Kiểm soát hành vi lạm dụng của doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường theo pháp luật

đời, ngày 09/01/2006, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 06/2006/NĐ-CP và Nghị định số 05/2006/NĐ-CP về việc thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh. Trong đó, Cục Quản lý cạnh tranh là cơ quan thuộc Bộ Thương mại (nay là Bộ Công thương - Ở một số nước cơ quan này trực thuộc sự quản lý của Chính phủ [32, Điều 35], trực thuộc sự quản lý của hai Bộ Thương mại và Bộ Công nghiệp [30, Điều 20], trực thuộc quản lý của Bộ thương mại [31, Điều 6] có chức năng giúp Bộ trưởng thực hiện quản lý nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng… Hội đồng cạnh tranh có nhiệm vụ tổ chức xử lý, giải quyết các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh. Khi có vụ việc cạnh tranh xảy ra, các cơ quan sẽ tiến hành điều tra và xử lý theo chức năng và nhiệm vụ đã được giao và có sự phối hợp chặt chẽ với nhau (xem thêm Phụ lục 1). Có thể nói, về mặt lý luận, việc tổ chức hệ thống quản lý – tài phán cạnh tranh với hai cơ quan riêng biệt của nước ta đã đảm bảo được sự phân cấp, phân quyền cũng như có tính cưỡng chế thi hành trong xử lý các vụ việc cạnh tranh.

Tuy nhiên, do mới được thành lập và còn hạn chế về kinh nghiệm và nhân sự, hai cơ quan này đã bộc lộ nhiều bất cập trong lý luận và thực tiễn tổ chức, hoạt động.

(i) Xét về mặt tổ chức. Cục quản lý cạnh tranh được quy định trực thuộc Bộ Công thương là không hợp lý. Bởi cơ quan này có chức năng điều tra tất cả các vụ việc hạn chế cạnh tranh thuộc nhiều ngành nghề, nếu chỉ thuộc một Bộ thì thẩm quyền, tiếng nói sẽ không có tính thuyết phục cao. Bên cạnh đó, tình trạng độc lập chỉ trên danh nghĩa - không chịu sự quản lý cơ quan nào trong bộ máy hành pháp (nhưng trên thực tế mọi tổ chức, hoạt động đều do Bộ Công thương bố trí và tác động) không đảm bảo cho Hội đồng cạnh tranh thực hiện tốt chức năng của mình. “Nhất là trong điều kiện hiện nay, Bộ Công thương vẫn còn đóng vai trò chủ quản của một số công ty nhà nước có vị trí thống lĩnh thị trường, vị trí độc quyền và những nghi ngờ về tính khách quan trong hoạt động của các cơ quan quản lý cạnh tranh vẫn còn cơ sở” [45].

(ii) Theo quy định hiện nay, chức năng, nhiệm vụ của Cục Quản lý cạnh tranh quá nhiều, từ điều tra các vụ việc cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng đến quản lý nhà nước về chức năng thực thi pháp luật và về các biện pháp đảm bảo công bằng trong thương mại quốc tế. Điều này đã dẫn đến tình trạng quá tải cho hoạt động của Cục quản lý cạnh tranh trong thời gian qua. Trong khi đó, vai trò của Hội đồng cạnh tranh khá mờ nhạt. Tuy là cơ quan quản lý cao nhất nhưng kết quả xử lý của Hội đồng cạnh tranh gần như phải lệ thuộc vào kết quả của các hoạt động tố tụng trước đó của Cục quản lý cạnh tranh. Nếu có bất cứ nghi ngờ gì thì phải trả lại hồ sơ để cơ quan điều tra tiến hành điều tra lại. Rõ ràng, cách thiết kế cơ chế phân quyền theo các quy định hiện hành có vẻ đảm bảo sự chuyên môn hoá cao độ; song sẽ làm kéo dài thời gian xử lý, gây thiệt hại đến quyền lợi của tổ chức, cá nhân, xã hội.

