Phương Thức Tài Trợ Vốn Oda Cho Dự Án

trả sẽ có yếu tố cho không 100%, gọi là các khoản viện trợ không hoàn lại. Một khoản vay ưu đãi được coi là ODA phải có yếu tố cho không ít nhất là 25%.

Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) cũng đã đưa ra quan điểm: ODA bao gồm các khoản cho không và các khoản vay đối với các nước đang phát triển, đó là nguồn vốn do các bộ phận chính thức cam kết (nhà tài trợ chính thức), nhằm mục đích cơ bản là phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội và được cung cấp bằng các điều khoản tài chính ưu đãi [58].

Nghị định 16/2016/NĐ-CP, ngày 16/3/2016 của Chính phủ Việt Nam cũng đã đưa ra khái niệm: ODA là nguồn vốn của nhà tài trợ nước ngoài cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ phát triển, đảm bảo phúc lợi và an sinh xã hội, bao gồm viện trợ không hoàn lại và vốn vay ODA với mức ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, đảm bảo yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc và 25% đối với khoản vay không ràng buộc [12].

Như vậy, về bản chất: “ODA là nguồn vốn của nước tiếp nhận, được chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia, tổ chức được chính phủ nước ngoài ủy quyền viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với các điều kiện ưu đãi nhằm hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội cho các nước chậm hoặc đang phát triển”. Một khoản tài trợ được coi là ODA nếu đáp ứng được đầy đủ 3 điều kiện sau:

Một là, được các tổ chức chính thức hoặc đại diện của các tổ chức chính thức viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với điều kiện ưu đãi.

Hai là, mục tiêu chính là giúp các nước được tài trợ phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi xã hội.

Ba là, yếu tố hỗ trợ phải đạt ít nhất 25% đối với khoản vay. Yếu tố hỗ trợ, còn được gọi là yếu tố không hoàn lại, là một chỉ số biểu hiện tính ưu đãi của ODA so với các khoản vay thương mại. Chỉ tiêu này được xác định dựa trên tổ hợp các yếu tố như lãi suất, thời gian ân hạn, thời gian vay, số lần trả nợ và tỷ lệ chiết khấu.

Với đặc tính là khoản tài trợ ưu đãi, vốn ODA đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế- xã hội của các nước tiếp nhận. Vốn ODA giúp các nước tiếp nhận: (1) phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, tăng trưởng kinh tế và chuyển dịch cơ cấu kinh tế; (2) tăng cường năng lực, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công cho xã hội của các ngành và lĩnh vực; (3) thực hiện công cuộc xóa đói, giảm nghèo; (4) bảo vệ môi trường, biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh; (5) tăng cường năng lực con người; phát triển công nghệ; (6) nghiên cứu và xây dựng chính sách phát triển, cải cách hành chính, xây dựng hệ thống pháp luật; và (7) bổ sung ngoại tệ quan trọng làm lành mạnh cán cân thanh toán quốc tế.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 217 trang tài liệu này.

1.1.1.2. Đặc điểm và phân loại vốn ODA

(1) Đặc điểm

Vốn ODA là sự chuyển giao không hoàn lại hoặc có hoàn lại với những điều kiện ưu đãi nhất định từ một phần tổng sản phẩm quốc dân của nước phát triển sang các quốc gia đang phát triển và kém phát triển, trong đó chủ sở hữu vốn không trực tiếp quản lý và điều hành các hoạt động sử dụng vốn. Từ kết quả của viện trợ quốc tế có thể thấy các đặc điểm của vốn ODA như sau:

Thứ nhất, Vốn ODA có tính ưu đãi

Đặc điểm cơ bản của ODA được thể hiện có tính chất ưu đãi cao. Ngoài ưu đãi ở việc có khoản không hoàn lại, các khoản vay ưu đãi còn được hưởng chế độ ưu đãi như: thời gian cho vay (hoàn trả vốn dài), thời gian ân hạn dài. Chẳng hạn, vốn ODA của WB, ADB, JBIC có thời gian hoàn trả là 40 năm và thời gian ân hạn là 10 năm, lãi suất thấp, thường dưới 3%/năm. Lịch trả nợ cũng đa dạng, nhiều giai đoạn, được áp dụng những tỷ lệ trả nợ khác nhau.

