Hoàn Thiện Cơ Chế, Chính Sách Đối Với Dự Án Đầu Tư Xây Dựng Từ Ngân Sách

Năm là, luật đầu tư, văn bản pháp luật về đầu tư: Nhà đầu tư tham gia vào các dự án phát triển đường bộ và các công trình công cộng chắc chắn phải xem xét về hiệu quả và lợi nhuận trong đầu tư. Do vậy Chính phủ phải có một hành lang pháp lý cần thiết nhằm hạn chế và chia sẻ rủi ro, đảm bảo lợi nhuận cho nhà đầu tư. Vấn đề là không phải đảm bảo nhất thiết phải thu lợi ngay trước mắt mà là đảm bảo cho nhà đầu tư tránh được các rủi ro mang tính chủ quan trong tương lai khi đưa công trình vào hoạt động như rủi ro về quy hoạch, cơ chế chính sách.

Luật đầu tư, Nghị định hướng dẫn đã được ban hành gần đây sẽ tạo thuận lợi hơn trong thu hút đầu tư. Tuy nhiên một số hình thức đầu tư chưa được đưa trong luật này như hình thức Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh - Chuyển giao (BOOT), Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO). Như vậy để đa dạng hoá các hình thức, Nhà nước cần nghiên cứu bổ sung Luật, ban hành một số Nghị định mới bổ sung, thay thế cho các Nghị định 77/CP và 62/CP. Nghị định mới này cần phải bao gồm các quy định đủ cho các phương thức đầu tư theo hình thức Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao (BOT), Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh - Chuyển giao (BOOT), Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO).

Ngoài ra, Nghị định mới phải sửa đổi, bổ sung các quy định có nhiều tồn tại trong thời gian vừa qua như: xác định rõ về tỷ lệ vốn tự có; vai trò, trách nhiệm của Cơ quan nhà nước có thẩm quyền, Cơ quan đầu mối cho việc tiếp cận đầu tư, Bộ quan lý chuyên ngành; thủ tục triển khai thống nhất với các qui định mới về quản lý đầu tư.

4.3.2. Hoàn thiện cơ chế, chính sách đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải Việt Nam

4.3.2.1 Tăng cường phân cấp và đổi mới uỷ quyền trong đầu tư xây dựng

Theo quy chế quản lý đầu tư và xây dựng hiện hành (theo nghị định 52/CP và 12/CP và nghị định số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/01/2003) đã quy

định phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư đối với các dự án thuộc đối tượng đầu tư bằng NSNN. Song việc quy định phân cấp còn thiếu cụ thể nên việc triển khai thực hiện dự án còn gặp khó khăn, làm kéo dài thời gian gây thất thoát lãng phí.

Tăng cường phân cấp và đổi mới uỷ quyền trong ĐTXD tại các dự án từ NSNN theo hướng phân cấp và uỷ quyền cần triệt để, rõ ràng hơn, cụ thể, không duy trì việc mang tư cách pháp lý, tăng quyền và trách nhiệm của các cấp, chỉ uỷ quyền trong trường hợp không phân cấp được, cụ thể:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 252 trang tài liệu này.

Một là, trong cùng một dự án, cấp này, người này đã được phân cấp quyết định đầu tư thì không giao cho cấp đó, người đó làm chủ đầu tư; hoặc cấp này, người này đang là chủ đầu tư thì không thực hiện uỷ quyền quyết định đầu tư. Đồng thời quy định cụ thể về thẩm quyền quyết định đầu tư đối với các dự án thuộc nguồn vốn khác nhau.

Hai là, phân cấp toàn diện việc phê duyệt dự án và kế hoạch đầu thầu với dự án nhóm B và C cho các cơ quan cấp dưới xét thấy đủ điều kiện, năng lực tổ chức thực hiện dự án (không nhất thiết phải là cơ quan cấp dưới trực tiếp như đang quy định như hiện nay). Việc phân cấp quyết định ĐTXD phải gắn liền với quy định về đấu thầu trong tổ chức thực hiện dự án.

