Kiểm soát hành vi lạm dụng của doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường theo pháp luật

Thứ ba, thực tế cũng cho thấy điểm yếu lớn nhất của mô hình hai cơ quan như Việt Nam hiện nay là các thành viên của các cơ quan xử lý không theo sát được quá trình điều tra vụ việc; và đây cũng là mô hình duy nhất còn tồn tại trên thế giới. Do đó, để khắc phục những nhược điểm còn tồn tại, phù hợp với xu hướng chung của các nước trên thế giới, chúng ta cần thiết phải việc hợp nhất hai cơ quan này thành một cơ quan duy nhất. Trong cơ quan này bộ phận điều tra và bộ phận xử lý vụ việc phải tách riêng và độc lập với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ; nhưng nhân sự hoạt động theo chế độ chuyên trách, phải kết hợp trong việc xử lý vụ việc và xây dựng chế độ các báo cáo viên.

Thứ tư, theo quy định của pháp luật, nếu không đồng ý với các quyết định của Hội đồng cạnh tranh, các bên có thể khiếu nại hành chính ra Tòa án. Nhưng trên thực tế không phải tòa án tại địa phương nào cũng đủ khả năng để xem xét lại các vụ vi phạm pháp luật cạnh tranh. Điều này đòi hỏi chúng ta phải có một cơ quan có chuyên môn đủ mạnh để nghiên cứu hồ sơ và đủ thẩm quyền để giải quyết khiếu nại. Thông thường các nước trên thế giới đều lựa chọn Toà án tối cao nơi có những thẩm phán có trình độ cao về nhiều lĩnh vực để thực hiện những công việc này. Tuy nhiên, hiện nay Tòa án tối cao của chúng ta phải thực hiện rất nhiều việc và cũng chưa có nhiều thẩm phán có kiến thức cạnh tranh tốt nên trao trọng trách trên Tòa án tối cao là không khả thi. Căn cứ chức năng và thẩm quyền của cơ quan quản lý cạnh tranh chúng tôi kiến nghị nên xây dựng một bộ phận nằm trong cơ quan quản lý cạnh tranh nhưng độc lập trong rà soát, giải quyết các khiếu kiện liên quan đến quyết định của cơ quan này.

Thứ năm, mặc dù pháp luật có quy định việc bổ nhiệm, bãi miễn các chức danh trong Hội đồng cạnh tranh và Cục quản lý cạnh danh cho Thủ tướng Chính phủ quyết định, nhưng pháp luật cạnh tranh cũng cần quy định rõ tiêu chí xác định cũng như thời hạn bổ nhiệm các chức danh này để có thể bảo đảm tính độc lập trong công tác điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh.

 Về chức năng và quyền hạn

Thứ nhất, theo Điều 2 Nghị định số 06/2005/NĐ-CP Cục quản lý cạnh tranh phải thực hiện rất nhiều nhiệm vụ từ điều tra các vụ việc cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng đến quản lý nhà nước về chức năng thực thi pháp luật và về các biện pháp đảm bảo công bằng trong thương mại quốc tế; khiến cho cơ quan này luôn trong tình trạng quá tải và không thể hoàn thành tốt mọi nhiệm vụ được giao. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị Cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ chỉ tập trung điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, các nhiệm vụ chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ sẽ thuộc thẩm quyền của Bộ Công thương. Quan điểm này xuất phát từ chính mục đích điều tiết của Luật Cạnh tranh là bảo đảm quyền cạnh tranh bình đẳng của doanh nghiệp và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng. Làm tốt vai trò chống cạnh tranh không lành mạnh và chống hạn chế cạnh tranh cũng có nghĩa là Cục cạnh tranh đã làm tốt vai trò bảo vệ người tiêu dùng. Trong khi đó, nếu bổ sung các nhiệm vụ bảo đảm công bằng trong thương mại quốc tế sẽ khiến cho cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ phải tốn kiếm rất nhiều nhân trí lực và tiền của hơn là giao cho cơ quan chuyên trách quản lý các vấn đề kinh tế trong nước và kinh tế đối ngoại là Bộ Công thương.

