Một Số Vấn Đề Kế Thừa, Tập Trung Nghiên Cứu Của Luận Án

động và tổ chức nhân dân thực hiện quyền làm chủ; nâng cao hiệu quả lãnh đạo của cấp ủy Đảng là khâu then chốt.

1.2. NHỮNG NGHIÊN CỨU VỀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

Thời gian gần đây đã có nhiều nghiên cứu, hội thảo, bài viết làm rò về tổ chức, chức năng, hoạt động của HĐND.

Luận án tiến sĩ của Trần Văn Tân (2016): Pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân ở Việt Nam hiện nay nêu những khái niệm cơ bản về chính quyền địa phương, vị trí pháp lý của HĐND, tính chất của HĐND và xu hướng vận động của pháp luật về tổ chức HĐND. Luận án đánh giá ưu điểm thực trạng pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay là: đã có bước hoàn thiện, phù hợp và kịp thời với yêu cầu triển khai thi hành hiến pháp năm 2013 và cơ bản đáp ứng yêu cầu đổi mới của HĐND nói riêng và chính quyền địa phương nói chung đồng thời có bước phát triển kỹ thuật về lập pháp. Tuy nhiên hạn chế là còn thiếu quy định pháp luật rò ràng, còn mang nặng tư duy của mô hình tổ chức cũ, chậm đổi mới, quy định về tổ chức HĐND 03 cấp theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 hoàn toàn rập khuôn theo một mô hình, chưa có sự khác biệt giữa thành thị và nông thôn, giữa các khu vực địa lý khác nhau. Luận án cũng đã phân tích cụ thể việc thực hiện pháp luật về HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HDND, Văn phòng giúp việc HĐND để từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức HĐND ở Việt Nam hiện nay đó là: hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức HĐND, quy định rò địa vị pháp lý của Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND; quy định rò ràng, cụ thể về cách thức tổ chức HĐND ở nông thôn, đô thị và hải đảo, quy định rò số lượng đại biểu chuyên trách ở HĐND các cấp; quy định rò nhiệm vụ quyền hạn của Phó Chủ tịch HĐND trong trường hợp Chủ tịch HĐND hoạt động kiêm nhiệm, quy định rò tiêu chuẩn cụ thể đối với các chức danh Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND [88].

Sách: Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân của Nguyễn Đăng Dung (2016) đã giới thiệu và bàn luận về chức năng giám sát của hội đồng địa phương trên thế giới và chức năng giám sát của HĐND ở Việt Nam. Sách đã nhấn mạnh giám sát của Hội đồng có ý nghĩa quan trọng, nhất là đặt trong bối cảnh quản trị của

địa phương. Đây là phương thức để buộc cá nhân, cơ quan có trách nhiệm phải giải trình trước cơ quan, cá nhân khác. Trong khuôn khổ chính quyền địa phương, cơ quan hành chính địa phương phải giải trình trước toàn thể Hội đồng và đại biểu Hội đồng, và qua đó là trước nhân dân địa phương. iám sát cũng nhằm phát hiện, ngăn chặn việc lạm dụng quyền lực, các hành vi tùy tiện, bất hợp pháp của các quan chưc, công chức địa phương. Các cơ quan, cá nhân của hành pháp địa phương phải giải trình về việc sử dụng công quỹ trước Hội đồng. Tuy vậy trong khi các quy định về Hội đồng địa phương khá chi tiết, cụ thể nhưng lại rất ít quy định trực tiếp về chức năng giám sát của Hội đồng, kể cả trong Luật của các nước. Chỉ ở một vài nước như Trung Quốc, Việt Nam có những quy định riêng biệt, chi tiết về chức năng giám sát của Hội đồng. Ở các nước, đối tượng giám sát là cơ quan hành chính địa phương; nội dung giám sát gồm: giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, giám sát việc cung cấp dịch vụ của hành chính địa phương, giám sát về tài chính ngân sách. Sách cũng chỉ ra các mối quan hệ ảnh hưởng đến hiệu của giám sát của Hội đồng địa phương như: mối quan hệ trung ương - địa phương, mối quan hệ giữa Hội đồng địa phương và cơ quan hành chính địa phương, các đảng phái chính trị, tính công khai của hoạt động giám sát, việc đánh giá hiệu quả giám sát [24].

