Tốc Độ Tăng Của Tổng Chi, Chi Đầu Tư Và Chi Thường Xuyên

chính, nền kinh tế Việt Nam cũng tăng trưởng chậm hơn trong thời gian từ năm 2012 trở lại đây. Điều này cũng đã tác động tiêu cực đến quy mô xuất nhập khẩu, tác động không nhỏ đến tổng thu NS. Tỷ trọng nguồn thu trong nước (không kể dầu thô) đã tăng từ 52% GDP (năm 2005) lên tới 80% GDP (năm 2016) thể hiện cơ cấu nguồn thu đang dần thay đổi theo hướng bền vững, giảm dần sự phụ thuộc vào nước ngoài và xuất khẩu tài nguyên. Bằng chứng là trong giai đoạn này, với tỷ trọng thu từ dầu thô giảm từ 29% GDP xuống còn 3,6% GDP do giá dầu thế giới giảm mạnh (năm 2015 giảm 70% so với năm 2014) thì tổng thu không những được đảm bảo mà vẫn duy trì được đà tăng lên.

3.2.2.1. Diễn biến chi ngân sách

Trái ngược với cơ cấu thu ngày càng theo hướng bền vững hơn thì cơ cấu chi dường như vẫn còn nhiều vấn đề đáng bàn. Dưới áp lực của việc tăng chi để thúc đẩy tăng trưởng, chi tiêu công không ngừng gia tăng đặc biệt trong giai đoạn 2000-2011. Chưa tính đến trả nợ gốc thì tổng chi đã có tốc độ tăng bình quân là 16,5%/ năm, xấp xỉ bằng tốc độ tăng thu. Theo Trần Thọ Đạt và Tô Trung Thành (2019), đến năm 2017, Việt Nam đã trở thành quốc gia có tỷ lệ chi tiêu công (so với GDP) cao nhất khu vực (27% GDP của Việt Nam so với mức trung bình khoảng 22% GDP của các nước Đông Nam Á). Tỷ trọng chi ngân sách trung bình của Việt Nam giai đoạn 2001-2017 là 27,8% GDP, gần tiệm cận với ngưỡng tối ưu là 30% GDP. Báo cáo này cũng nhấn mạnh, vượt quá ngưỡng tối ưu, chi ngân sách sẽ có khả năng giảm sút rò rệt hiệu quả đối với tăng trưởng và hiệu quả trong cung cấp hàng hóa công.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 257 trang tài liệu này.

-10

-20

-30

Tốc độ tăng của

tổng chi

Tốc độ tăng của chi đầu tư

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Hình 3.11: Tốc độ tăng của tổng chi, chi đầu tư và chi thường xuyên

Nguồn: Tác giả tính toán từ số liệu của CEIC

Theo số liệu thống kê từ CEIC, chi thường xuyên tăng nhanh nhất với mức độ tăng trung bình là 16,9%, lớn hơn mức tăng trung bình của tổng chi là 15,8% trong khi mức tăng bình quân của chi đầu tư chỉ là 11,9%. Hình 3.11 cho thấy tốc độ tăng chi của

