánh giá tính hiệu suất của vốn ODA như: Thời gian xây dựng thực tế có đồng nhất với thời gian xây dựng trên kế hoạch không? Chi phí xây dựng thực tế có đồng nhất với chi phí xây dựng trên kế hoạch không? Nếu chi phí vượt quá so với kế hoạch thì lí do là gì? Nguồn tài chính thiếu hụt đã được giải quyết như thế nào? So sánh với các dự án khác có đặc điểm tương đồng với dự án (ít nhất 2 trường hợp) về thời gian thực hiện và các đặc tính khác (quy mô và các thiết bị) thì chi phí dự án này ở mức nào? Trong chi phí dành cho việc xây dựng, về mặt

tổng thể, có trường hợp nào vẫn chưa thanh toán kịp thời cho bên cung ứng nguyên vật liệu và nhân công không (nợ lương, chưa trả tiền nguyên vật liệu…)?

Tính tác động (Impact)

Là những chuyển biến tích cực hoặc tiêu cực do sự can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp do việc thực hiện chương trình/dự án bằng vốn ODA gây ra. Một số nội dung cụ thể được xem xét khi đánh giá tính tác động của vốn ODA như: Có sự thay đổi rõ rệt nào về công nghiệp, hoặc sự phát triển của địa phương kể từ thời điểm hoàn thành dự án hay không? Thông qua dự án này, mối quan hệ trên mọi mặt, bao gồm cả lĩnh vực ngoại giao giữa 2 nước có sự thay đổi tích cực nào trước và sau khi có dự án hay không? Có công trình nào được lắp đặt (thuộc dự án) để người dân Việt Nam biết được đây là dự án hợp tác với quốc gia (hay tổ chức viện trợ) hay không?...

Tính bền vững (Sustainability)

Xem xét những lợi ích của việc thực hiện chương trình/dự án bằng vốn ODA sẽ được duy trì hoặc mở rộng như thế nào khi dự án kết thúc. Tính bền vững thể hiện ở những khía cạnh ngay khi dự án còn đang thực hiện có được tạo điều kiện về thể chế, chính sách cho sự phát triển tiếp theo của dự án sau khi hoàn thành. Một số nội dung cụ thể được xem xét khi đánh giá tính bền vững của dự án bằng vốn ODA như: Vào thời điểm hoàn công, đã có kế hoạch thực tế thỏa đáng về việc duy trì và bảo dưỡng các hạng mục thuộc dự án này chưa? Cơ cấu tổ chức và nhân lực quản lý, điều hành công tác duy trì và bảo dưỡng các hạng mục thuộc dự án đã được thành lập vào thời điểm hoàn thành việc xây dựng? Kế hoạch mở rộng nguồn tài chính cần thiết cho việc duy trì và bảo dưỡng các hạng mục thuộc dự án đã được thiết lập vào thời điểm hoàn thành việc xây dựng? Các cấp có liên quan sẽ thực hiện cam kết đảm bảo các yêu cầu trong vận hành, bảo dưỡng, bảo vệ các công trình, dự án sau khi đã được bàn giao? Dự án sẽ tiếp tục được theo dõi, giám sát, đánh giá các cấp khi đã kết thúc?...

1.3. Nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong ngành thông tin truyền thông

1.3.1 Đặc điểm kinh tế kỹ thuật của ngành Thông tin và Truyền thông

Mỗi ngành lại có những đặc điểm riêng biệt, đặc điểm riêng biệt đó ảnh hưởng tới hoạt động tài chính trong ngành như tốc độ luân chuyển vốn, nhu cầu vốn, cơ cấu nguồn vốn của ngành. Đối với ngành thông tin và truyền thông đặc điểm riêng xuất phát từ sự khác biệt của sản phẩm và hoạt động sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực thông tin và truyền thông, cụ tể.

– Sản phẩm có thời gian sử dụng lâu dài: Sản phẩm đối với ngành thông tin và truyền thông ở đây có thể đơn giản là các phần mềm, các hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ lĩnh vực viễn thông, bưu chính…. nên thường tồn tại thời gian dài, đặc điểm này đòi hỏi phải đặc biệt coi trọng công tác quản lý chất lượng sản phẩm trong tất cả các khâu, từ điều tra, khảo sát thiết kế đến thi công, nghiệm thu và bàn giao công trình. Chất lượng sản phẩm sẽ có ảnh hưởng lâu dài tới quá trình vận hành công trình sau này. Chất lượng sản phẩm là một trong những tiêu chí quan trọng sẽ phản ánh hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với chương trình, dự án của ngành.