Về chức năng giám sát của HĐND ở Việt Nam, sách đã chỉ rò vị trí, vai trò của HĐND theo quy định của Luật, và khái niệm giám sát, chức năng giám sát của HĐND. Một số đặc điểm của giám sát HĐND phân biệt với giám sát của các thiết chế khác là: giám sát của HĐND là giám sát của cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương; giám sát của HĐND là giám sát được ủy thác của nhân dân, giám sát của HĐND khác với giám sát của các tổ chức chính trị xã hội; giám sát của HĐND có nhiều đặc điểm như giám sát của Quốc hội; giám sát của HĐND khác với kiểm tra, thanh tra của cơ quan hành pháp. Việt Nam cũng là một số ít nước trên thế giới có pháp luật quy định về hoạt động giám sát, cụ thể là Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.

Tác giả so sánh hoạt động giám sát HĐND nhân dân 2 giai đoạn trước và sau khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 để thấy được rằng hoạt động giám sát của HĐND đã được chuyển biến rò nét cả về nội dung và phương thức hoạt

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 212 trang tài liệu này.

động, chất lượng và hiệu quả ngày càng được nâng lên rò rệt. Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của HĐND ở Việt Nam có thể kể đến là: quy định của pháp luật, cơ cấu tổ chức của HĐND, cơ cấu và chất lượng đại biểu HĐND, tổ chức bộ máy chính quyền địa phương. Từ thực trạng và các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của HĐND, sách chỉ ra một số nhóm giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của HĐND ở Việt Nam: nhóm giải pháp về nhận thức, nhóm giải pháp về thể chế (thể chế pháp luật, tổ chức), nhóm giải pháp về điều kiện hoạt động, nhóm giải pháp về phương pháp, kỹ năng giám sát [24].

Thường trực HĐND các tỉnh Bắc Trung Bộ: Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên - Huế (2018) trong Hội thảo về Đổi mới, nâng cao chất lượng kỳ họp Hội đồng nhân dân tỉnh (2018) đã tập trung vào phân tích thực trạng công tác tổ chức các kỳ họp HĐND tỉnh, những tồn tại, hạn chế, khó khăn, vướng mắc,bất cập và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng các kỳ họp HĐND tỉnh. Trong đó nổi bật là: Thường trực HĐND tỉnh Nghệ An tham luận về "Thực trạng, giải pháp nâng cao chất lượng kỳ họp HĐND tỉnh" đã chỉ ra một số hạn chế là trong các phiên thảo luận tổ và thảo luận tại Hội trường, nhiều đại biểu chưa tập trung thảo luận về các giải pháp phát triển kinh tế - xã hội, các cơ chế chính sách, nội dung liên quan đến các dự thảo nghị quyết trình kỳ họp; hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn có lúc, có việc chưa thật sự hiệu quả. Tham luận đưa ra 6 giải pháp nâng cao chất lượng kỳ họp là: giải pháp thứ nhất về chương trình kỳ họp, giải pháp thứ 2 về các văn bản, tài liệu trình tại kỳ họp, giải pháp thứ 3 về công tác thẩm tra của các Ban HĐND tỉnh, giải pháp thứ 4 về nâng cao chất lượng việc xem xét các báo cáo của Thường trực HĐND, UBND, các cơ quan tư pháp và của các cơ quan liên quan, giải pháp thứ 5 về hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp, giải pháp thứ 6 liên quan đến việc lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND tỉnh bầu - một trong những nội dung quan trọng của kỳ họp [100].