đầu tư có biến động mạnh mẽ nhất (từ mức đỉnh là 51,8% năm 2009 xuống mức đáy là

-18,8% năm 2013). Cũng như nhiều nước đang phát triển khác, đã từ lâu, tăng chi đầu tư được Chính phủ Việt Nam xem như một giải pháp kích thích tăng trưởng trong giai đoạn nền kinh tế gặp khó khăn (2005-2009) hoặc khi đã đi vào ổn định (từ 2014 trở đi). Chỉ ở một vài thời điểm, do Chính phủ thắt chặt chi tiêu để kiềm chế lạm phát nên mức tăng đầu tư được ghi nhận thấp như năm 2010 tăng 0,99%. Đặc biệt từ năm 2012, với việc ban hành Chỉ thị 1792 (sau này được nâng cấp lên thành luật Đầu tư công) trong đó yêu cầu kiểm soát đầu tư công, chấm dứt tình trạng nợ đọng đầu tư xây dựng cơ bản, yêu cầu các Bộ, ngành, tỉnh dành vốn đầu tư công để ưu tiên trả nợ đọng trước khi khởi công dự án mới, vốn đầu tư công bỏ vào các dự án mới đã giảm rất mạnh nên vào năm 2013 mức tăng đầu tư giảm rất lớn là 18,8%. Đối với chi thường xuyên, mặc dù không có những biến động lớn như chi đầu tư, song từ số liệu thống kê thấy được rất rò hai giai đoạn: Giai đoạn thứ nhất (từ 2005- 2012) là giai đoạn chủ yếu tăng (chỉ suy giảm nhẹ vào năm 2009 do mục tiêu kiềm chế lạm phát). Giai đoạn thứ hai (từ 2012 trở đi), tốc độ tăng có xu hướng chậm dần so với thời kỳ trước đó. Như vậy có thể nói, bài học về lạm phát cao từ trong những năm 2008, 2009 đã có tác động lớn đến tính thận trọng trong chi ngân sách của Việt Nam giai đoạn này. Biểu hiện là tốc độ tăng chi đều giảm đáng kể ở cả hai nhóm chi đầu tư và chi thường xuyên.

120.0

100.0

80.0

% Chi thường xuyên

60.0

40.0

% chi đầu tư

20.0

0.0

- Cơ cấu chi

01/03/2005

01/11/2005

01/07/2006

01/03/2007

01/11/2007

01/07/2008

01/03/2009

01/11/2009

01/07/2010

01/03/2011

01/11/2011

01/07/2012

01/03/2013

01/11/2013

01/07/2014

01/03/2015

01/11/2015

01/07/2016

Hình 3.12: Tỷ trọng của chi đầu tư và chi thường xuyên trong tổng chi

Nguồn: Tác giả tính toán từ số liệu của CEIC

Trong cơ cấu chi tiêu của Việt Nam cả giai đoạn 2005-2017 thì chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất. Theo Trần Thọ Đạt và Tô Trung Thành (2019), nguyên

nhân chính gây nên THNS chính là tăng chi thường xuyên quá cao và mô hình Nhà nước phúc lợi. Với tỷ lệ luôn đứng ở mức cao trong tổng chi tiêu (từ 66% năm 2005, sau 11 năm tăng lên đến 78% năm 2016), chi thường xuyên có mức độ vượt dự toán ngày càng nghiêm trọng. Đây cũng là nhận định của Vũ Quang Việt (2015) khi phân tích về thực chất thu chi ngân sách của Việt Nam. Trong khi đó, tỷ trọng của chi đầu tư phát triển trong tổng chi giảm tương ứng từ 30,15% xuống còn 19,7% do từ năm 2011, Chính phủ thực hiện theo tinh thần của Nghị Quyết 11 là hạn chế chi tiêu công để kiềm chế lạm phát. Một cơ cấu chi mà chi đầu tư chỉ chiếm 1/5 tổng chi thì không thể coi là hợp lý và đảm bảo phát triển bền vững. Bởi chi đầu tư (vốn là những khoản chi mang lại sự phát triển và tạo ra nguồn trả nợ trong tương lai như chi xây dựng cơ bản, chi cho tăng vốn ở các doanh nghiệp nhà nước) thì luôn ở mức rất thấp trong khi chi thường xuyên (như chi trả lương, chi phát triển sự nghiệp, văn hóa giáo dục…) bản chất là những khoản chi không trực tiếp tạo ra nguồn thu ngay được thì lại chiếm tỷ trọng rất cao. Một cơ cấu chi bất hợp lý như vậy tất yếu sẽ tác động tiêu cực đến khả năng trả nợ, tiếp tục làm gia tăng mức bội chi ngân sách và nợ công.