Sự ưu đãi còn thể hiện ở chỗ vốn ODA chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, vì mục tiêu phát triển. Có hai điều kiện cơ bản nhất để các nước đang và chậm phát triển có thể nhận được ODA là: (1) Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) bình quân đầu người thấp. Nước có GDP bình quân đầu người càng thấp thì thường được tỷ lệ viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả năng vay với lãi suất thấp và thời hạn ưu đãi càng lớn; (2) Mục tiêu sử dụng vốn ODA của các

nước này phải phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên tài trợ và bên nhận ODA. Thông thường các nước cung cấp ODA đều có những chính sách và ưu tiên riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay hỗ trợ kỹ thuật và tư vấn. Đồng thời, đối tượng ưu tiên của các nước cung cấp ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể. Vì vậy, nắm bắt được xu hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổ chức cung cấp ODA là rất cần thiết.

Thứ hai, Vốn ODA mang tính ràng buộc

Trong các dự án ODA, nhà tài trợ thường đưa ra các điều kiện ràng buộc nhất định. Đó có thể là những ràng buộc ở nhiều lĩnh vực khác nhau như chính trị, kinh tế - xã hội...Những ràng buộc đó có thể là ràng buộc người sử dụng, chỉ được mua sắm hàng hóa, thuê chuyên gia, thuê thầu... theo chỉ định hoặc những ràng buộc gắn với mục đích sử dụng như chỉ được sử dụng cho một số mục đích nhất định hay đối tượng hưởng lợi nào đó qua các chương trình, dự án...Viện trợ của các nước phát triển không chỉ đơn thuần là việc trợ giúp hữu nghị mà còn là một công cụ lợi hại để thiết lập và duy trì lợi ích kinh tế và vị thế chính trị cho các nước tài trợ. Những nước cấp tài trợ đòi hỏi nước tiếp nhận phải thay đổi chính sách phát triển cho phù hợp với lợi ích của bên tài trợ. Khi nhận viện trợ các nước nhận cần cân nhắc kỹ lưỡng những điều kiện của các nhà tài trợ, không vì lợi ích trước mắt mà đánh mất những quyền lợi lâu dài. Quan hệ hỗ trợ phát triển phải đảm bảo tôn trọng toàn vẹn lãnh thổ của nhau, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng và cùng có lợi.

Thứ ba, ODA có khả năng gây nợ

Khi tiếp nhận và sử dụng vốn ODA do tính chất ưu đãi nên gánh nặng nợ thường chưa xuất hiện. Một số nước do không sử dụng hiệu quả ODA có thể tạo nên sự tăng trưởng nhất thời nhưng sau một thời gian lại lâm vào vòng nợ nần do không có khả năng trả nợ. Vấn đề ở chỗ vốn ODA không có khả năng đầu tư trực tiếp cho sản xuất, nhất là cho xuất khẩu trong khi việc trả nợ lại dựa vào xuất khẩu thu ngoại tệ.

Vốn ODA chủ yếu được dùng để phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển y tế, văn hóa, giáo dục, là những lĩnh vực phi sản xuất vật chất nên hiệu quả nó mang lại là gián tiếp, có tính chất hỗ trợ cho các ngành sản xuất trong nước. Trong khi đó số nợ nần của ODA thì lại tồn tại và trực tiếp thêm vào gánh nặng nợ nần của các nước tiếp nhận. Do đó, trong khi hoạch định chính sách sử dụng ODA phải phối hợp với các nguồn vốn để tăng cường sức mạnh kinh tế và khả năng xuất khẩu.

(2) Phân loại

Vốn ODA được phân loại theo nhiều cách thức khác nhau: Theo tính chất viện trợ, mục đích sử dụng, nguồn cung cấp hay điều kiện cung cấp ODA….