(iii) Bên cạnh hai cơ quan quản lý cạnh tranh, các cơ quan hành chính như Chính phủ, các bộ ngành, ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thanh tra chuyên trách cũng được coi là bộ máy thực thi cạnh tranh theo quy định của luật chuyên ngành. Bộ máy hành chính này có ưu điểm về sự bao phủ rộng, giải quyết nhanh chóng kịp thời nhưng lại hạn chế về nguồn nhân lực: cán bộ hành chính chỉ am hiểu về một chuyên ngành cụ thể, trong khi để kiểm soát các hành vi cạnh tranh phức tạp, đòi hỏi người thực thi phải nhanh nhạy, có trình độ pháp luật chuyên môn và kinh nghiệm thực tiễn trong nhiều lĩnh vực; hơn nữa về cơ sở đào tạo chuẩn các các bộ điều tra viên cạnh tranh làm được việc ngay ở nước ta hiện nay là chưa có. Có thể nói rằng, thiếu đi nhận thức pháp lý và thực tiễn cuộc sống của người cầm cân thì mong muốn giải quyết đúng các vụ việc là điều không thể.

(iv) Hai hệ thống cơ chế giải quyết tranh chấp cạnh tranh hiện nay là cơ quan cạnh tranh và cơ quan hành chính. Với khung quy định về chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của các bộ máy này thì về cơ bản địa vị pháp lý, thẩm quyền giải quyết giữa chúng là ngang nhau mà không có sự phân định thẩm quyền. Điều đó sẽ dẫn đến mâu thuẫn, chống chéo và ỉ lại của các cơ quan xét xử, đặc biệt là trong việc xử lý các độc

quyền nhà nước do tâm lý ngại va chạm. Hơn nữa, theo quy định của pháp luật hiện nay, nếu không đồng ý với kết quả xử lý của Hội đồng cạnh tranh thì các bên có thể khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Nhưng tại các tòa án tỉnh, địa phương hiện nay còn thiếu rất nhiều các chuyên gia có trình độ am hiểu pháp luật cạnh; nếu giao cho Tòa án xem xét lại quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh là không hợp lý.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 120 trang tài liệu này.

(v) Theo Báo cáo đánh giá năm thực thi luật cạnh tranh của Bộ Công thương, bộ máy giải quyết cạnh tranh ở Việt Nam vẫn còn lúng túng trong xử lý hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường do các quy định về hành vi này còn chung chung, khó giải thích chân lý; và hơn nữa là do pháp luật cạnh tranh, các luật chuyên ngành ra đời không lâu nên các cơ quan quản lý chuyên ngành còn thiếu kinh nghiệm. Về phía các doanh nghiệp, cá nhân là nạn nhân của hành vi lạm dung quyền lực cũng chưa có kiến thức cũng như ý thức pháp luật trong việc bảo vệ quyền và lợi ích của mình. Bởi lẽ đó, thiếu kinh nghiệm của cơ quan thực thi, thiếu kiến thức, ý thức của giới kinh doanh là một trong những nguyên nhân làm cho bộ máy thực thi chưa làm tròn nhiệm vụ của mình.

Xuất phát từ cách khiếm khuyết nội tại cũng như những tác động khách quan từ bên ngoài, cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam vẫn chưa thực sự trở thành cơ quan thực thi quyền lực hiệu quả, xứng đáng là người cầm cân trong giải quyết và xử lý các vụ việc cạnh tranh. Trong khi đó, các hành vi vi phạm ngày càng tăng và có xu hướng phức tạp lên. Chính vì vậy, đòi hỏi chúng ta phải nhanh chóng hoàn thiện cơ chế thực thi để đáp ứng nhu cầu điều tiết cạnh tranh của thị trường, ổn định trật tư kinh tế vĩ mô và góp phần thúc đẩy sự phát triển đất nước.