Ba là, việc phân cấp, uỷ quyền phải trên cơ sở năng lực thực tế và các điều kiện cụ thể của từng cơ quan, đơn vị nhằm một mặt phát huy được tính chủ động, sáng tạo của các cấp, mặt khác phải đảm bảo chất lượng quản lý dự án ĐTXD từ NSNN.

Bốn là, kiện toàn quy chế về thẩm quyền phê duyệt và uỷ quyền phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán dự án đầu tư. Chất lượng phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán không chỉ là cơ sở pháp lý, là căn cứ để quản lý và điều hành thực hiện dự án đầu tư cả về chất lượng và chi phí xây dựng dự án, có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả đầu tư của dự án. Vì thế, chất lượng

phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán ảnh hưởng rất lớn và ảnh hưởng trực tiếp đến tiêu cực vốn trong quá trình đầu tư xây dựng.

4.3.2.2. Hoàn thiện cơ chế, chính sách lập, thẩm định, phê duyệt dự án

Một là, các chủ đầu tư, các cơ quan nhà nước và các bộ, công chức nhà nước phải thực hiện nghiêm túc trình tự, nội dung lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTXD từ NSNN. Thực hiện nghiêm túc trình tự này có ý nghĩa cần thiết để xác định dự án có hiệu quả hay không hiệu quả. Các chủ thể có liên quan tham gia thực hiện phải có kiến thức chuyên môn, kinh nghiệm thực tế để thẩm định và phê duyệt chính xác dự án.

Hai là, quy định nghiêm, có chế tài thưởng phạt, gắn trách nhiệm cụ thể, rõ ràng, hình thức và mức xử lý nếu tổ chức, cá nhân thẩm định dự án báo cáo kết quả thẩm định thiếu khoa học, không thực tế, chậm thời gian so với quy định, vi phạm các quy định của nhà nước; quy định người quyết định phê duyệt dự án sai mục tiêu, vượt thẩm quyền, không phù hợp với thực tế làm thất thoát, lãng phí vốn NSNN cho các dự án ĐTXD sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính, đền bù vật chất, cách chức, chuyển công tác khác hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự nếu cố ý để xẩy ra thất thoát, lãng phí lớn.

Ba là, quy định nghiêm khắc đối với việc thường xuyên để xảy ra thay đổi, sửa đổi, bổ sung, các quy định lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTXD từ NSNN trong ngành GTVT gây xáo trộn, khó khăn cho việc theo dõi và thực hiện trên thực tiễn. Căn cứ luật xây dựng và các luật có liên quan, bám sát thực tiễn để ban hành các nghị định, thông tư về lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTXD từ NSNN trong ngành GTVT đảm bảo các yêu cầu về pháp lý và thực tiễn.

Bốn là, quy định cụ thể cán bộ, công chức của cơ quan tiếp nhận hồ sơ thẩm định có trạch nhiệm chỉ rõ cho chủ đầu tư có thiếu hồ sơ, tài liệu nào ngay từ lần đầu tiên tiếp nhận hồ sơ trong các nghị định hoặc là các thông tư

hướng dẫn của các bộ. Cán bộ, công chức nào vi phạm quy định này quá ba lần trong năm sẽ bị xử lý kỷ luật theo các hình thức quy định trong pháp luật về cán bộ công chức. Quy định này nhằm hạn chế việc cán bộ, công chức trong cơ quan thẩm định nhũng nhiễu gây khó khăn , mất thời gian, lỡ cơ hội đầu tư cho các chủ đầu tư.

Năm là, ban hành quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng theo hướng bao quát hết các nội dung của hoạt động này, bổ sung các nội dung còn thiếu như hoạt động thẩm định thiết kế cơ sở của dự án, thẩm định dự án v. v. Đồng thời tăng mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm để đủ sức răn đe, đẩy lùi các hành vi vi phạm trong quản lý dự án ĐTXD từ NSNN của chủ đầu tư. Chủ đầu tư là một cơ quan, đơn vị nên nghị định cũng cần có quy định cụ thể đối với hình thức phạt tiền thì trách nhiệm của người đứng đầu chủ đầu tư và các bộ phận, cá nhân liên quan đến đâu và dùng nguồn nào để mộp phạt.