Thứ hai, bản chất pháp lý của bộ máy quản lý cạnh tranh của Việt Nam vừa mang tính “hành chính”, vừa mang tính “tài phán”. Trong đó, chức năng và nhiệm vụ của Cục quản lý cạnh tranh thể hiện rõ nhất bản chất này; Hội đồng cạnh tranh chỉ mang tính xét xử hành chính. Theo quan điểm của chúng tôi nên sáp nhập hai cơ quan này thành một và kết hợp đặc điểm “hành chính” và “tài phán” trong điều tra và xử lý các vụ việc cạnh tranh. Việc kết hợp như vậy sẽ đem lại rất nhiều ưu thế: (i) đảm bảo vai trò điều tiết của Chính phủ đối với nền kinh tế; (ii) bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của các doanh nghiệp với tư cách là đối tượng áp dụng chủ yếu của Luật Cạnh tranh; (iii) và giải quyết được những bất cập của việc quy định cơ quan quản lý cạnh tranh chỉ là cơ quan hành chính hay chỉ là cơ quan tài phán.

Thứ ba, nên mở rộng cơ chế kiểm soát cạnh tranh bằng việc mở rộng quyền của cơ quan quản lý cạnh tranh trong việc đánh giá, mục đích và khả năng hạn chế cạnh trạnh tranh của các hành vi lạm dụng không được pháp luật liệt kê. Bên cạnh đó, pháp luật cũng cần bổ sung quyền can thiệp vào cấu trúc của thị trường chứ không chỉ là vào các hành vi cụ thể của các doanh nghiệp của cơ quan cạnh tranh như (i) ra quyết định đóng cửa các doanh nghiệp kinh doanh để tái thiết môi trường cạnh tranh; (ii) hay nếu nhận thấy rằng một thành phần kinh tế nào đó lạm dụng quá mức vị trí thống lĩnh thị trường có được sau tập trung kinh tế, Cơ quan cạnh tranh có thể xem xét lại quyết định cho phép tập trung kinh tế…

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 120 trang tài liệu này.

Thứ tư, pháp luật cạnh tranh nên củng cố thẩm quyền điều tra của Cơ quan quản lý cạnh tranh. Cụ thể là cho phép cơ quan này quyền thu giữ tài liệu gốc, vào khám phá tư gia cũng như văn phòng công ty và sử dụng các biện pháp cưỡng chế hợp lệ để khám xét nếu cần thiết. Trong nhiều trường hợp phức tạp, pháp luật cũng nên công nhận những tài liệu được xuất trình dưới dạng bằng chứng mà không cần xác nhận nguồn tác giả.

 Về nâng cao năng lực nhân sự của cơ quan quản lý cạnh tranh

Có thể nói rằng, một vụ việc có thành công được hay không phần lớn lại thuộc năng lực của đội ngũ điều tra viên. Tuy nhiên, do Luật cạnh tranh Việt Nam mới được ra đời và bộ máy quản lý cạnh tranh mới được thành lập nên kiến thức và kinh nghiệm trang bị cho đội ngũ điều tra viên không nhiều; dẫn đến tình trạng khi đứng trước các vụ việc cạnh tranh có tính chất phức tạp, nhất là các vụ việc lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, các điều tra viên rất lúng túng và không đưa ra được phương án hành động. Để bảo đảm tính chuyên nghiệp và có hiệu quả của đội ngũ chuyên viên, cơ quan quản lý cạnh tranh cần (i) tuyển dụng những chuyên viên có trình độ hiểu biết sâu về cạnh tranh; (ii) xây dựng tài liệu hướng dẫn chuẩn để trang bị kiến thức cho chuyên viên điều tra và xử lý cạnh tranh; (iii) tổ chức các khóa đào tạo về kiến thức cạnh tranh trong và ngoài nước cho cán bộ chuyên viên; (iv) mô phỏng các tình huống cạnh tranh

giả định hoặc sử dụng các vụ việc cụ thể đã và đang được xử lý trên thế giới để chuyên viên nghiên cứu và thực hành…

3.2.3. Hoàn thiện các biện pháp xử lý hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường Áp dụng các biện pháp chế tài được áp dụng trong vụ việc cụ thể không chỉ thể

hiện thái độ của nhà nước về các hành vi vi phạm mà còn thể hiện tính giáo dục, răn đe và thể hiện sự khoan hồng của pháp luật. Nhưng nhìn chung, chế tài về hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường trong pháp luật cạnh tranh còn khá cứng nhắc. Các quy phạm mới chỉ dừng lại ở tính trừng phạt, răn đe còn tính giáo dục và khoan hồng thì chưa được thể hiện nhiều. Với các biện pháp chế tài được quy định sẽ không loại trừ khả năng doanh nghiệp sau khi bị xử lý lại tiếp tục tái phạm. Để pháp luật cạnh tranh thực sự được tuân thủ và ủng hộ từ phía đối tượng được áp dụng, các chế tài cần phải được sửa đổi và hoàn thiện hơn.