- Tình hình chi trả vốn vay và tiền lãi

tỉ lệ trả lãi/tổng chi thường xuyên

tỉ lệ trả gốc/ tổng

chi

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Hình 3.13: Tỷ lệ chi trả gốc và tiền lãi của Việt Nam 2005-2016 (đvt:%)

Nguồn: Tính toán của tác giả từ số liệu của CEIC

Theo số liệu thống kê, từ năm 2005-2016, tỷ lệ trả lãi trong tổng chi thường xuyên không ngừng gia tăng. Đầu kỳ là 4,4% cuối kỳ tăng lên 9,3%, hơn gấp 2 lần. Nếu xét theo số tuyệt đối là một mức gia tăng rất lớn từ 6.621 tỷ đồng năm 2005 đã tăng gấp hơn

13 lần lên 86.882 tỷ đồng năm 2016. Mức trả lãi tăng nhanh như vậy chứng tỏ gánh nặng trả nợ đang tạo sức ép lớn lên NSNN. Về chi trả gốc ở năm 2015, Việt Nam phải trả 33.606 tỷ đồng thì năm 2016 mức trả đã tăng lên 67.068 tỷ đồng (tăng hơn gấp hai lần). Tuy nhiên, xét về số tương đối thì tỷ trọng của trả nợ gốc tính theo % tổng mức chi ngân sách của năm tương ứng lại đang giảm dần từ 10,7% xuống còn 4,9%. Thực tế này cho thấy việc trả gốc dường như không tạo nhiều sức ép như đối với trả lãi do kế hoạch trả nợ được sắp xếp từ trước nên không biến động nhiều. Bên cạnh đó, sự gia tăng nhanh chóng của tổng chi (không tính chi trả nợ gốc) cũng là nguyên nhân khiến tỷ trọng trả nợ gốc tính theo GDP giảm dần theo thời gian.

3.2.2.3. Diễn biến của cán cân ngân sách

50000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 1

-50000

Cán cân ngân

sách (tỷ VND)

-1

-100000

-2

Cán cân ngân

sách (%GDP)

-150000

-3

-4

-200000

-5

-250000

-6

Hình 3.14: Thâm hụt ngân sách Việt Nam giai đoạn 2005-2017

Nguồn: Tác giả tính toán dựa trên số liệu của CEIC và WB

Nhìn tổng thể cả giai đoạn ngân sách Việt Nam phần lớn trong tình trạng bội chi, chỉ trước năm 2012 có một số năm thặng dư như 2005,2006, 2008, 2010 và 2011 trong đó mức thặng dư cao nhất là 22.925 tỷ đồng, tương đương 1,6% GDP (năm 2008). Từ năm 2012 trở đi cho đến hết giai đoạn nghiên cứu, mức bội chi ở mức khoảng từ 2% đến hơn 5% GDP. Mức thâm hụt cao nhất là 191.632 tỷ đồng (tương đương 5,5% GDP) tại năm 2012 rồi sau đó giảm xuống còn 140.985 tỷ, tương ứng 2,8% GDP (năm 2017). Có thể thấy đã tồn tại một nghịch lý trong thời gian này: Giai đoạn trước năm 2012, khi

chính sách tài khóa chủ yếu là mở rộng (để kích thích tăng trưởng kinh tế) thì thặng dư xuất hiện nhiều hơn. Sau năm 2012 tức là thời điểm khi Nghị Quyết 11 của Chính phủ ban hành về nâng cao tính kỷ luận NS, thực hiện chính sách tài khóa theo hướng thắt chặt để kiềm chế lạm phát thì không có năm nào đạt được thặng dư mà ngược lại, mức độ thâm hụt còn trầm trọng hơn giai đoạn trước đó. Do vậy, rất cần tìm ra nguyên nhân nghịch lý của thâm hụt NS tại Việt Nam trong thời gian này là do các nguyên nhân từ bên trong của khu vực tài chính công (cơ cấu thu, chi NS) hay là nguyên nhân đến từ khu vực khác của nền kinh tế (như tình trạng tăng trưởng kinh tế, sự biến động của tỷ giá, lãi suất, biến động của cán cân thương mại) để từ đó có những biện pháp phù hợp nhằm kiểm soát và cải thiện tình trạng này.

