Sửa Đổi, Bổ Sung Chính Sách, Pháp Luật Về Đất Đai Và Pháp Luật Về Khiếu

hành quyết định, hành vi hành chính minh bạch, công khai, hợp lý và tạo thuận lợi cho người dân.

3.2.3. Sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật về đất đai và pháp luật về khiếu nại

a) Sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật về đất đai

Sau khi nghiên cứu các nội dung dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2003 và thực tế thực hiện Luật Đất đai năm 2003 trong thời gian qua, cần xem xét bổ sung, chỉnh sửa một số nội dung sau để hạn chế được đơn thư khiếu nại:

- Vai trò của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu về đất đai và quyền của người sử dụng đất:

+ Luật Đất đai năm 2003 quy định: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu" [28, tr. 13]; điều này có nghĩa đất đai ở nước ta thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thay mặt toàn dân đứng ra thực hiện các quyền năng cụ thể của chủ sở hữu nhằm bảo vệ quyền lợi của chủ sở hữu là toàn dân. Thực tế thi hành Luật Đất đai năm 2003 trong thời gian qua cho thấy, với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân, các cơ quan quản lý nhà nước nắm giữ toàn quyền trong việc lập và điều chỉnh quy hoạch; việc lạm dụng quyền trong lập quy hoạch sử dụng đất và thu hồi đất đã cho thấy: Nhà nước là chủ sở hữu về đất đai rõ hơn là Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân. Mặt khác, Luật Đất đai không quy định rõ nhà nước trong quan hệ pháp luật nào thì tham gia với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, trong quan hệ pháp luật nào nhà nước tham gia với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về đất đai.

Vì vậy, việc sửa đổi Luật Đất đai 2003 phải làm rõ hơn nữa nội dung Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu về đất đai.

+ Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Đất đai năm 2003 thì người sử dụng đất không có quyền sở hữu đất đai mà chỉ có quyền sử dụng

đất. Tuy nhiên, quy định về bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất lại quy định Nhà nước bồi thường giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm thu hồi đất đối với cả loại đất nông nghiệp - loại đất mà khi người sử dụng đất được giao sử dụng không phải nộp tiền sử dụng đất; sau một thời gian sử dụng đất, Nhà nước thu hồi thì phải bồi thường giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi. Như vậy, về mặt bản chất quyền sử dụng đã biến tướng thành quyền sở hữu về đất đai. Thực tế, công tác thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng gặp rất nhiều khó khăn, nhiều dự án chậm tiến độ, ách tắc do không giải phóng được mặt bằng. Một trong các nguyên nhân là do nhận thức của người dân không đúng về quyền sử dụng đất; ăn sâu trong nếp nghĩ của người dân, đất đai như là quyền sở hữu của chính bản thân người sử dụng đất. Để khắc phục vấn đề này, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai năm 2003 cần xác định, quy định rõ về chế độ bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đai.

- Chính sách giao đất nông nghiệp, thời hạn sử dụng đất nông nghiệp trồng cây hàng năm đã giao theo Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 137 trang tài liệu này.

Thực tiễn đã chứng minh: Chính sách giao đất nông nghiệp theo Nghị định 64/CP của Chính phủ đã phát huy mạnh mẽ sức sản xuất trong nông nghiệp, đem lại sự yên tâm cho người dân trong việc đầu tư phát triển sản xuất, góp phần thay đổi bộ mặt nông thôn, nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Nếu không có việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cho các mục đích khác và chính sách vĩ mô về kinh tế trong nông nghiệp ổn định thì không nên đặt vấn đề sửa đổi chính sách này.

Tuy nhiên, do chính sách thu hồi đất nông nghiệp chưa tính hết các tình huống phát sinh nên khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cho các mục đích khác, một số nông dân coi mức bồi thường và hỗ trợ chỉ giải quyết ổn thỏa trong phạm vi thời hạn sử dụng đất còn lại; cho nên đã bị một số cá nhân,

doanh nghiệp lợi dụng khi tiến hành thỏa thuận bồi thường với người nông dân. Đây là nội dung cần phải cân nhắc kỹ trong việc sửa Luật đất đai.