2.2.5. Các biện pháp nhằm kiểm soát hành vi lạm dụng của doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường

Kinh nghiệm xử lý các vụ việc hạn chế cạnh tranh nói chung và hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường nói riêng, hầu hết nhà làm luật của một số nước trên thế giới đều cho rằng cần phải đưa ra các hình thức xử lý vi phạm hết sức nghiêm khắc,

áp dụng cho cả doanh nghiệp và cá nhân vi phạm. Cần cá biệt hóa trách nhiệm bởi trong các trường hợp vi phạm, quyết định vi phạm chính là người lãnh đạo. Nếu chỉ áp dụng phạt đối với riêng công ty thì có khả năng công ty sẽ bị phá sản và người chịu thiệt lại chính là công nhân viên yếu thế; ngược lại áp dụng mức phạt đối với người lãnh đạo sẽ không chỉ có tác dụng phạt đúng đối tượng mà còn khiến họ phải cân nhắc kỹ trước khi đưa ra quyết định vi phạm. Bên cạnh đó cần phải xử phạt mang tính ngăn chặn và răn đe đối với doanh nghiệp, vì xét cho cùng người lãnh đạo quyết định thực hiện hành vi cũng xuất phát từ lợi ích của doanh nghiệp. Ngoài ra, việc áp dụng biện pháp xử lý nghiêm khắc là hết sức cần thiết, bởi đứng trên quan điểm của các cơ quan cạnh tranh Hoa Kỳ, hành vi này về bản chất là tương đồng với “hành vi ăn cắp, đều lấy tiền từ túi người tiêu dùng mà họ không hề biết và không hề mong muốn” [2]. Chính vì vậy, mức phạt cho hành vi là rất cao. “Tháng 6 năm 2004, đạo luật Sherman của Hoa Kỳ đã tăng mức phạt đối với các hành vi. Trong đó, mức phạt tối đa với doanh nghiệp tăng từ 10 triệu lên 100 triệu đô la Mỹ, mức phạt tối đa với cá nhân tăng từ 350 nghìn lên 1 triệu đô la Mỹ, thời hạn phạt tù tối đa tăng từ 3 năm lên 10 năm”[2, tr 216].

Về các biện pháp xử lý, pháp luật các nước mà điển hình là Nhật Bản cho rằng phải áp dụng biện pháp xử lý loại trừ (loại bỏ điều khoản ra khỏi hợp đồng, cam kết không được tái phạm với những điều kiện nhất định…) và phạt tiền (tính theo công thức nhân doanh thu đối tượng của hành vi vi phạm với mức tỷ lệ nhất định - được phân chia theo các nhóm hành vi, các ngành nghề, theo vai trò của doanh nghiệp… ví dụ, đối với hành vi chi phối đối thủ mức phạt từ 2% đến 10%, từ 1% đến 6% đối thủ hành vi ngăn cản đối thủ; các ngành nghề bán buôn, bán lẻ mức phạt từ 1% đến 3%, ngành nghề công nghiệp chế tạo mức tỷ lệ là 6-10% ). Trong trường hợp không thu được chứng cứ của hành vi vi phạm, AMA quy định, biện pháp cảnh cáo sẽ được áp dụng nếu có nghi ngờ. Ngay cả trong trường hợp không phạt cảnh cáo, trên quan điểm ngăn ngừa, JFTC sẽ giải thích và lưu ý doanh nghiệp bị tình nghi về quan điểm của AMA. Nếu phát hiện thấy có dấu hiệu phạm tội, có thể áp dụng mức phạt tù. Mặc dù

vậy, mức phạt trên không bị áp dụng một cách cứng nhắc mà JFTC luôn cân nhắc giữa tác động tiêu cực của hành vi với tính hợp lý của nó trong điều kiện nhất định, hoặc những lợi ích về kinh tế mà nó mang lại. “AMA luôn có quy định làm căn cứ xem xét liệu một hành vi phù hợp với các tiêu chí về hành vi vi phạm mà luật đã nêu có nên bị xét xử hay không” [2, tr 218]. Đồng thời, AMA cũng quy định một số trường hợp được hưởng khoan hồng.