3.2.3. Diễn biến của các biến vĩ mô có liên quan

20.00

15.00

10.00

5.00

0.00

-5.00

-10.00

-15.00

Lãi suất danh nghĩa

Lãi suất thực

3.2.3.1. Lãi suất huy động

2005Q1

2005Q3

2006Q1

2006Q3

2007Q1

2007Q3

2008Q1

2008Q3

2009Q1

2009Q3

2010Q1

2010Q3

2011Q1

2011Q3

2012Q1

2012Q3

2013Q1

2013Q3

2014Q1

2014Q3

2015Q1

2015Q3

2016Q1

2016Q3

2017Q1

2017Q3

Hình 3.15: Diễn biến của lãi suất huy động giai đoạn 2005-2017

Nguồn: Số liệu từ IMF, WB và tính toán của tác giả

Giai đoạn 2005-2017 có nhiều sự thay đổi về cả cơ chế chính sách điều hành lãi suất lẫn thực tế yêu cầu đối với hệ thống ngân hàng trong nước đã khiến Việt Nam đã phải trải qua 2 cuộc đua lớn về lãi suất của các tổ chức tín dụng trong giai đoạn này. Đầu tiên, sự ra đời của Quyết định số 546/2002/QĐ-NHNN tháng 5 năm 2002 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) về việc “thực hiện cơ chế thỏa thuận trong hoạt động tín dụng thương mại bằng VND của tổ chức tín dụng đối với khách hàng” đã mở đầu giai đoạn tự do hóa lãi suất. Trước 2007, đối với lãi suất thực nhìn chung giai đoạn

này là tăng (cho đến hết 2007Q1) do lạm phát tương đối ổn định và lãi suất danh nghĩa tăng nhẹ. Kể từ đầu năm 2007, một lượng lớn vốn lớn FDI đã đổ vào nền kinh tế, là nguyên nhân khiến cuộc chiến lãi suất xảy ra. Theo Bùi Thị Phương Thảo và Trần Thị Quế Trang (2013), Lượng lớn FDI cộng với khoảng 10 tỷ USD đến từ đầu tư gián tiếp và kiều hối đã khiến VND chịu sức ép lên giá. Với cơ chế quản lý tỷ giá gần như cố định, NHNN đã phải tung ra lượng lớn đồng nội tệ để mua vào ngoại tệ (chỉ tính riêng trong nửa năm 2007 là 112.000 tỷ đồng để mua 7 tỷ USD đã khiến lạm phát gia tăng lên mức hai con số từ năm 2007 và đạt đỉnh gần 20% vào năm 2008.

Chính sự thay đổi chính sách liên tục, không đúng thời điểm đã khiến cuộc đua lãi suất trở nên quyết liệt hơn. Đó là Quyết định số 16/2008/QĐ-NHNN ngày 16 tháng 5 năm 2008 về “cơ chế điều hành lãi suất cơ bản của đồng Việt Nam” rồi yêu cầu về mở rộng vốn đối với hệ thống ngân hàng thương mại (NHTM) bằng Nghị định 141/2006/NĐ-CP tháng 11 năm 2006 về “Ban hành danh mục mức vốn pháp định của các tổ chức tín dụng” đã khiến các NHTM phải tăng lãi suất danh nghĩa đột ngột, tạo nên những mức lãi suất “kỷ lục”. Bất chấp lãi suất danh nghĩa liên tục tăng cao, ở một số thời điểm, lãi suất thực trở nên âm rất lớn (từ -3% đầu năm 2007 tăng lên -10,2% cuối năm 2008). Sau khi Chính phủ có Văn bản số 75TTg-KTTH yêu cầu tăng cường các biện pháp để kiềm chế lạm phát, NHNN bắt đầu thực hiện chính sách tiền tệ thắt chặt như tăng lãi suất điều hành từ 1 đến 2,5 điểm % hay phát hành tín phiếu bắt buộc với giá trị 20.300 tỷ đồng khiến các NHTM rơi vào trạng thái thanh khoản khó khăn và do đó phải chạy đua trong việc tăng lãi suất huy động. Trong bối cảnh căng thẳng như vậy, NHNN ra quyết định 16/2008/QĐ-NHNN về việc NHTM không được phép huy động vốn cao hơn 150% lãi suất cơ bản (khoảng 13,1%/năm) để ngăn chặn cuộc đua tăng lãi suất. Tuy nhiên thực tế cho thấy, các NHTM cũng không thể tuân thủ được quy định này khi mà họ cũng đang trong tình trạng “tiến thoái lưỡng nan”. Sau đó, NHNN cũng phải nâng tiếp lãi suất điều hành, tạo điều kiện cho NHTM đảm bảo tính thanh khoản.