Phân loại theo tính chất viện trợ

- ODA không hoàn lại: Đây là vốn ODA mà nhà tài trợ cấp cho các nước nghèo không phải hoàn trả, khoản viện trợ này chiếm khoảng 20% trong tổng số ODA trên thế giới. Đối với các nước đang phát triển, nguồn vốn này thường được cấp dưới dạng các dự án hỗ trợ kỹ thuật, các chương trình xã hội hoặc hỗ trợ cho công tác chuẩn bị dự án, viện trợ nhân đạo bằng hiện vật. ODA không hoàn lại thường ưu tiên và cung cấp thường xuyên cho lĩnh vực giáo dục, y tế, xóa đói giảm nghèo, phát triển nông thôn và miền núi. Các nước Châu Âu hiện nay dành một phần khá lớn ODA không hoàn lại cho vấn đề bảo vệ môi trường, đặc biệt là bảo vệ rừng và các loài động vật quý hiếm.

- ODA vay ưu đãi: là khoản tài chính mà chính phủ nước nhận phải hoàn trả cho nhà tài trợ nước ngoài với mức ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ. Do vậy, vốn vay ODA được dùng để bù đắp thâm hụt ngân sách và cho vay lại theo các chương trình có khả năng thu hồi vốn của Nhà nước.

- Hình thức hỗn hợp: hình thức này bao gồm một phần là ODA không hoàn lại và một phần là ODA vay ưu đãi. Đây là loại ODA được áp dụng phổ biến trong những năm gần đây nhằm mục đích nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này.

Phân loại theo mục đích sử dụng

- Hỗ trợ cơ bản: là những nguồn lực được cung cấp để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội và môi trường, đây thường là những khoản cho vay ưu đãi.

- Hỗ trợ kỹ thuật: là loại hình mà những nguồn lực dành cho chuyển giao tri thức, công nghệ, xây dựng năng lực, tiến hành nghiên cứu cơ bản hay nghiên cứu tiền đầu tư phát triển thể chế và nguồn nhân lực, tư vấn, nghiên cứu khảo sát... Loại hỗ trợ này chủ yếu là viện trợ không hoàn lại.

Phân loại theo điều kiện để được nhận tài trợ

- ODA không ràng buộc: Là việc sử dụng nguồn tài trợ không bị ràng buộc bởi nguồn sử dụng hay mục đích sử dụng.

- ODA có ràng buộc:

+ Ràng buộc bởi nguồn sử dụng: Nghĩa là vốn ODA được cung cấp dành để mua sắm hàng hoá, trang thiết bị hay dịch vụ chỉ giới hạn cho một số công ty do nước tài trợ sở hữu hoặc kiểm soát (đối với viện trợ song phương), hoặc công ty của các nước thành viên (đối với viện trợ đa phương).

+ Ràng buộc bởi mục đích sử dụng: Nghĩa là nước nhận viện trợ chỉ được cung cấp vốn ODA với điều kiện là phải sử dụng nguồn vốn này cho những lĩnh vực nhất định hay những dự án cụ thể.

- ODA ràng buộc một phần: Nước nhận viện trợ phải dành một phần ODA chi ở nước viện trợ (như mua sắm hàng hoá hay sử dụng các dịch vụ của nước cung cấp ODA), phần còn lại có thể chi ở bất cứ đâu.

Phân loại theo hình thức thực hiện các khoản tài trợ

- Hỗ trợ dự án: là hình thức chủ yếu của ODA để thực hiện các dự án cụ thể. Nó có thể là hỗ trợ cơ bản hoặc hỗ trợ kỹ thuật, có thể là cho không hoặc cho vay ưu đãi. Nước nhận hỗ trợ phải chuẩn bị chi tiết dự án, các dự án chủ yếu tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, kinh tế - xã hội.

- Hỗ trợ phi dự án: Là ODA được nhà tài trợ cung cấp trên cơ sở tự nguyện. Loại ODA này thường kèm theo những đòi hỏi từ phía chính phủ nước tài trợ, bao gồm hỗ trợ cán cân thanh toán, hỗ trợ trả nợ và viện trợ chương trình.

Phân loại theo nguồn cung cấp tài trợ

- ODA song phương: là ODA của một Chính Phủ tài trợ trực tiếp cho một Chính Phủ khác thông qua Hiệp định được ký kết giữa hai Chính Phủ. Trong tổng số ODA lưu chuyển trên thế giới, phần tài trợ song phương chiếm tỷ trọng lớn.