Cũng tại Hội nghị, tham luận của Thường trực HĐND tỉnh Hà Tĩnh tập trung vào vấn đề ứng dụng công nghệ thông tin để phục vụ và nâng cao chất lượng các kỳ họp nhận định việc triển khai ứng dụng công nghệ thông tin góp phần không nhỏ và

sự thành công của các kỳ họp HĐND. Từ thực tế hiệu quả công tác ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ cho hoạt động Hội đồng nhân dân nói chung và kỳ họp Hội đồng nhân dân nói riêng, Thường trực HĐND tỉnh Hà Tĩnh nhấn mạnh: tiếp tục tăng cường công tác bồi dưỡng, tập huấn nâng cao trình độ, khả năng tiếp cận công nghệ thông tin cho đại biểu Hội đồng nhân dân và công chức, viên chức Văn phòng; nghiên cứu thực hiện xây dựng bộ phần mền "Quản lý tài liệu các kỳ họp" cho đại biểu HĐND các cấp; từng bước trang bị các thiết bị công nghệ thông tin hiện đại,tiến tới tổ chức kỳ họp không sử dụng văn bản giấy; công tác điều hành, thảo luận, chất vấn, biểu quyết thông qua nghị quyết được thực hiện theo chức năng bấm nút qua phần mềm hiển thị trên máy tính; quan tâm đầu tư kinh phí mua sắm đồng bộ để quá trình ứng dụng các phần mềm phục vụ hoạt động của HĐND đạt hiệu quả cao hơn [100].

Đề tài khoa học cấp tỉnh: Đổi mới, nâng cao chất lượng kỳ họp của Hội đồng nhân dân tỉnh Thanh Hóa, của HĐND tỉnh Thanh Hóa (2015) đã phân tích thực trạng công tác tổ chức kỳ họp của HĐND tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2016; chỉ ra một số hạn chế trong công tác tổ chức kỳ họp, đó là: sự phối hợp giữa Thường trực HĐND tỉnh với UBND tỉnh chuẩn bị nội dung kỳ họp có việc chưa đạt yêu cầu, hoạt động tiếp xúc cử tri chưa có nhiều đổi mới; một số đại biểu chưa phát huy vai trò, chưa tích cực nghiên cứu các chính sách, pháp luật và nắm bắt tình hình thực tế để tham gia vào nội dung trình kỳ họp; vẫn còn tình trạng một số đại biểu suốt cả nhiệm kỳ 5 năm rất ít phát biểu, có đại biểu chưa phát biểu lần nào, né tránh và ngại “chất vấn”; công tác tuyên truyền về nghị quyết sau khi được ban hành ở một số địa phương hiệu quả chưa cao, chậm ban hành hướng dẫn thực hiện Nghị quyết…Từ những nhận định, đánh giá trên, nhóm tác giả đề tài đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả kỳ họp của HĐND tỉnh Thanh Hóa; gồm: đổi mới và tăng cường sự lãnh đạo của Tỉnh ủy (thông qua hoạt động của Đảng đoàn HĐND tỉnh); nâng cao vai trò, trách nhiệm của Thường trực HĐND tỉnh; nâng cao chất lượng hoạt động của các Ban của HĐND tỉnh; nâng cao chất lượng hoạt động của Văn phòng HĐND tỉnh. Điểm mới của Đề tài là sau khi phân tích thực trạng, đề xuất các giải pháp, nhóm tác giả đã mạnh xây dựng quy trình công tác chuẩn bị; tổ chức, tiến

hành kỳ họp Hội đồng nhân dân tỉnh, triển khai nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh vào cuộc sống [121].

Trong Đề tài cấp tỉnh: Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp tỉnh Gia Lai, Thường trực HĐND tỉnh ia Lai (2014) đã tập trung nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND các cấp theo Hiến pháp 1992 (được sửa đổi bổ sung năm 2001), Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Qui chế hoạt động của HĐND các cấp năm 2005, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội. Có khảo sát, so sánh hoạt động giám sát của HĐND các tỉnh Phú Yên, Bình Định, Kon Tum và thành phố Đà Nẵng (trong đó, thành phố Đà Nẵng và tỉnh Phú Yên thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường). Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu như sưu tầm, khảo sát; tổng hợp, phân tích, so sánh; xã hội học, hội thảo và chuyên gia; phối hợp liên ngành; mô hình hóa, hệ thống hóa. Sau khi đề tài được nghiệm thu đã giúp HĐND tỉnh ban hành nghị quyết về quy trình tổ chức kỳ họp, quy trình giám sát, làm cơ sở quan trọng để hoạt động giám sát của HĐND các cấp đi vào nề nếp, hiệu quả [103].