Thứ nhất, về các biện pháp chế tài, pháp luật cạnh tranh Việt Nam hiện nay không đặt ra vấn đề phạt tù đối với hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh nói chung và hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường nói riêng như nhiều quốc gia trên thế giới (Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc…). Thiết nghĩ, đối với một số hành vi như “áp đặt giá mua, giá bán hàng hóa, dịch vụ bất hợp lý hoặc ấn định giá bán lại tối thiểu gây thiệt hại cho khách hàng” và “hạn chế sản xuất, phân phối hàng hóa, dịch vụ, giới hạn thị trường, cản trở sự phát triển kỹ thuật, công nghệ gây thiệt hại cho khách hàng” “có dấu hiệu tương tự như phạm tội ăn cắp vì đều lấy tiền từ túi người tiêu dùng mà họ không hề biết và không hề mong muốn” [2]; và không giống như các tội phạm nguy hiểm do nhất thời tức giận, hành vi này đã được lên kế hoạch tính toán kỹ và trong thời gian dài. Vì vậy, để thể hiện tính nghiêm khắc và răn đe của pháp luật, những hành vi nguy hiểm này cần phải được xử lý nghiêm khắc bằng chế tài hình sự.

Thứ hai, pháp luật cạnh tranh cũng nên bổ sung trường hợp cá nhân phải chịu trách nhiệm trước những hành vi lạm dụng của các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị

trường. Bởi trong các trường hợp vi phạm, quyết định vi phạm chính là người lãnh đạo. Áp dụng mức phạt đối với người lãnh đạo sẽ không chỉ có tác dụng phạt đúng đối tượng mà còn khiến họ phải cân nhắc kỹ trước khi đưa ra quyết định vi phạm. Bên cạnh đó cần phải xử phạt mang tính ngăn chặn và răn đe đối với doanh nghiệp, vì xét cho cùng người lãnh đạo quyết định thực hiện hành vi cũng xuất phát từ lợi ích của doanh nghiệp.

Thứ tư, pháp luật cạnh tranh cũng nên cân nhắc đến các nhóm hành vi, các ngành nghề, theo vai trò của doanh nghiệp… để xác định biện pháp áp dụng và mức chế tài cụ thể.

Thứ năm, để răn đe các chủ thể không được tái phạm, pháp luật cạnh tranh nên áp dụng mức tiền phạt lũy tiến đối với mỗi lần vi phạm của doanh nghiệp. Mức lũy tiến cụ thể sẽ tăng theo quy mô doanh nghiệp, theo nhóm hành vi, mức độ nguy hiểm và tác động của hành vi đến xã hội, số lần tái phạm… Đối với doanh nghiệp tái phạm có thể chịu mức phạt tăng lên tới 50% tổng tiền phạt. Bên cạnh việc tăng mức tiền phạt, pháp luật sẽ căn cứ vào từng đặc điểm kinh doanh mà áp dụng các mức phạt khác nhau. Việc tăng mức phạt sẽ khiến cho các doanh nghiệp phải cân nhắc lợi ích trước khi quyết định thực hiện hành vi và đây được xem như một công cụ hữu hiệu có tác dụng răn đe lớn tới các doanh nghiệp có ý định tái phạm.