- Vấn đề xây dựng giá đất và công bố bảng giá đất hàng năm vào ngày 01 tháng 01 và việc áp dụng xác định giá đất sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường:

+ Việc công bố bảng giá đất vào ngày 01/01 hàng năm là không phù hợp với thực tế. Theo quy định tại khoản 3 Điều 56 Luật Đất đai năm 2003, Ủy ban nhân dân tỉnh xây dựng bảng giá đất cụ thể tại địa phương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp cho ý kiến trước khi thông qua; trong khi đó phiên họp Hội đồng nhân dân thực hiện vào cuối tháng 12 hàng năm. Sau khi có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thông qua, Ủy ban nhân dân tỉnh mới giao cho Hội đồng định giá và các sở, ngành có liên quan thực hiện chỉnh sửa, thẩm định, trình Ủy ban nhân dân tỉnh ký ban hành. Việc công bố bảng giá đất thường chậm hơn quy định, ảnh hưởng đến việc thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất. Đề nghị cần quy định nội dung này phù hợp với thực tế của các địa phương, đảm bảo được tính xuyên suốt trong quá trình quản lý nhà nước về đất đai.

+ Việc xác định giá đất sát giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 là để đảm bảo công bằng giữa quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn thị trường đất đai diễn biến phức tạp, trong lúc đó giá đất áp dụng cho nhiều mục đích, lực lượng cán bộ làm giá đất mỏng, định mức để thuê các đơn vị chức năng xác định giá đất cụ thể chưa có, nên việc tổ chức thực hiện trong việc xác định giá đất cụ thể gặp khó khăn. Vì vậy, khi sửa Luật Đất đai năm 2003 cần xác định rõ các điều kiện để việc xác định giá đất cụ thể kịp thời, sát giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường.

+ Khoản 4 Điều 56 Luật Đất đai quy định:

Giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định được công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 hàng năm được sử dụng làm căn cứ để tính thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; tính tiền sử dụng đất và tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất; tính giá trị quyền sử dụng đất khi giao đất không thu tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tính tiền bồi thường đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai mà gây thiệt hại cho Nhà nước [28, tr. 36].

Quy định này không hợp lý, bởi đối với những dự án lớn, có thời gian giải phóng mặt bằng kéo dài thì việc thay đổi khung giá đất hàng năm dẫn đến thay đổi giá trị bồi thường gây khó khăn cho chủ đầu tư. Mặt khác, việc giữ nguyên giá đất công bố từ đầu năm trong khi giá thị trường biến động hàng ngày, hàng tháng theo hướng ngày càng tăng gây thiệt hại cho người dân bị áp giá bồi thường vào cuối năm. Luật Đất đai cho phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể linh hoạt điều chỉnh mức giá để phù hợp với thực tế trên thị trường, nhưng thực tế việc xác định theo giá thị trường không quy định chặt chẽ, dẫn đến việc xác định giá không chính xác. Do đó, đã không phát huy được hiệu quả mong muốn.

+ Khoản 1 Điều 35 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai về xử lý tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tài sản đã đầu tư trên đất trong trường hợp thu hồi đất quy định tại các khoản 2, 3, 5, 8, 9, 11 và 12 Điều 38 của Luật Đất đai thì:

Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thu hồi đất thành lập Hội đồng định giá để xác định phần giá trị còn lại của tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tài sản đã đầu tư trên đất đối với trường hợp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền đầu tư trên đất không có nguồn gốc

từ ngân sách nhà nước; phần giá trị còn lại đó thuộc sở hữu của người bị thu hồi đất [28, tr. 120].