- ODA đa phương: là ODA của nhiều chính phủ cùng đồng thời tài trợ cho một chính phủ như các tổ chức của Liên Hợp Quốc (UNDP, FAO, UNICEF…), IMF, WB, ADB,…

- ODA của các tổ chức phi Chính Phủ (NGO) như Hội chữ thập đỏ quốc tế, tổ chức Hòa bình xanh, Tổ chức SIDA của Thụy Điển....

1.1.1.3. Phương thức tài trợ vốn ODA cho dự án

ODA là một trong những nguồn vốn quan trọng để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội ở các nước tiếp nhận. ODA được chính phủ trực tiếp nhận viện trợ hoặc đứng ra vay nhà tài trợ nước ngoài, dùng đầu tư các dự án phát triển. Vì vậy, xây dựng cơ chế tài trợ vốn cho các chương trình, dự án ODA là một nội dung quan trọng để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Phương thức tài trợ vốn đối với dự án ODA bao gồm: (1) cấp phát; (2) cho vay lại. Căn cứ vào tính chất của dự án ODA, điều kiện kinh tế - xã hội, mức độ ưu đãi của nguồn ODA (được viện trợ hay vốn vay), chính phủ nước tiếp nhận sẽ áp dụng một trong hai cơ chế tài trợ trên đối với chương trình, dự án ODA.

(1) Cấp phát

Theo cơ chế này, chính phủ sẽ trực tiếp cấp vốn và không yêu cầu hoàn trả đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA. Cơ chế này thường được áp dụng đối với các chương trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội, các lĩnh vực không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp hoặc các dự án có ảnh hưởng lớn đến kinh tế và xã hội của quốc gia. Bên cạnh đó, cơ chế cấp phát cũng được áp dụng đối với vốn ODA nhận viện trợ không hoàn lại từ nhà tài trợ hoặc sử dụng theo mục đích của nhà tài trợ như các chương trình, dự án chống biến đổi khí hậu, môi trường xanh, chương trình thiên niên kỷ…

Đối với các nước kém phát triển, vốn ODA tiếp nhận chủ yếu là khoản viện trợ không hoàn lại hoặc khoản vay có mức ưu đãi rất lớn. Chính phủ thường áp dụng cơ chế cấp phát cho dự án ODA với mục đích xóa đói nghèo, phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội trên cơ sở các địa phương, vùng, miền còn gặp nhiều khó khăn, không tự cân đối được ngân sách và khó khăn trong việc huy động nguồn vốn khác.

Tuy nhiên, đối với các nước có thu nhập trung bình, vốn ODA bị thu hẹp, mức ưu đãi của khoản vay giảm dần, cơ chế cấp phát sẽ bộc lộ những hạn chế như tâm lý ỷ lại, không chủ động trong sử dụng vốn, quản lý yếu kém gây thất thoát, tham nhũng vốn ODA. Đối với những quốc gia này, cần hạn chế tối đa cơ chế cấp phát, tăng cường cơ chế cho vay lại để đảm bảo tận dụng và sử dụng có hiệu quả vốn ODA, thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

(2) Cho vay lại

Cho vay lại được hiểu là chính phủ nhận viện trợ hoặc đi vay ODA từ nhà tài trợ nước ngoài, sau đó cho các tổ chức, địa phương, doanh nghiệp vay lại để thực hiện các chương trình, dự án ODA. Mohamed Ariff (1998) cho rằng đối với các quốc gia đang phát triển, việc tăng cường cơ chế cho vay lại để đảm bảo hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA là thực sự cần thiết, các địa phương và tổ chức kinh tế vay lại vốn ODA và tự chịu trách nhiệm trả nợ theo cam kết khoản vay [88]. Theo cơ chế này, Chính phủ đứng ra trực tiếp cho vay lại các dự án ODA hoặc ủy quyền cho các TCTD thực hiện cho vay lại đối với các chương trình, dự án ODA và giám sát khoản vay lại này thông qua chế độ báo cáo, phản hồi thông tin từ các TCTD.