3.2.4. Hoàn thiện cơ chế thực thi pháp luật cạnh tranh về kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường

Pháp luật cạnh tranh về kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường chỉ thực sự có ý nghĩa khi được thực thi trong đời sống. Chính vì vậy, hoàn thiện cơ chế thực thi pháp luật cạnh tranh có nghĩa là chúng ta đã đi được một nửa quãng đường dẫn tới môi trường cạnh tranh lành mạnh. Trong cơ chế này, pháp luật thực định, bộ máy quản lý cạnh tranh đóng vai trò quan trọng nhưng chưa đủ, mà cần phải sự kết hợp đồng bộ với các yếu tố chính trị, kinh tế - xã hội. Các yếu tố này bao hàm các khía cạnh như (i) những ảnh hưởng của tư duy quản lý kinh tế; (ii) tính minh bạch của hệ

thống chính sách và pháp luật; (iii) yếu tố con người và yếu tố thông tin; (iv) sự phối hợp của các cơ quan quản lý nhà nước…

Thứ nhất, trong mối quan hệ giữa cơ quan cạnh tranh và các chủ thể kinh doanh trên thị trường, để các chủ thể kinh doanh thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình một cách đúng đắn và có hiệu quả, một yếu tố không thể thiếu đó là thông tin. Do vậy, phương thức cơ bản của kiểm soát hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường là đảm bảo cho các doanh nghiệp luôn luôn có được những thông tin cần thiết về các yêu cầu của pháp luật cạnh tranh, của cơ quan quản lý cạnh tranh đối với quyền và nghĩa vụ của mình. Mặt khác, hoạt động quản lý của cơ quan cạnh tranh cũng đòi hỏi phải luôn có thông tin về quá trình hoạt động trên thị trường của doanh nghiệp. Như vậy, xét một cách tổng quan thì tại góc độ nào của kiểm soát việc bảo đảm thông tin luôn phải được đáp ứng và hoàn thiện hàng đầu. Không xử lý tốt mối quan hệ thông tin, không công khai minh bạch thì quá trình kiểm soát không thể đảm bảo hiệu lực và kém hiệu quả.

Thứ hai, trong cơ chế thực thi pháp luật cạnh tranh cần làm rõ vai trò của nhà nước và giảm ảnh hưởng của nhà nước đến sự hình thành độc quyền bằng con đường hành chính. Chủ trương, đương lối và quan điểm của nhà nước có ảnh hưởng to lớn đến định hướng phát triển cạnh tranh, giúp các hoạt động cạnh tranh được diễn ra trật tự, ổn định và thông suốt. Tuy nhiên, trong mối quan hệ với các chính sách khác, nhà nước phải đảm bảo có sự hợp lý, không chồng chéo và gây khó khăn cho hoạt động quản lý và thực thi cạnh tranh trên thị trường. Trong các hầu hết các Nghị quyết Đảng của Việt Nam đều khẳng định nhà nước nắm độc quyền trong những lĩnh vực công ích có liên quan mật thiết tới đời sống kinh tế - xã hội hoặc an ninh quốc phòng như điện lực, cấp thoát nước, sản xuất vũ khí … Điều này sản sinh ra nhiều doanh nghiệp độc quyền không qua con đường cạnh tranh. Các doanh nghiệp này dưới sự bao bọc ưu đãi hành chính thường lạm dụng vị trí của mình để lũng đoạn thị trường; dẫn đến méo mó cấu trúc thị trường. Hiện nay nhà nước đang có nhiều động thái để giải quyết tình trạng nói trên, trong đó nổi bật là hoạt động cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Song phải

đảm bảo quá trình tiến hành này không biến các doanh nghiệp có một hình thù mới những vẫn mang bản chất cũ. Vì vậy, trong thời gian tới Chính phủ nên cụ thể hóa danh mục các lĩnh vực doanh nghiệp nhà nước độc quyền, thống lĩnh thị trường để đảm bảo tính rõ ràng, minh bạch của pháp luật. Đồng thời cũng nên quy định theo hướng nhà nước sẽ chỉ nắm giữ độc quyền trong các lĩnh vực liên quan đến độc quyền tự nhiên và các lĩnh vực liên quan đến an ninh quốc phòng. Hơn nữa, để hạn chế sự xu hướng lạm dụng của các doanh nghiệp độc quyền trong cách tính giá độc quyền cho các hàng hóa, dịch vụ mà mình cung cấp, cơ quan quản lý có thẩm quyền cũng nên ấn định mức giá cụ thể các sản phẩm này.