Theo quy định tại điểm b, khoản 2 Điều 35 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định:

Phần giá trị còn lại của tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tài sản đã đầu tư trên đất thuộc sở hữu của người bị thu hồi đất được giải quyết theo quy định sau: Trường hợp đất bị thu hồi thuộc khu vực nông thôn mà giao cho Ủy ban nhân dân xã, thị trấn để quản lý hoặc để bổ sung vào quỹ đất công ích thì Ủy ban nhân dân xã, thị trấn có trách nhiệm trả cho người bị thu hồi đất [28, tr. 120].

Tuy nhiên, pháp luật về đất đai chưa có các quy định về cách xác định phần giá trị còn lại của người sử dụng đất bị thu hồi, trường hợp nào phải trả, trường hợp nào không phải trả. Nguồn ngân sách nào để cấp xã trả cho người bị thu hồi đất. Như vậy, quy định của Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn chưa rõ dẫn đến không thực hiện được hoặc thực hiện không thống nhất.

- Về vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất:

+ Cần quy định rõ ràng việc công khai, nhất quán các quy hoạch, tránh mâu thuẫn giữa các quy hoạch tổng thể, quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất. Bên cạnh đó, phải quy định rõ quyền lợi người dân sống trong vùng quy hoạch nhưng chưa thực hiện quy hoạch để người dân yên tâm. Trong thực tế nhiều công dân vừa qua trong diện này khiếu nại vì không được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc xây dựng nhà cửa, lo lắng không được bồi thường, không được tái định cư….

+ Theo quy định Điều 24 Luật Đất đai 2003 thì kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tổng thể là 10 năm và có thể xem xét sửa đổi 5 năm một lần, trong khi đó thời hạn giao đất, cho thuê đất cho các chủ thể sử dụng đất lên đến 50 năm. Do đó, trong trường hợp có sự thay đổi về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước sẽ ảnh hưởng đến kế hoạch sử dụng đất của

các chủ thể được giao đất, rất khó để chủ thể sử dụng đất có thể thích ứng với sự thay đổi. Điều này thường gây thiệt hại và rủi ro cho các doanh nghiệp do việc đền bù thường không bù đắp chi phí mà doanh nghiệp đã bỏ ra, nó làm mất cơ hội kinh doanh vì doanh nghiệp phải mất một thời gian để xây dựng cũng như ổn định sản xuất kinh doanh. Quy định này gián tiếp khuyến khích các chủ thể sử dụng lựa chọn phương án đầu tư ngắn hạn, vô hình chung dẫn tới tình trạng sử dụng đất thiếu bền vững, thiếu hiệu quả.

- Về vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất:

Theo quy định tại khoản 2 Điều 87 của Luật Đất đai năm 2003 thì đối với thửa đất có vườn, ao hình thành trước ngày 18/12/1980 và người sử dụng đất có một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 thì toàn bộ diện tích đất vườn, ao được xác định là đất ở. Trong quá trình thực hiện thì đại đa số các thửa đất hình thành trước ngày 18/12/1980, người sử dụng đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật đất đai năm 2003. Tuy nhiên, tại điểm b, khoản 1, Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 quy định: " … có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính". Như vậy, người sử dụng đất trước ngày 18/12/1980 nếu có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính thì được công nhận diện tích đất ở bằng toàn bộ khuôn viên, còn nếu không có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính thì diện tích đất ở chỉ được tính bằng hạn mức giao đất hoặc không quá 05 lần hạn mức giao đất. Trong khi đó công tác đo đạc bản đồ địa chính và lập các loại sổ sách là trách nhiệm của nhà nước chứ không phải của người dân. Do vậy, trong quá trình thực hiện thì Ủy ban nhân dân cấp xã không có tài liệu để xác định thời gian sử dụng đất trước 18/12/1980 và người dân thì yêu cầu cấp toàn bộ diện tích đang sử dụng là đất ở.