Ở Việt Nam, các biện pháp xử lý hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường được quy định tại Điều 117 Luật cạnh tranh và hướng dẫn chi tiết tại Nghị định số 120/2005/NĐ-CP. Theo đó, hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường phải chịu hình phạt chính là hình phạt tiền. Mức phạt có thể lên đến 5% tổng doanh thu của năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm. Trong một số trường hợp đặc biệt (doanh nghiệp vi phạm có thị phần trên thị trường liên quan từ 50% trở lên, doanh nghiệp giữ vai trò tổ chức, lôi kéo các doanh nghiệp khác cùng thực hiện hành vi vi phạm…) và đối với hành vi lạm dụng vị trí độc quyền, mức phạt có thể lên đến 10%. Các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường có thể phải chịu thêm hình phạt bổ sung “tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm bao gồm cả tịch thu toàn bộ khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm”. Tùy vào từng trường hợp cụ thể, doanh nghiệp vi phạm có thể bị áp dụng một hoặc một số biện pháp khắc phục hậu quả như loại bỏ các điều khoản vi phạm pháp luật ra khỏi hợp đồng hoặc giao dịch kinh doanh, cơ cấu lại doanh nghiệp lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường… [4, Mục 6, chương 3]. Trường hợp gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác thì phải bồi thường. Pháp luật cạnh tranh không đặt ra vấn đề phạt tù với các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường.

Nếu không đồng ý với quyết định xử lý của Hội đồng cạnh tranh, bên có nghĩa vụ thực hiện quyết định có quyền khiếu nại theo thủ tục cạnh tranh hoặc khởi kiện ra tòa hành chính [5, Điều 57].

Có thể nói, so sánh với pháp luật các nước, các biện pháp xử lý hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường của Việt Nam tương đối có sự tương đồng trong quan điểm nhận thức và xây dựng các quy phạm. Tuy vậy, xét trên góc độ lý luận với thực tiễn xử lý, các quy định còn tồn tại một số hạn chế sau:

Về hình thức và mức độ xử lý đối với biện pháp phạt tiền có khung phạt quá rộng, từ 1% tổng doanh thu đến 10% tổng doanh thu là một khoảng cách lớn, mà tính theo thực tế từng vụ việc thì số tiền (doanh thu) quy đổi ra có thể lên tới hàng tỷ đồng. Đó là chưa kể đến doanh nghiệp sẽ bị phạt trên tổng doanh thu chứ không phải là doanh thu trên thị trường liên quan. Mức phạt cũng không căn cứ trên lĩnh vực vi phạm, vai trò của doanh nghiệp và nhóm hành vi cụ thể.

Về chính sách khoan hồng, Luật cạnh tranh cũng có đưa ra các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ làm căn cứ tính mức phạt [4], nhưng không có hướng dẫn cách tính cụ thể. Điều này gây nhiều tranh cãi về việc áp dụng; có thể kéo theo sự tùy tiện của cơ quan cạnh tranh trong quá trình cân nhắc và xử phạt.

Trong quá trình điều tra, việc cung cấp thông tin, chứng cứ tài liệu liên quan là cơ sở quan trọng giúp các điều tra viện làm sáng tỏ vụ việc. Chính vì vậy, nhiều doanh nghiệp cố tình không hợp tác, từ chối cung cấp thông tin, cung cấp thông tin sai lệch hay hủy tài liệu chứng cứ, khiến cho việc điều tra bị vướng mắc, không có căn cứ để giải quyết vụ việc. Tuy nhiên, đối với những hành vi này, mức tiền phạt rất nhẹ chỉ từ “500.000 đến 3.000.000 đồng” [5, Điều 39] nên không có tính giáo dục và răn đe. Mức phạt mang tính nhắc nhở này đã gây khó khăn cho các điều tra viên khi thu thập thông tin, làm sáng tỏ vụ việc theo đúng thời hạn đã quy định.

Đối với các biện pháp khắc phục hậu quả, nhìn chung còn mang tính hình thức, chưa gắn bó với thực tiễn hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp và thực tiễn cạnh tranh trên thị trường. Ví dụ: Biện pháp tịch thu toàn bộ khoản lợi nhuận thu được từ việc thực hiện hành vi vi phạm đòi hỏi phải có tính toán dựa trên tài liệu, chứng cứ cụ thể chứng minh lợi nhuận mà doanh nghiệp vi phạm đã thu được do hành

vi vi phạm và đo chính xác khoảng thời gian đó. Đây là môt quy trình phức tạp bởi không phải lúc nào doanh thu giữa hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp cũng được rạch ròi, chưa kể lợi nhuận về thực tế không chỉ là tiền bạc, tài sản hữu hình mà còn cả những tài sản vô hình khó xác định chính xác. Tương tự với biện pháp buộc cơ cấu lại doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường vì việc chia tách, sáp nhập doanh nghiệp không phải là việc làm dễ dàng.