Thứ ba, một trong các khó khăn khi thực thi pháp luật cạnh tranh hiện nay là xung đột pháp luật và phân định thẩm quyền giữa các cơ quan thực thi. Đây là một nội dung hết sức quan trọng, cần thiết phải xem xét và giải quyết. Đặc biệt là khi Việt Nam có cơ chế thực thi pháp luật chung tương đối cứng nhắc và hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan nhà nước còn hạn chế. Để khắc phục tình trạng này chúng ta nên đẩy mạnh hoạt động vận động chính sách cạnh tranh trong các cơ quan nhà nước, nhất là đối với các cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh. Thông qua việc thực hiện các chương trình khác nhau các cơ quan sẽ đưa ra các sáng kiến hướng tới củng cố thị trường, bảo vệ phát triển kinh tế tự do và công bằng. Khi đó, các cơ quan thực thi sẽ tăng cường mối quan hệ sâu rộng và cùng nhau phối hợp đưa pháp luật cạnh tranh vào thực tiễn đời sống.

Thứ tư, cần phải nâng cao cơ chế thực thi pháp luật cạnh tranh thông qua việc nhanh chóng phát hiện các hành vi vi phạm. Thực tiễn cho thấy các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường có khả năng và điều kiện thực hiện các hành vi lạm dụng. Không những thế, các hành vi này được che đậy rất hoàn hảo khiến cho việc xử lý gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, để phát hiện hành vi một cách hiệu quả quả đòi hỏi có sự phối hợp của cá nhân, tổ chức và toàn xã hội. Bên cạnh việc xử lý vi phạm thông qua sự khiếu kiện của đối thủ cạnh tranh và người tiêu dùng của doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị

trường. Các điều tra viên cũng cần phải chủ động tìm kiếm và thu thập thông tin qua các kênh thông tin như báo chí, quan hệ với các cơ quan nhà nước khác để phát hiện những dấu hiệu vi phạm. Điều tra viên có thể gửi các bảng câu hỏi tới các doanh nghiệp kể cả chưa có dấu hiệu vi phạm nào nhằm nắm được thông tin và thu thập thêm số liệu để tạo ra một bộ tài liệu chung của các ngành phục vụ cho việc điều tra và nghiên cứu sau này. Ngoài ra, cơ quan cạnh tranh cũng sẽ gửi các câu hỏi đến các cơ quan chức năng của các tỉnh để thu thập thông tin. Căn cứ vào những tài liệu có được sau khi phân tích, tổng hợp và so sánh giữa doanh nghiệp và cơ quan chức năng tỉnh, cơ quan điều tra có thể kết luận có dấu hiệu lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường hay không.

Thứ năm, khuyến khích cơ quan thực thi áp dụng thủ tục khám xét để tìm kiếm những thông tin, bằng chứng mà các điều tra viên cho rằng doanh nghiệp không cung cấp cho cơ quan điều tra. Theo đó, cơ quan điều tra cạnh tranh được quyền điều tra chính thức, áp dụng quyền khám xét và thu giữ tang vật có liên quan đến các doanh nghiệp bị nghi ngờ. Với thẩm quyền như vậy, cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ dễ dàng điều động điều tra viên tiến hành khám xét đúng lúc, đúng thời điểm nhằm thu được những chứng cứ quan trọng xác thực, nhanh chóng đưa vụ việc ra xử lý. Đây là biện pháp đã được nhiều nước áp dụng, ví dụ như ở Thụy Sĩ, trường hợp công ty Roger Guenat. Cơ quan cạnh tranh đã phải phối hợp với cảnh sát khám xét trụ sở làm việc của công ty này để thu giữ những tài liệu, hóa đơn, hợp đồng, e-mail giao dịch của tất cả các nhân viên chủ chốt của công ty. Với việc khám xét này, các điều tra viên đã thu được nhiều thông tin và chứng cứ cho thấy Roger Guenat đã chỉ đạo các nhân viên và những người liên quan áp đặt giá bán lại với các đại lý và có hành vi phân biệt đối xử với các đại lý không chấp nhận các điều kiện mà Roger Guenat đưa ra. Với các bằng chứng trên, vụ việc đã sớm được đưa ra ánh sáng.

Thứ sáu, cơ quan thực thi cạnh tranh nên phát hành những thông cáo báo chí nhằm phổ biến rộng rãi tới mọi doanh nghiệp, mọi tầng lớp xã hội về những thông tin liên quan đến việc thụ lý, điều tra và xử lý các vụ việc cạnh tranh nhằm tranh thủ sự