- Khoản 2 Điều 146 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai quy định:

Hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, thuê, thuê lại quyền sử dụng đất; hợp đồng hoặc văn bản tặng cho quyền sử dụng đất đất; hợp đồng thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất đất thuộc quyền sử dụng đất chung của hộ gia đình phải được tất cả các thành viên có đủ năng lực hành vi dân sự trong hộ gia đình đó thống nhất và ký tên hoặc có văn bản uỷ quyền theo quy định của pháp luật về dân sự [28, tr. 196].

Quy định này rõ ràng đã hạn chế việc giao dịch bằng quyền sử dụng đất của hộ gia đình khi các thành viên trong hộ chưa có ý kiến đồng ý bằng thủ tục ký tên, điểm chỉ theo luật định. Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự chưa có định nghĩa thế nào là hộ gia đình. Nếu hiểu theo nghĩa những ai có tên trong sổ hộ khẩu gia đình đều là đồng chủ sử dụng đất thì không phù hợp với thực tế, vì có những người có tên trong sổ hộ khẩu, nhưng họ chỉ được cho ở nhờ. Do vậy vấn đề này cũng cần được nghiên cứu, bổ sung để việc áp dụng pháp luật được thống nhất.

b) Sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật về khiếu nại, tranh chấp

đất đai

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, việc ghi

nhận quyền khiếu nại thể hiện bản chất tốt đẹp của chế độ ta, bản chất nhà nước của dân, do dân và vì dân. Để tạo thuận lợi cho cho người dân thực hiện quyền hiến định này, đòi hỏi phải có nhiều giải pháp như tăng cường trách nhiệm của cơ quan nhà nước để xảy ra khiếu nại, trách nhiệm thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại... Tuy nhiên, đổi mới các quy định về giải quyết khiếu nại, tranh chấp, tạo thuận lợi cho người khiếu nại, khiếu kiện sẽ góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai của các cơ quan nhà nước trong giai đoạn hiện nay.

* Về cơ chế giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai:

- Điều 264 Luật Tố tụng hành chính đã sửa đổi Điều 136 Luật Đất đai theo hướng: quyết định giải quyết tranh chấp đất đai cũng là đối tượng khiếu kiện hành chính tại Tòa án. Điều này càng làm cho quyết định giải quyết tranh chấp dễ bị nhầm lẫn như quyết định hành chính bình thường. Đồng thời, với quy định này thì các tranh chấp đất đai đều do Tòa án giải quyết (kể cả có giấy tờ về đất hay không có giấy tờ về đất) theo hai thủ tục: theo thủ tục tố tụng dân sự (đối với trường hợp có giấy tờ về đất) hoặc theo tố tụng hành chính (đối với trường hợp không có giấy tờ về đất). Như vậy, việc giao thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cho Ủy ban nhân dân (tỉnh, huyện) thật sự không có ý nghĩa.

- Điều 37 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định về việc "đối thoại trực tiếp" giữa người bị khiếu nại với người khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại và tìm hướng giải quyết, nhưng quá trình này đều phụ thuộc vào người ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và theo một quy trình khép kín. Vì vậy, cơ chế giải quyết này thực chất mang nặng tính hành chính do người khiếu nại, người bị khiếu nại ít có cơ hội gặp gỡ với người có thẩm quyền giải quyết, nên không thể tranh luận công khai như quá trình tố tụng trước Tòa. Do đó cần phải quy định một cách rõ ràng, chi tiết để đảm bảo việc đối thoại là biện pháp chính để giải quyết khiếu nại có hiệu quả.

- Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung tại Điều 12, Luật Khiếu nại tố cáo năm 2005) còn cho phép người dân được khởi kiện vụ án hành chính ra tòa trong hai trường hợp: a) hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà không được giải quyết; b) hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại (lần đầu). Tuy nhiên, rất nhiều trường hợp đã bị tòa trả lại đơn khiếu nại do không có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại không đúng hình thức.

Giải thích về việc trả lại đơn kiện, tòa án thường căn cứ vào quy định: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để tòa án giải quyết vụ án hành