Khách quan mà thừa nhận rằng các quy định về chế tài đối với hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường trong pháp luật cạnh tranh của Việt Nam còn khá cứng nhắc. Các quy phạm chủ yếu tập trung vào mục đích phạt răn đe, còn tính giáo dục chưa được thể hiện nhiều và các biện pháp mang ý nghĩa tích cực khác chưa được xem xét áp dụng. Với các biện pháp chế tài như trên không loại trừ nguy cơ các chủ thể sau khi vi phạm, bị điều tra xử phạt lại tiếp tục tái phạm. Có thể nhận thấy các biện pháp chế tài chưa giúp các chủ thể nâng cao được nhận thức và ý thức về pháp luật cạnh tranh, cũng như tạo điều kiện cho cơ quan quản lý cạnh tranh thực thi quyền lực của mình.

Kết luận Chương 2

Thực trạng bối cảnh kinh tế xã hội hiện nay cho thấy nền kinh tế Việt Nam đang đứng trước những cơ hội và thách thức lớn. Việc mở cửa thị trường để học hỏi kinh nghiệm và thu hút vốn đầu tư nước ngoài cũng đồng nghĩa với chúng ta liều lĩnh chấp nhận cạnh tranh bình đẳng và có thể bị lạm dụng từ phía các doanh nghiệp, các tập đoàn có vị thế lớn trên thế giới. Nói liều lĩnh là không sai bởi lẽ đa số các doanh nghiệp Việt Nam còn rất non yếu, yếu cả về nhận thức, kinh nghiệm và tiềm lực kinh doanh. Trong khi đó, với khát vọng bành trướng và khả năng cạnh tranh, các doanh nghiệp quốc tế sẽ không bỏ qua cơ hội tăng tư bản và chiếm lĩnh thị trường Việt Nam. Bên cạnh đó, một hiện tượng rất nguy hiểm đang manh mún trong môi trường kinh doanh nước ta, đó là sự bắt tay của các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường, độc quyền trong nước với các doanh nghiệp lớn nước ngoài để tạo ra các “công ty ngoài khơi”

[39] nhằm lũng đoạn thị trường. Nếu không ngăn chặn những nguy cơ này, sự biến mất của nền kinh tế Việt Nam sẽ là viễn cảnh trong tương lai không xa.

Trước nhu cầu của thực tại, pháp luật Việt Nam, đặc biệt là pháp luật cạnh tranh đã nghiên cứu và xây dựng các quy phạm kiểm soát hành vi lạm dụng của các doanh nghiệp vị trí thống lĩnh trên thị trường Việt Nam. Về cơ bản, các quy định đã biết lấy thị trường và các nguyên tắc cơ bản của hoạt động kinh doanh làm trung tâm; và các quan hệ cần phải kiểm soát làm căn cứ điều chỉnh. Pháp luật kiểm soát cũng thỏa mãn các yêu cầu của một cơ chế hoàn chỉnh, phù hợp với thông lệ quốc tế và quan điểm chung của pháp luật của các nước về vấn đề này. Xét trên góc độ lý luận, cơ chế kiểm soát trong Luật cạnh tranh đáp ứng tiêu chí trở thành hành lang pháp lý chung, làm cơ sở cho pháp luật chuyên ngành điều chỉnh các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường trong từng lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, do vấn đề lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường mang tính quy luật và hết sức phức tạp; hơn nữa, do nhận thức chưa sâu và kinh nghiệm xử lý vụ việc chưa nhiều nên các quy phạm của pháp luật cạnh tranh Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế khi áp dụng trong thực tế.

Trước những yêu cầu của thực tiễn và những hạn chế nội tại, nhu cầu hoàn thiện Pháp luật về kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường thị trường càng trở lên cấp bách.