– Sản phẩm có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, giá thành và giá trị sản phẩm lớn: Kết cấu phức tạp thể hiện ở chỗ, mỗi một công trình đối với ngành thông tin, truyền thông gồm nhiều hạng mục công trình, mỗi một hạng mục có thể bao gồm nhiều đơn vị công trình, mỗi một đơn vị công trình bao gồm nhiều bộ phận công trình. Các bộ phận công trình lại thường có yêu cầu kỹ thuật khác nhau, giá thành và giá trị quyết toán mỗi sản phẩm rất lớn. Đặc điểm này đòi hỏi khối lượng vốn đầu tư, vật tư lao động, may móc thiết bị vận hành nhiều, giải pháp thi công khác nhau. Do đó, công tác quản lý xây dựng phải đặc biệt chú ý tới kế hoạch khối lượng, kế hoạch vốn đầu tư, lập định mức kinh tế – kỹ thuật và quản lý theo định mức. Mặc khác, đặc điểm này dẫn đến tình trạng có nhiều nhà thầu cùng tham gia vào quá trình sản xuất sản phẩm và điều đó đòi hỏi một sự phối hợp nhịp nhàng giữa các đơn vị tham gia để đảm bảo tiến độ thi công, cụ thể ở đây là sự phối hợp và năng lực của đội ngũ cán bộ điều hành với nhà thầu thi công ( ở đây

đã được nêu rõ trong luận văn ở phần 2.5.2 – các nhân tố tác động đến hiệu quả sử dụng vốn ODA)

1.3.2 Mức độ đồng bộ chính sách điều hành liên quan đến vốn ODA

Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013), trong nghiên cứu của mình đã chỉ ra cơ chế chính sách quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước... có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi nhuận đầu tư cũng như hiệu quả của các dự án đầu tư. Khi thực hiện các chương trình/dự án ODA, các quốc gia viện trợ đều có những chính sách, thủ tục riêng yêu cầu các quốc gia tiếp nhận cần tuân thủ như xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ tục về giải ngân hay chế độ báo cáo định kỳ... các thủ tục này có thể khiến quốc gia tiếp nhận gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện khiến cho tiến độ các chương trình/dự án bị trì trệ, kéo dài thời gian so với thời gian dự kiến gây tổn thất nguồn lực giảm hiệu quả sử dụng vốn. Do đó, việc nắm bắt và thực hiện đúng các chủ trương của quốc gia viện trợ là vô cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận.

Quy trình thủ tục liên quan đến ODA là nhân tố hết sức quan trọng liên quan đến khả năng thu hút và hiệu quả sử dụng vốn ODA bao gồm: các văn bản Luật như Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư, Luật Ngân sách Nhà nước, Điều ước quốc tế,... văn bản hướng dẫn Luật, các Nghị định, Quyết định, Thông tư quy định về thu hút và sử dụng ODA,... Hệ thống văn bản pháp luật này ngoài yếu tố đồng bộ, chặt chẽ còn phải nghiên cứu đến yếu tố phù hợp với thông lệ quốc tế và các nhà tài trợ. Bên cạnh các văn bản pháp luật liên quan, chính sách và thủ tục là hai nội dung quan trọng trong quá trình luân chuyển và sử dụng vốn ODA. Hệ thống chính sách ODA của nước tiếp nhận viện trợ tạo nên khuôn khổ tổng thể cho quá trình tiếp nhận và sử dụng vốn, do đó có tác động trước tiên tới hiệu quả sử dụng vốn ODA. Tiến độ giải ngân và thực hiện dự án lại phụ thuộc vào quy trình thủ tục liên quan của các quốc gia viện trợ cũng như các quy định hành chính của quốc gia tiếp nhận viện trợ. Hệ thống chính sách rõ ràng, đồng bộ, thủ tục đơn giản, gọn nhẹ, linh hoạt sẽ thúc đẩy tiến độ giải ngân, rút vốn, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA.

1.3.3 Năng lực tài chính của dự án

Baral (2005); Kouser và cộng sự, (2011) đã nhận định năng lực tài chính chính là khả năng quản trị tài chính, tạo quỹ và dòng tài chính để đảm bảo công việc. Đảm bảo năng lực tài chính tốt là một yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến kết quả hoạt động. Năng lực tài chính là nguồn lực tài chính của dự án, là khả năng tạo tiền, tổ chức lưu chuyển tiền một cách hợp lý, đảm bảo khả năng thanh toán thể hiện ở quy mô vốn, chất lượng tài sản và khả năng sinh lời đủ để đảm bảo và duy trì hoạt động của dự án được tiến hành bình thường.