Cuộc đua thứ hai xảy ra vào cuối năm 2010. Sau khi NHNN ban hành Thông tư số 01/2009/TT -NHNN về việc áp dụng cơ chế lãi suất thỏa thuận của tổ chức tín dụng đối với các khoản cho vay tiêu dùng, cho vay thông qua nghiệp vụ phát hành và sử dụng thẻ tín dụng, lạm phát tăng cao trở lại. Đây cũng là thời điểm các NHTM phải hoàn thành việc tăng vốn pháp định giai đoạn 2, (mức vốn tối thiểu yêu cầu là 3.000 tỷ đồng). Do vậy nhiều NHTM đã tìm cách nâng lãi suất huy động thực tế cao hơn mức trần cho phép, được “ngụy trang” dưới các hình thức khuyến mãi. Đến cuối năm 2011, mức lãi suất huy động đã đạt kỷ lục lên đến 14% và lãi suất thực tế thêm một lần nữa lập đáy

mới là -7% vào quý 3 năm 2011 do yêu cầu thực hiện thắt chặt tiền tệ hơn nữa từ phía NHNN và Chính phủ (Nghị quyết 11).

Từ năm 2012 trở đi, lãi suất được duy trì khá ổn định từ mức bình quân 13,65% của đầu năm 2012 giảm xuống còn 4,78% vào cuối năm 2017 và lãi suất thực dần lấy lại được giá trị dương, thậm chí còn tăng khi lãi suất danh nghĩa giảm (từ 2013Q3 - năm 2014Q4)

Như vậy có thể thấy trong giai đoạn 2005-2017 bức tranh về lãi suất Việt Nam rất sóng gió. Lãi suất danh nghĩa cao kỷ lục nhưng lãi suất thực tế ở nhiều thời điểm lại rất thấp, thậm chí có thời điểm còn mang giá trị âm. Nguyên nhân là do mức lạm phát cao, kết hợp với những thay đổi thường xuyên từ chính sách quản lý lãi suất và nguồn vốn của NHNN đối với NHTM đã tạo nên vòng xoáy tăng cao của lãi suất, khiến nền kinh tế chao đảo trong một thời gian dài.

Tỷ giá hối đoái thực đa phương (REER)

140

120

100

3.2.3.2. Tỷ giá hối đoái thực đa phương

140

120

100

REER

2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

2005Q1

2006Q1

2007Q1

2008Q1

2009Q1

2010Q1

2011Q1

2012Q1

2013Q1

2014Q1

2015Q1

2016Q1

2017Q1

Hình 3.16: Diễn biến của tỷ giá giai đoạn 2005-2017

Nguồn: WB và IMF

Tổng thể cả giai đoạn, REER có xu hướng tăng. Sự biến động này đến từ nhiều nguyên nhân: Sự thay đổi cách điều hành và quản lý tỷ giá, sự biến động bên trong của tình hình hình kinh tế. Cụ thể:

Thứ nhất, về cách thức điều hành: Công tác quản lý tỷ giá ở Việt Nam giai đoạn này đã có nhiều thay đổi để mang tính thị trường nhiều hơn. Từ chỗ neo chặt vào USD, từ 2008-2011 trước những biến động từ bên ngoài, tỷ giá chính thức bắt đầu có sự chệnh lệch với tỷ giá trên thị trường tự do. Sức ép của một lượng lớn FDI chảy vào, cộng với nỗ lực thúc đẩy xuất khẩu đã khiến NHNN cho dù đã phải nới biên độ tỷ giá từ năm 2009Q1 từ +-3% lên +- 5% (mức lớn nhất trong vòng 10 năm trước đó). Thậm chí đến