Đối tượng vay lại vốn ODA là chính quyền địa phương và các tổ chức thuộc các thành phần kinh tế, sử dụng vốn để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư phát triển. Đối với các tổ chức kinh tế phải đảm bảo được mục đích sử dụng vốn, khả năng tài chính để chuẩn bị vốn đối ứng và trả nợ khoản vay.

1.1.2. Cho vay lại vốn ODA tại các tổ chức tín dụng

1.1.2.1. Khái niệm

TCTD với vai trò là trung gian cầu nối cho vốn vay ODA của Chính phủ, đóng vai trò quan trọng trong việc triển khai các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA thành công và hiệu quả. TCTD được ủy quyền cho vay lại vốn ODA là những ngân hàng có tín nhiệm cao, có khả năng chịu toàn bộ rủi ro tín dụng. TCTD được ủy quyền cho vay lại vốn ODA bao gồm các ngân hàng chính sách của Nhà nước và hệ thống ngân hàng thương mại.

Khái niệm về cho vay lại vốn ODA cũng được nhiều tác giả nghiên cứu đề cập theo nhiều phạm vi khác nhau. Mohamed Ariff (1998) cho rằng cho vay lại

ODA là việc Chính phủ vay vốn ODA của nước ngoài và ủy thác cho TCTD thực hiện việc cho vay lại đối với các thành phần kinh tế để thực hiện dự án ODA nhằm phát triển kinh tế - xã hội [88]. Đặng Vũ Hùng (2013) khái niệm “Cho vay lại vốn ODA là việc một ngân hàng hoặc một TCTD thay mặt Bộ tài chính/nhà tài trợ cho vay lại một phần hoặc toàn bộ vốn ODA để thực hiện các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn hoặc theo chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ” [23]. Khi nghiên cứu về các hình thức tài trợ vốn ODA cho dự án, Nguyễn Minh Tâm và các cộng sự (2015) cho rằng: “Cho vay lại vốn ODA là việc Bộ tài chính thay mặt Chính phủ:

(1) trực tiếp hoặc ủy quyền cho cơ quan cho vay lại thực hiện cho vay lại các doanh nghiệp toàn bộ hoặc một phần vốn ODA của Chính phủ để đầu tư cho các dự án có khả năng thu hồi vốn, hoặc; (2) cho TCTD trong nước vay lại để cho vay tiếp theo một chương trình tín dụng hoặc hợp phần tín dụng trong một dự án sử dụng vốn vay ODA; (3) cho Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương vay lại theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ”. Trên thế giới hiện nay, cho vay lại ODA thông qua ủy thác cho các TCTD thường được áp dụng đối với các dự án ODA do các cơ quan của nhà nước, tổ chức thuộc các thành phần kinh tế làm chủ đầu tư, không áp dụng đối với cho vay lại các chính quyền địa phương.

Tác giả cho rằng: Cho vay lại vốn ODA được hiểu là việc các tổ chức tín dụng nhận ủy thác của Chính phủ thực hiện cho vay lại các dự án ODA theo chỉ định của Chính phủ hoặc vay lại vốn ODA từ Chính phủ để cho vay lại các chương trình, hợp phần tín dụng của dự án sử dụng vốn ODA nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi cho quốc gia. TCTD cho vay lại vốn ODA phải chịu trách nhiệm quản lý khoản vay lại, tài sản BĐTV, thu hồi nợ vay và thực hiện chế độ báo cáo đối với dự án sử dụng vốn ODA vay lại với Chính phủ.

Mức vay lại thực hiện dự án có thể là toàn bộ vốn ODA hoặc cho vay theo một tỷ lệ xác định căn cứ vào tổng vốn đầu tư của dự án và khả năng đảm bảo tài chính của đối tượng vay vốn. Theo Mohamed Ariff (1998), khi chính phủ xác định tỷ lệ vay lại vốn ODA cần căn cứ điều kiện thực tế của địa phương như tình hình cân đối ngân sách địa phương, kinh phí thường xuyên, kinh phí đầu tư và năng lực tài chính của tổ chức kinh tế [88]. Lãi suất áp dụng cho khoản vay lại ODA được căn cứ vào mức độ quản lý