Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính nhà nước qua thực tiễn tỉnh Nghệ An

chính đối với "quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do chủ Ủy ban nhân dân … giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó". Như vậy, theo bắt bẻ của tòa, để thụ lý đơn kiện phải thỏa mãn điều kiện: vụ việc đã được cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu và việc giải quyết khiếu nại đó phải được thể hiện bằng văn bản, dưới hình thức một quyết định giải quyết khiếu nại. Với cách hiểu này, nếu không đáp ứng được điều kiện trên thì tòa từ chối thụ lý đơn kiện, cho dù là có sự mâu thuẫn với điều 39, Luật Khiếu nại Tố cáo (1998); Điều 12, Luật Khiếu nại Tố cáo (2005) khi luật cho phép người dân được quyền khởi kiện vụ án hành chính ra tòa kể cả trong trường hợp không cần phải có quyết định giải quyết khiếu nại (hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà không được giải quyết). Nắm được cách xử lý trả lại đơn kiện của tòa, chính quyền địa phương đã chỉ thị (miệng) với nhau là nhất quyết lờ đi, không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại khi có khiếu nại hoặc có địa phương đối phó bằng cách giải quyết khiếu nại dưới hình thức thông báo, công văn… thay vì (theo yêu cầu của tòa) phải dưới hình thức quyết định. Người dân trong những trường hợp như vậy xem như bế tắc vì không còn cửa nào để có thể giúp họ giải quyết vụ việc một cách hợp pháp hơn.

- Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 thì giải quyết tranh chấp đất đai mà đương sự đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Luật Đất đai năm 2003 thì do Tòa án nhân dân giải quyết. Tuy nhiên, thực tế giải quyết tranh chấp đất đai cho thấy: Sau khi các tranh chấp đất đai đối với đất đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được hòa giải không thành, được hướng dẫn khởi kiện ra Tòa án nhân dân, thường xảy ra các tình huống sau:

+ Đương sự ngại ra Tòa án lại chuyển sang viết đơn với nội dung khiếu nại việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì thẩm quyền lại thuộc cơ quan hành chính nhà nước.

+ Tòa án cho rằng nguyên nhân của tranh chấp là do việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có vấn đề; do vậy nó là vụ việc khiếu nại cấp giấy chứng nhận thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính.

Bản chất của các vụ việc này là tranh chấp đất đai, song do quy định của pháp luật chưa thật rạch ròi trong vấn đề phân biệt giữa tranh chấp đất đai và khiếu nại cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nên có rất ít vụ việc Tòa án thụ lý giải quyết mà chủ yếu do cơ quan hành chính giải quyết. Luật Đất đai sửa đổi cần xác định thẩm quyền loại vụ việc này theo hướng: các vụ việc tranh chấp đất đai hay khiếu nại vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà khiếu nại đó có sự xuất hiện của hai hay nhiều bên cùng tranh giành quyền sử dụng đất thì đó là tranh chấp đất đai; Còn khiếu nại về việc cấp giấy chứng nhận chỉ xảy ra trong trường hợp người khiếu nại yêu cầu cơ quan nhà nước xem xét lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà cơ quan nhà nước đã cấp cho chính bản thân người đi khiếu nại đó.

- Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai quy định: tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong những loại giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án giải quyết.

Quy định trên không xác định cụ thể đương sự là bên khởi kiện hay bên bị kiện hay cả hai bên. Do đó, trong thực tế đã có sự hiểu khác nhau về quy định này, cụ thể: có quan điểm cho rằng chỉ cần người khởi kiện có các giấy tờ theo quy định thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án; có quan điểm cho rằng người đang sử dụng đất có các giấy tờ theo quy định thì mới thuộc thẩm quyền của Tòa án.

Ngoài ra, với quy định trên cũng có quan điểm khác nhau về xác định người đứng tên trên các loại giấy tờ theo quy định: có quan điểm cho rằng theo quy định trên thì đương sự phải là người đứng tên trên các loại giấy tờ; có quan điểm cho rằng đương sự bao gồm cả người thừa kế (con, cháu của người đứng tên trong giấy tờ).