4.3.2.3. Hoàn thiện cơ chế, chính sách về đấu thầu, lựa chọn nhà thầu

Một là, cần thống nhất các thuật ngữ trong đấu thầu, luật xây dựng để không gây thắc mắc, nhầm lẫn không đáng có như tên gọi “báo cáo nghiên cứu khả thi” trong luật đấu thầu và “dự án đầu tư xây dựng công trình”, “ báo cáo đầu tư xây dựng công trình” , “báo cáo kinh tế - kĩ thuật xây dựng công trình” trong luật Xây dựng.

Hai là, cần sửa đổi điểm a, khoản 1, Điều 11 của Luật Đấu thầu theo hướng cho phép nhà thầu tư vấn lập dự án được tham gia đấu thầu tư vấn khảo sát thiết kế, nhà thầu tư vấn khảo sát thiết kế được tham gia đấu thầu các bước tiếp theo. Quy định như vậy phù hợp với thực tế, tăng cường việc lựa chọn nhà thầu có chất lượng tham gia hoạt động tư vấn ĐTXD.

Ba là, về chỉ đạo thầu, sửa đổi điểm đ, khoản 1, điều 21 Luật Đấu thầu theo hướng quy định trường hợp được chỉ định thầu là: gói thầu dịch vụ tư

vấn có giá gói thầu dưới ba tỷ đồng (tăng gấp 6 lần so với quy định cũ), gói thầu mua sắm hàng hoá, xây lắp có giá gói thầu dưới bảy tỷ đồng (tăng gấp 7 lần so với quy định cũ) cho phù hợp với tình trạng trượt giá và lạm phát trong những năm qua. Mặt khác, không nên quy định cứng giá trị gói thầu được phép chỉ định thầu trong Luật đấu thầu mà các quy định này nên giao cho Chính Phủ quy định cụ thể tuỳ theo mức độ trượt giá của thị trường trong từng thời kỳ.

Bốn là, xiết chặt kỷ cương trong chỉ đạo, tổ chức thực hiện công tác đấu thầu tại các dự án tại các bộ, ngành để hạn chế, đẩy lùi tình trạng vi phạm các quy định của Nhà Nước về đấu thầu; có chế tài cụ thể, nghiêm khắc đối với từng hành vi sai phạm trong công tác đấu thầu.

Năm là, cán bộ, đặc biệt là Bộ Xây dựng khi ban hành thông tư liên quan đến hợp đồng trong xây dựng cần thống nhất với Luật Đấu thầu và Luật Xây dựng tránh việc không phù hợp giữa các thông tư của Bộ Xây dựng với Luật Đấu thầu (thông tư hướng dẫn trái với luật) như đã diễn ra trong thời gian qua.

Sáu là, cần phải quy định rõ ràng và cụ thể trong các điều kiện tiên quyết để loại bỏ nhà thầu theo Nghị định số 85/2009/NNĐ-CP ngày 15 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về việc hướng dẫn thi hành luật đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo luật xây dựng để tránh hiểu nhầm, hoặc cố tình hiểu sai tạo ra kẽ hở gây thất thoát cho nhà nước và làm giảm hiệu quả đầu tư dự án. Cụ thể: quy định tại Điều 18. Đánh giá hồ sơ dự thầu giá dự thầu.1. Đánh giá sơ bộ. b) Loại bỏ hồ sơ dự thầu không đáp ứng yêu cầu quan trọng (điều kiện tiên quyết) nêu trong hồ sơ mời thầu theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 15 Nghị định này. Nhưng tại Điều 15. Chuẩn bị đấu thầu, 2. Lập hồ sơ mời thầu b) Nội dung hồ sơ mời thầu: - …(các quy định cụ thể) và: các yêu cầu quan trọng khác có tính đặc thù của gói thầu. Nhà thầu vi phạm chỉ một trong số các điều kiện tiên quyết quy định trong hồ sơ mời thầu sẽ bị loại và hồ sơ dự thầu không được xem xét tiếp’’.

