Các Nguyên Tắc Giải Quyết Khiếu Nại Trong Lĩnh Vực Đất Đai

công chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.” [32, tr.422]

Dưới góc độ pháp lý, khiếu nại hành chính là quyền công dân, được ghi nhận trong Hiến pháp, được bảo đảm bởi hệ thống các văn bản pháp luật và bộ máy các cơ quan nhà nước. Khiếu nại hành chính là một trong những biểu hiện của mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính, khi mà đối tượng quản lý cho rằng những quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân. Khi công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính, phát sinh mối quan hệ pháp lý giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý. Trong mối quan hệ pháp lý này, đối tượng quản lý có quyền yêu cầu chủ thể quản lý xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính, chủ thể quản lý có nghĩa vụ phải giải quyết khiếu nại hành chính và bảo đảm cho công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính; ngược lại, công dân cũng phải có nghĩa vụ thực hiện quyền khiếu nại hành chính theo các quy định của pháp luật.

Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định:

Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. [16]

“Người khiếu nại” có thể là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ

chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. (Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011). [16]

Dựa vào quy định trên của Luật Khiếu nại năm 2011 có thể phân loại đối tượng của khiếu nại hành chính thành hai nhóm:

Một là, quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Uỷ ban nhân dân các cấp; cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; cơ quan thuộc sở và tương đương; sở và tương đương; cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ; bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Hai là, quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, tức là của cá nhân, bao gồm: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp; thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; thủ trưởng cơ quan thuộc sở và tương đương; Giám đốc sở và tương đương; thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; và các cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan thuộc nhóm thứ nhất.

Từ những phân tích trên, có thể thống nhất quan niệm về khiếu nại hành chính như sau: “Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định đề nghị cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 123 trang tài liệu này.

1.1.3. Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Khoản 1 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 (được sửa đổi, bổ sung tại khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính năm 2010) quy định: “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”.

Như vậy, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một dạng khiếu nại hành chính, đó là việc “người sử dụng đất” khiếu nại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan quản lý đất đai hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý đất đai khi thi hành công vụ, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của “người sử dụng đất”.

Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là “người sử dụng đất”. Theo quy định tại Điều 9 Luật Đất đai năm 2003, “người sử dụng đất” bao gồm:

1. Các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế – xã hội, tổ chức sự nghiệp công, đơn vị vũ trang nhân dân và các tổ chức khác theo quy định của Chính phủ (sau đây gọi chung là tổ chức) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; tổ chức kinh tế nhận chuyển quyền sử dụng đất;

2. Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất;

3. Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ được Nhà nước giao đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất;

4. Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hoặc giao đất;

5. Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất;

6. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư, hoạt động văn hoá, hoạt động khoa học thường xuyên hoặc về sống ổn định tại Việt Nam được Nhà nước Việt Nam giao đất, cho thuê đất, được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở;

7. Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam theo pháp luật về đầu tư được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất. [13]

Do đó, các chủ thể nêu trên (gọi tắt là cá nhân, tổ chức) đều có quyền thực hiện quyền khiếu nại trong lĩnh vực đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

Về đối tượng khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, đó là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.

Điều 6 Luật Đất đai năm 2003 quy định nội dung quản lý nhà nước về đất đai bao gồm:

a) Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó;

b) Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính;

c) Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất;

d) Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

đ) Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;

e) Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

g) Thống kê, kiểm kê đất đai;

h) Quản lý tài chính về đất đai;

i) Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản;

k) Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;

l) Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;

m) Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai;

n) Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai. [13]

Như vậy, các quyết định hành chính được ban hành trong các hoạt động trên gọi chung là các quyết định quản lý đất đai; các hành vi được thực hiện trong những quá trình đó gọi là hành vi hành chính về quản lý đất đai.