cuối năm 2009, NHNN thực hiện phá giá Việt Nam đồng ở mức 5,6% và thu hẹp biên độ dao động xuống còn +-3%. Thêm vào đó áp lực của nhập siêu hàng hóa và vàng khiến nền kinh tế rơi vào trạng thái khan hiếm nguồn cung ngoại tệ, giá USD trên thị trường tự do tăng mạnh. Trước thực trạng này, sang năm 2010-2011, NHNN đã chủ động hơn trong chính sách điều tiết tỷ giá. Cụ thể NHNN đã chủ động tăng tỷ giá lên 2,1% (ngày 17/8/2010), thực hiện mức phá giá lớn nhất trong lịch sử là 9,3% (đầu năm 2011), biên độ dao động được tiếp tục hạ xuống mức 1%, siết chặt hơn hoạt động mua bán trên thị trường tự do. Mặc dù đã có sự linh hoạt cao hơn trong công tác điều hành, song mức độ phá giá VND vẫn được cho là dè dặt và do đó, VND đã lên giá nhiều hơn so với một số các đồng tiền của các đối tác thương mại chủ chốt với Việt Nam như Bạt, đô la Singapore, Ringit và Won ((Vũ Quốc Huy và cộng sự, 2013).

Đến năm 2015, đồng USD liên tục lên giá, kèm theo hiện tượng Trung Quốc điều chỉnh mạnh tỷ giá đồng Nhân dân tệ nên kéo theo làn sóng giảm giá đồng tiền của các đối tác thương mại chính của Việt Nam. Cuối năm 2015, NHNN đã linh hoạt điều chỉnh biên độ tỷ giá giữa đồng nội tệ và USD tăng từ +-1% lên +-2%. Sau đó 1 tuần, tỷ giá bình quân liên ngân hàng được điều chỉnh tăng thêm 1%, biên độ dao động tiếp tục được mở rộng lên +-3%. Trong lần đều chỉnh dồn dập này thành công của NHNN là không gây ra biến động lớn mà còn giữ được sự ổn định của thị trường tài chính và ngoại hối

Thứ hai, sự biến động từ nội bộ nền kinh tế: UNDP và Ủy ban kinh tế của Quốc hội (2013) nhấn mạnh giai đoạn 2000-2010, CPI Việt Nam tăng gần 120% trong khi CPI của Mỹ tăng khoảng 26,7% do vậy VND được cho là đã lên giá xấp xỉ 25,9% so với USD.

Trong khi tỷ giá danh nghĩa luôn trong xu hướng tăng suốt những năm qua thì tỷ giá thực tế đa phương (REER) lại dao động nhiều hơn. Cũng theo UNDP và Ủy ban kinh tế của Quốc Hội (2013), từ năm 2005-2007 tỷ giá thực liên tục bị định giá thấp (so với giá trị của tỷ giá thực cân bằng). Sau đó, từ đầu năm 2008 cho đến hết năm 2017, REER luôn trong tình trạng bị định giá cao so với giá trị cân bằng (giữa năm 2010 đã bị định giá cao hơn 20%). Theo lý thuyết vĩ mô, việc REER lệch ra khỏi tỷ giá cân bằng đều không tốt vì sẽ gây nên lạm phát (nếu thấp hơn mức cân bằng) và làm giảm sức cạnh tranh của hàng nội địa (nếu cao hơn mức cân bằng). Trần Thọ Đạt và Tô Trung Thành (2019) cũng có cùng nhận định này khi cho rằng chính xu thế gia tăng lãi suất liên tục của FED trong khi các đối tác thương mại chủ chốt của Việt Nam (như EU, Nhật Bản, Hàn Quốc, các nước ASEAN, Trung Quốc...) lại duy trì chính sách đồng nội tệ yếu để khuyến khích xuất khẩu và tăng trưởng. Đây chính là nguyên nhân làm giảm sức cạnh tranh của hàng Việt Nam so với các nước khác. Theo Nguyễn Thị Vân Nga và cộng sự