Luận án Tiến sĩ của Nguyễn Nam Hà (2011), Chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam xác định HĐND trong tổng thể bộ máy Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam để đưa ra những tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh, đó là: chất lượng tổ chức và hoạt động của Thường trực HĐND; chất lượng tổ chức và hoạt động của các Ban HĐND; chất lượng đại biểu và chất lượng hoạt động của đại biểu HĐND; chất lượng nội dung kỳ họp của HĐND; hiệu lực, hiệu quả của các quyết định (nghị quyết) của HĐND; hiệu lực hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND. Tác giả cũng chỉ ra các yếu tố đảm bảo hoạt động của HĐND cấp tỉnh theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là sự lãnh đạo của Đảng, Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động của HĐND; cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND; vai trò giám sát và phản biện của MTTQ, các thành viên mặt trận và nhân dân; giám sát và hướng dẫn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ; năng lực, phẩm chất của đại biểu HĐND; cơ sở vật chất, điều kiện, phương tiện làm việc của HĐND. Tác giả cũng phân tích những nguyên nhân

dẫn đến hạn chế trong hoạt động của HĐND là: những bất cập về cơ cấu tổ chức của HĐND và chất lượng đại biểu; hoạt động kỳ họp và hoạt động giám sát của HĐND chưa đảm bảo hiệu lực, hiệu quả; pháp luật về HĐND chưa đồng bộ, thiếu thống nhất; nhận thức của cấp ủy đảng về HĐND còn chưa đầy đủ; cơ quan tham mưu giúp việc HĐND (Văn phòng HĐND) chưa đảm bảo được yêu cầu. Trên cơ sở chỉ ra được những nguyên nhân như vậy, Luận án đã đề ra những giải pháp đảm bảo chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh theo yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cũng chia làm 2 nhóm những giải pháp nội tại bên trong hoạt động của HĐND và nhóm giải pháp gồm những yếu tố bên ngoài tác động đến chất lượng hoạt động của HĐND [42].

Luận án Tiến sĩ của Lê Văn Minh (2018): Tổ chức và hoạt động của HĐND xã ở Việt Nam hiện nay, khẳng định vai trò của HĐND xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương, là cơ quan gần dân nhất, có quan hệ trực tiếp đến từng người dân, là nơi gắn bó giữa chính quyền với nhân dân. Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng và tổ chức hoạt động của HĐND xã ở nước ta hiện nay, tác giả cho rằng trong quá trình hoạt động thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình, về cơ bản HĐND xã đã thể hiện được vị trí, vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương. Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của HĐND xã ở nhiều địa phương còn mang tính hình thức, hiệu lực, hiệu quả hoạt động không cao, dẫn đến quyền lực của nhân dân không được thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ. Từ đó tác giả đưa ra quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở Việt Nam giai đoạn hiện nay, bao gồm 3 nhóm: thứ nhất là kiến nghị giải pháp xây dựng mới các văn bản quy phạm pháp luật; thứ hai là tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành liên quan đến tổ chức của HĐND xã; ba là các kiến nghị, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND xã [68].

Tóm lại, từ các góc độ tiếp cận khác nhau, các nghiên cứu, bài viết đã làm rò về tổ chức, chức năng, hoạt động của HĐND ở Việt Nam, trên những nội dung chủ yếu: Một là, khẳng định rò HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương; Hai là,

làm rò tính chất mối liên hệ giữa HĐND và nhân dân. HĐND là cơ quan gần dân nhất, có quan hệ trực tiếp đến từng người dân, nơi gắn bó giữa chính quyền với nhân dân; Ba là, phân tích khá sâu các chức năng của HĐND, trong đó bàn luận nhiều về chức năng giám sát; nhấn mạnh hoạt động giám sát trong các kỳ họp; Bốn là, đã có những mô tả, nhận định về thực trạng thực hiện chức năng của HĐND các cấp trong thời gian vừa qua; Năm là, nhiều bài viết đã khuyến nghị các giải pháp nâng cao chất lượng về tổ chức, về thực hiện chức năng của HĐND. Trong đó nhấn mạnh các giải pháp về hoàn thiện thể chế, phát huy vai trò của người đứng đầu, của cơ quan thường trực của HĐND, nâng cao trách nhiệm các đại biểu và tăng cường trang thiết bị hiện đại cho HĐND.