Chính việc quy định không rõ ràng này đã làm cho một số các chủ thể có liên quan đã dựa vào quy định trên để loại bỏ các nhà thầu khác một cách ‘‘hợp lý, hợp lệ’’. Đây là một trong những nội dung rất quan trọng gây thất thoát rất lớn cho NSNN, cần phải quy định chi tiết trong từng trường hợp, loại quy mô dự án, cấp công trình để có các điều kiện tiên quyết, minh bạch tạo ra ‘‘sân chơi’’ công bằng cho các nhà thầu.

Cụ thể một gói thầu xây lắp và cung cấp, lắp đặt thiết bị X: có ba nhà thầu cùng tham dự thầu. Mặc dù khi mở thầu có sự chênh lệch về giá rất lớn : Công ty A chào : 20tỷ đồng; Công ty B chào: 15 tỷ đồng; Công ty C chào: 09tỷ đồng. Mặc dù thiết bị của ba nhà thầu này là như nhau, có cùng nguồn gốc, xuất xứ, thông số kỹ thuật nhưng Chủ đầu tư và tư vấn chấm thầu vẫn quyết định trao thầu cho nhà thầu A với giá chào thầu cao nhất là: 20 tỷ đồng. Khi có kiểm tra thì chủ đầu tư này đã đưa ra hàng loạt các lý do để ‘‘đánh trượt’’ các nhà thầu còn lại. Đây là thực trạng mà hiện nay đang rất nhức nhối và thực tế lại xảy ra gần như không nhỏ trong quản lý ĐTXD, đặc biệt là trong ngành GTVT thì vấn đề này lại càng phổ biến hơn.

4.3.2.4. Đổi mới cơ chế, chính sách quản lý định mức, đơn giá và chi phí đầu tư xây dựng

Một là, đổi mới quản lý định mức xây dựng theo hướng:

- Trước mắt Nhà nước cần có hướng dẫn cụ thể việc áp dụng định mức dự toán xây dựng công trình đối với từng loại công trình, các trường hợp cụ thể để dễ triển khai áp dụng trên thực tế.

- Đổi mới quản lý chi phí tư vấn theo hướng chủ đầu tư tự xác định chi phí tư vấn để đàm phán, thoả thuận mức chi phí hợp lý phù hợp với loại công việc tư vấn ĐTXD trên cơ sở thông tin về giá dịch vụ tư vấn ĐTXD của thị trường trong nước và nước ngoài (thông tin này chủ yếu do các hiệp hội, các hãng tư vấn có uy tín trong và ngoài nước công bố). Nhà nước chỉ công bố giá dịch vụ tư vấn ĐTXD cho từng loại công việc tư vấn để các Chủ đầu tư tham

khảo. Chi phí tư vấn có thể xác định trên cơ sở định mức chi phí theo tỷ lệ hoạch bằng phương pháp lập dự toán “người-tháng” được xác định phù hợp với từng loại hình, đặc thù công việc mà dịch vụ tư vấn cung cấp và tiệm cận dần với mức lương tư vấn cùng loại của các nước trong khu vực.

+ Sớm điều chỉnh tăng tỷ lệ % định mức chi phí tư vấn cho từng loại công tác tư vấn cho phù hợp. Quy định tỷ lệ chi phí giám sát tác giả từ 10% - 20% chi phí thiết kế và quy định phần giá trị này thuộc phần giám sát tác giả nên chỉ được cấp phát thanh toán theo tiến độ giám sát tác giả công trình xây dựng để việc giám sát tác giả mới được thực thi nghiêm túc trên thục tế, góp phần nâng cao chất lượng công trình và phòng, chống thất thoát, lãng phí.