Hiệu quả sử dụng vốn ODA còn phụ thuộc vào nguồn lực đối ứng trong nước hay khả năng hấp thụ viện trợ phụ thuộc vào mức độ đáp ứng của nguồn lực trong nước. Đối với các chương trình/dự án, để tiếp nhận 1 USD vốn ODA thì các quốc gia tiếp nhận cần có ít nhất 0,15 USD vốn đối ứng (khoảng 15%). Ngoài ra, cũng cần 1 lượng vốn đầu tư nhất định từ ngân sách cho công tác chuẩn bị các chương trình/dự án. Năng lực tài chính của đối tượng tiếp nhận có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả sử dụng vốn ODA. Dù các quốc gia tiếp nhận có nhiều điều kiện thuận lợi và có nhiều cơ hội để phát triển nhưng nếu không có khả năng tài chính thì các quốc gia viện trợ cũng không thể thực hiện đầu tư được. Do đó, để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn các quốc gia tiếp nhận vốn ODA cần phải biết tăng cường và phát huy năng lực tài chính tự có.

1.3.4 Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý điều hành

Đối với các dự án ODA, quy mô và phạm vi địa bàn thực hiện rộng do đó nếu cơ chế và năng lực đội ngũ quản lý tốt thì dù nguồn vốn viện trợ ít nhưng lại tránh được tình trạng thất thoát, lãng phí do đó hiệu quả sử dụng đạt được lại rất cao. Nhân tố năng lực đội ngũ cán bộ quản lý điều hành được đề cập đến trong các nghiên cứu của S.pindyck, R. và L.Rubinfeld, D. (1995), Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013) đã chỉ rõ nếu năng lực, trình độ và kinh nghiệm đội ngũ cán bộ quản lý điều hành dự án tốt sẽ có tác động tích cực tới kết quả hoạt động đầu tư cũng như hiệu quả sử dụng vốn của dự án. Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành được đánh giá thông qua một số tiêu chí như: trình độ văn hóa, trình độ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, kinh nghiệm công

tác, khả năng tổ chức, năng lực điều hành, phẩm chất trung thực khách quan và khả năng chịu đựng được áp lực cao trong công việc...

1.3.5 Năng lực đội ngũ nhà thầu thi công

Nhân tố năng lực của các bên tham gia vào hoạt động đầu tư phát triển như Nhà thầu thi công ... được đề cập đến trong các nghiên cứu của S.pindyck, R. và L.Rubinfeld, D. (1995), Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013). Năng lực của đơn vị thực hiện sẽ quyết định tiến độ, chất lượng của các hoạt động đầu tư trong giai đoạn thực hiện đầu tư. Nếu đơn vị thi công hay nhà thầu xây lắp có năng lực tài chính tốt, nguồn vốn đối ứng dành cho các dự án đầu tư phát triển của các đơn vị này sẽ tốt hơn, điều này rất quan trọng đối với các dự án sử dụng vốn Ngân sách nhà nước khi các dự án triển khai thực hiện trước sau đó quyết toán khi hoàn thành dự án hoặc được tạm ứng trong khi thực hiện dự án, nếu khả năng duy trì và quay vòng vốn kém sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ thực hiện dự án. Hay nếu các nhà thầu thiếu kinh nghiệm thi công sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả thực hiện dự án đặc biệt đối với các dự án đặc thù, những khó khăn và rủi ro có thể xảy ra trong quá trình thi công có thể dẫn tới nhưng ảnh hưởng tiêu cực đến kết quả dự án.

1.4. Kinh nghiệm của một số quốc gia về nâng cao hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức

1.4.1. Kinh nghiệm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức ở một số nước trên thế giới

* Trung Quốc

Sau 4 thập kỷ tiến hành cải cách mở cửa, Trung Quốc đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong các lĩnh vực. Là quốc gia có diện tích rộng và dân số đông, Trung Quốc đã trở thành một trong những quốc gia có nền kinh tế phát triển sôi động nhất thế giới hiện nay. Người Trung Quốc thường nói “muốn làm giàu thì phải làm đường trước”, kinh nghiệm dân gian này không biết được đúc kết từ thế kỷ nào, nhưng chắc chắn rằng qua mấy chục năm cải cách mở cửa, thực tiễn của câu nói đó đã được kiểm chứng đầy đủ nhất. Khó có thể hình dung nổi quy mô đồ sộ và nhu cầu cấp bách về giao thông vận tải của đất nước này. Trong đường lối chính sách của