1.3. MỘT SỐ VẤN ĐỀ KẾ THỪA, TẬP TRUNG NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

1.3.1. Nội dung chủ yếu của các nghiên cứu

Các nghiên cứu về mô hình và hoạt động của chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới, của nước ta có phạm vi, nội dung rộng, khá sâu. Những nội dung chủ yếu của các nghiên cứu:

- Trong quản lý xã hội phải rất coi trọng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Và để chính quyền địa phương hoạt động hiệu quả, phải coi trọng việc phân quyền, xác định rò vị trí, vai trò, phạm vi, quyền hạn của chính quyền địa phương. Các nghiên cứu đó chỉ rò, trong xu hướng phát triển của các nền hành chính hiện đại hiện nay các quốc gia trên thế giới rất quan tâm đến việc tăng quyền tự quản, tự chủ cho chính quyền địa phương; xây dựng hệ thống chính quyền vững mạnh, có quyền lực trong việc giải quyết các vấn đề phát triển chung của cộng động và của đất nước.

- Chính quyền địa phương, xét từ góc độ tổ chức, bao gồm cơ quan đại diện và cơ quan hành chính; hai cơ quan này có nhiệm vụ tổ chức và quản trị đời sống xã hội của địa phương theo quy định của Hiến pháp. Hội đồng chính quyền địa phương có quyền ban hành Luật ở từng địa phương, quyết định những vấn đề quan trọng và vấn đề ngân sách của địa phương. Uỷ ban quản lý hành chính địa phương là cơ quan hành pháp, có nhiệm vụ thi hành những vấn đề quản lý hành chính ở địa phương

phù hợp với quyết định của cơ quan lập pháp. Hai cơ quan của chính quyền địa phương: cơ quan đại diện và cơ quan hành chính khá tương đồng với HĐND và UBND ở nước ta.

- Chính quyền địa phương ở nước ta gồm HĐND và UBND. Theo tiếp cận hệ thống chính trị gồm các thành tố: Tổ chức Đảng, Chính quyền địa phương (HĐND, UBND), MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội. Mỗi thành tố có vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, phạm vi theo quy định của pháp luật. Để chính quyền địa phương, hệ thống chính trị hoạt động hiệu quả phải thực hiện phân cấp, phân quyền và phối kết hợp chặt chẽ hoạt động giữa các thành tố. Trong đó, chú ý vai trò lãnh đạo của Tổ chức Đảng, quản lý và điều hành của HĐND, UBND, thực hiện quyền làm chủ của nhân dân của MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội.

- Vai trò, chức năng của chính quyền địa phương ở nước ta là tổ chức và đảm bảo việc thi hành hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề của địa phương theo luật định.

- Hoạt động của HĐND ở nước ta, trong đó có hoạt động của HĐND xã thời gian vừa qua đã thu được nhiều kết quả, song cũng còn một số hạn chế, khuyết điểm trong hoạt động ra quyết định, giám sát và phản biện, tập hợp ý kiến cử tri. Mặc dù vậy, qua thực hiện các hoạt động, HĐND xã thực hiện được chức năng xã hội của mình.

- Để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND xã cần tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp. Trong đó nhấn mạnh việc nâng cao chất lượng đại biểu HĐND, hoàn chỉnh mô hình tổ chức, xây dựng và vận hành quy trình hoạt động của HĐND xã và quy trình triển khai nghị quyết HĐND xã.

1.3.2. Những vấn đề cần nghiên cứu

Những vấn đề kế thừa, phát triển

Các nghiên cứu về mô hình và hoạt động của chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới, của nước ta đã cung cấp những nội dung có thể tham khảo, kế thừa rất tốt cho nghiên cứu về hoạt động của HĐND xã, đó là:

- Quyền tự chủ trong hoạt động của HĐND xã theo quy định của pháp luật.