- Theo lộ trình áp dụng mô hình quản lý dự án thì Nhà nước chỉ công bố định mức xây dựng để cho các chủ đầu tư, các Nhà thầu tham khảo, định mức xây dựng còn do các tổ chức tư vấn, tổ chức hội nghề nghiệp công bố. Vì thế, theo cơ chế thị trường, Nhà nước quản lý chi phí ĐTXD tại các dự án ĐTXD từ NSNN không phụ thuộc vào định mức xây dựng mà Nhà nước công bố. Định mức xây dựng được ẩn trong giá cả của công trình xây dựng với tư cách là hàng hoá trong cơ chế thị trường.

Hai là, đổi mới quản lý giá xây dựng:

- Trước mắt, Nhà nước cần thống nhất quản lý giá xây dựng vào một đầu mối, có phân cấp rõ ràng, ban hành các văn bản hướng dẫn phương pháp lập giá sản phẩm xây dựng theo các giai đoạn của trình tự ĐTXD. Hoàn thiện cơ cấu từng khoản mục chi phí một cách thống nhất và phù hợp với thực tế triển khai hoạt động ĐTXD; xác định rõ về thời gian xác định chỉ số giá xây dựng.

- Theo lộ trình mô hình quản lý dự án mới thì giá xây dựng tuân thủ các quy luật của KTTT, Nhà nước chỉ điều tiết giá xây dựng trên thị trường thông qua công cụ, chính sách như chính sách tiền tệ, chính sách tỷ giá hối đoái, chính sách tài chính, chính sách đầu tư, thuế….

Ba là, thực hiện xã hội hoá công tác kiểm soát chi phí trong suốt cả quá trình ĐTXD công trình. Chủ đầu tư có thể thuê các cá nhân, tổ chức có đủ điều kiện năng lực thực hiện kiểm soát chi phí thông qua phương thực hợp đồng, các tổ chức, cá nhân này chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động kiểm soát chi phí theo hợp đồng đã ký kết.

Bốn là, Nhà nước quy định về điều kiện năng lực, quy chế hành nghề cũng như chính sách khuyến khích phát triển các tổ chức tư vấn và các cá nhân các kỹ sư định giá xây dựng; hướng tới việc đào tạo các kỹ sư định giá xây dựng tiếp cận với các quy định nghề nghiệp của các tổ chức quốc tế có điều kiện tương tự như Việt Nam để hình thành các tổ chức, các nhân quản lý chi phí ĐTXD có tính chuyên nghiệp, nâng cao hiệu quả quản lý và kiểm soát chi phí.

Năm là, Nhà nước định hướng, xây dựng cơ chế cung cấp hệ thống thông tin về định mức, giá cả, các thông tin về chi phí xây dựng. Hình thành các Ngân hàng dữ liệu về chi phí ĐTXD phù hợp với yêu cầu kiểm soát chi phí ĐTXD một cách thuận lợi và hiệu quả.

4.3.2.5. Đổi mới cơ chế lập và giao kế hoạch vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước trong ngành GTVT

Một là, bố trí kế hoạch vốn theo chương tình phát triển các dự án ĐTXD từ NSNN trong ngành GTVT đã xây dựng, được phê duyệt; theo tổng dự toán được duyệt, tiến độ thực hiện dự án, khối lượng thực hiện hàng năm. Trong chỉ đạo điều hành kiên quyết không bố trí kế hoạch vốn theo kiểu bình quân, dàn trải; giải quyết dứt điểm tình trạng nợ đọng trong ĐTXD từ NSNN trong ngành GTVT.

Hai là, có chế tài cụ thể để thực hiện quản lý chặt chẽ quá trình đầu tư, bố trí kế hoạch đầu tư đối với dự án đã có đủ thủ tục ĐTXD (quyết định đầu tư, thiết kế, dự toán của cấp có thẩm quyền phê duyệt) và đúng thời gian theo