Tuy nhiên, không phải mọi quyết định, hành vi liên quan đến quản lý đất đai đều là đối tượng của khiếu nại về đất đai. Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng thì đối tượng khiếu nại về đất đai được xác định như sau:

Thứ nhất, đối với các quyết định thì chỉ những quyết định bằng văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai nhằm áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của

Chính phủ về thi hành Luật Đất đai thì các quyết định hành chính về đất đai bị khiếu nại bao gồm 4 nhóm đối tượng: “Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất”. [6]

Ngoài ra, theo quy định của pháp luật về khiếu nại thì một số quyết định hành chính liên quan đến quản lý đất đai khác cũng là đối tượng khiếu nại như: Quyết định giải quyết khiếu nại (lần đầu) về đất đai; quyết định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; quyết định giải quyết tranh chấp đất đai.

Thứ hai, đối với các hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đất đai. Theo quy định tại khoản 2, Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP và

Điều 65 Nghị định 84/2007/NĐ-CP thì “Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi quy định tại khoản 1 Điều này.” [7]. Tức là các hành vi của cán bộ, công chức khi giải quyết các công việc về “giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất”.

Từ những phân tích trên, có thể thống nhất quan niệm về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai như sau: Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc cá nhân, tổ chức theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định đề nghị cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

1.2. GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

1.2.1. Quan niệm về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm hoạt động hành chính tích cực - tổ chức điều hành các quá trình xã hội và hoạt động mang tính tài phán - giải quyết các tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực hành chính bằng con đường hành chính. Khi phát sinh khiếu nại hành chính, các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ kiểm tra, đánh giá, kết luận, phán quyết về phương diện pháp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Hoạt động giải quyết khiếu nại cũng như các hoạt động hành chính khác được thực hiện bằng các hoạt động nối tiếp nhau theo một trình tự, cách thức nhất định, hay nói cách khác là chúng diễn ra theo một thủ tục nhất định. [39, tr.25]

Khoản 11 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định “Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”. Như vậy, có thể quan niệm về giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước như sau: “Giải quyết khiếu nại hành chính là việc cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước xem xét, đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc thẩm quyền của mình nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.” [39, tr.26]

Từ quan niệm về giải quyết khiếu nại hành chính trên, chúng ta có thể đưa ra quan niệm về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai như sau: “Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu của cơ quan hành chính nhà nước xem xét, đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại thuộc thẩm quyền của mình nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.”

Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai có những đặc điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. Nó là hoạt động xem xét, giải quyết do người có thẩm quyền (chủ tịch Uỷ ban nhân dân, thủ trưởng cơ quan tài nguyên và môi trường các cấp…) thực hiện. Quyết định giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là quyết định hành chính (bằng văn bản) khi có hiệu lực pháp luật buộc các chủ thể có liên quan phải nghiêm chỉnh thực hiện. Trong trường hợp cần thiết nó được đảm bảo thực hiện thông qua việc cưỡng chế bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nếu vi phạm, tuỳ theo mức độ, có thể bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.

Thứ hai, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai phải tuân theo những hình thức, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định, phải công khai, dân chủ (từ khâu thụ lý, tiến hành kiểm tra, xác minh, ban hành quyết định giải quyết khiếu nại).

Thứ ba, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là hoạt động áp dụng pháp luật, do đó nó mang tính cá biệt, cụ thể. Việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai được thực hiện và có hiệu lực đối với từng chủ thể, từng tình huống cụ thể và chỉ có giá trị pháp lý đối với chủ thể xác định được nêu trong văn bản áp dụng, nó không làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý đối với các chủ thể khác. [39, tr.27]

1.2.2. Các nguyên tắc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai được tiến hành dựa trên nhiều nguyên tắc khác nhau như: pháp chế; đối thoại; khách quan; công khai, minh bạch; dân chủ; kịp thời; bình đẳng trước pháp luật…

Thứ nhất, nguyên tắc pháp chế

Nguyên tắc này yêu cầu sự hiện diện của hệ thống các văn bản quy