- Về nguyên tắc, giao kết hợp đồng khi thực hiện các quyền của người sử dụng đất (chuyển đổi, chuyện nhượng...), người sử dụng đất phải có đủ điều kiện và thực hiện đúng thủ tục theo quy định của Luật Đất đai. Tuy nhiên, trong thực tiễn, tình trạng giao dịch "ngầm" (trong đó có nhiều trường hợp người sử dụng đất chưa đủ điều kiện theo quy định và cả trường hợp đã đủ điều kiện) vẫn diễn ra và pháp luật phải đặt vấn đề giải quyết hậu quả. Khi phát sinh tranh chấp, do các quan hệ này thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ Luật Dân sự nên về nguyên tắc thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án, tuy nhiên do điều này chưa được quy định cụ thể trong Luật Đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật nên trong thực tế thường xảy ra xung đột về thẩm quyền giải quyết giữa Ủy ban nhân dân và Tòa án, nhất đối với trường hợp chưa đủ điều kiện chuyển nhượng (chưa có giấy tờ hợp pháp về đất). Điều này cho thấy việc xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai ngoài căn cứ vào tính chất pháp lý của khu đất (giấy tờ về đất) còn phải căn cứ vào nội dung của quan hệ pháp luật phát sinh tranh chấp.

- Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật chưa có quy định cụ thể về hồ sơ, cơ quan đầu mối nhận hồ sơ, thời gian giải quyết các công việc cụ thể, vấn đề kiểm tra, xác minh về nguồn gốc, quá trình quản lý, sử dụng đất, tài liệu có liên quan đến thửa đất như thế nào... liên quan đến tranh chấp quyền sử dụng đất. Trên thực tế, các địa phương giải quyết quy trình tranh chấp giống như quy trình giải quyết khiếu nại hành chính nói chung làm hạn chế việc bảo vệ quyền lợi của người liên quan. Thậm chí, nhiều nơi vẫn còn nhầm lẫn giữa quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai cả về nội dung và hình thức.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 137 trang tài liệu này.

* Về vấn đề thời hiệu khiếu nại, tranh chấp, thời hạn giải quyết:

- Theo quy định Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo thì thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày có quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính (có lợi cho người khiếu nại hơn); còn theo quy định của Luật Đất đai

năm 2003 thì thời hiệu chỉ có 30 ngày, khoản 1, Điều 64, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25-5-2008 của Chính phủ quy định đối với quyết định hành chính trong quản lý đất đai của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì thời hiệu khiếu nại là 30 ngày, kể từ ngày cơ quan này có quyết định đó (hạn chế quyền lợi của người khiếu nại). Các quy định trên của pháp luật về đất đai chẳng những làm cho thời hiệu khiếu nại bị rút xuống còn một phần ba mà còn gây vô vàn khó khăn cho người khiếu nại khi quy định thời hiệu khiếu nại được tính kể từ ngày Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành quyết định hành chính, thay vì kể từ ngày đương sự nhận được quyết định hành chính hoặc biết được hành vi hành chính theo như Luật khiếu nại, tố cáo. Nếu chính quyền tìm cách "ém" quyết định hành chính đã ban hành, cho đến khi đương sự vỡ lẽ, thì thời hiệu khiếu nại đã hết, hay nói cách khác, quyền khiếu nại của họ đã bị vô hiệu, đây là thủ thuật được không ít chính quyền địa phương áp dụng nhằm tránh bị người dân khiếu kiện.

Vậy, trong giải quyết khiếu nại về đất đai thì áp dụng theo Luật nào?

Đề nghị Luật Đất đai sửa đổi theo hướng thống nhất về thời hiệu khiếu nại.

- Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) có quy định về thời hiệu khởi kiện các vụ án hành chính là 30 ngày (vùng sâu, vùng xa là 45 ngày) kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại, nếu quá thời hạn không khởi kiện thì mất quyền khởi kiện. Thực tế cho thấy, không ít công dân đã mất quyền khởi kiện bởi những quy định cứng nhắc và không rõ ràng trên; bởi lẽ, quyết định giải quyết khiếu nại thường được cơ quan hành chính gửi qua đường bưu điện, do nhiều nguyên nhân (do thất lạc, do văn thư gửi muộn…) người khiếu nại không nhận được quyết định giải quyết khiếu nại hoặc nhận được nhưng quá thời hạn được quyền khởi kiện. Các cơ quan Tòa án thường căn cứ vào ngày cơ quan hành chính ban hành quyết định giải quyết khiếu nại để tính thời hiệu khởi kiện và trả lại đơn khởi kiện, mà không xem xét đầy đủ nguyên nhân khách quan để

xem xét, thụ lý, và với quy định thiếu chặt chẽ trên thì không thể xác định trách nhiệm thuộc về ai.

Thiết nghĩ, chúng ta cần phải quy định các cơ quan giải quyết khiếu nại phải mời người khiếu nại đến nhận quyết định và lập biên bản bàn giao quyết định giải quyết khiếu nại. Biên bản bàn giao quyết định giải quyết khiếu nại sẽ là căn cứ để cơ quan Tòa án xác định ngày người khiếu nại nhận được quyết định và từ đó xác định thời hiệu khởi kiện như trên, để xem xét thụ lý hay không thụ lý hồ sơ khởi kiện của công dân gửi đến cơ quan Tòa án.

- Luật Đất đai năm 2003 hiện hành chưa quy định về thời gian bao nhiêu ngày kể từ ngày hòa giải không thành mà các bên tranh chấp phải nộp đơn đến Tòa án nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân để được xem xét, giải quyết. Thực tế này đã dẫn đến trường hợp một bên cố tình không nộp đơn tranh chấp đất nhằm cản trở việc thực hiện quyền sử dụng đất của bên còn lại (do đất bị xem là tranh chấp).

* Vấn đề khiếu nại đòi lại đất cũ:

Thực tế quản lý nhà nước về đất đai cho thấy, người dân đi khiếu nại đòi lại đất cũ rất nhiều, có nhiều vụ việc khiếu kiện kéo dài (mặc dù đã được các cơ quan cấp xã, huyện, tỉnh giải quyết, rà soát nhiều lần). Các cơ quan nhà nước khi giải quyết thường áp dụng khoản 2 Điều 10 Luật Đất đai năm 2003 để giải quyết khiếu nại của công dân. Tuy nhiên, xét về góc độ pháp lý, áp dụng khoản 2 Điều 10 còn có một số vấn đề bất cập, cụ thể như sau:

Thứ nhất, hầu hết người dân đòi lại đất cũ đối với đất mà trước đây ông bà, cha mẹ đã sử dụng hoặc chính bản thân họ đã sử dụng nhưng do chiến tranh phải đi sơ tán, hoặc chuyển công tác ở địa phương khác, đất bỏ hoang không sử dụng; nay viết đơn đòi lại quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 10 Luật Đất đai năm 2003 quy định không thừa nhận đòi lại đất đã được giao theo quy định của nhà nước cho người khác, nên hầu hết không áp dụng được khoản 2 Điều 10 để giải quyết khiếu kiện của công dân. Bởi vì, các

trường hợp đất bỏ hoang chuyển đi nơi khác sinh sống và hộ gia đình, cá nhân khác đến sử dụng thửa đất đó, tại thời điểm đó lại không được Nhà nước giao đất theo quy định của nhà nước mà thường rơi vào trường hợp giao đất trái thẩm quyền (do Hợp tác xã, Ủy ban nhân dân cấp xã giao đất). Vì thế, hầu hết các trường hợp "đòi lại đất cũ" chưa có cơ sở pháp lý rõ ràng để giải quyết.

Luật Đất đai sửa đổi cần quy định rõ cơ sở giải quyết các trường hợp đòi lại đất cũ hoặc chỉnh sửa khoản 2 Điều 10 theo hướng bao hàm được các trường hợp đất đã sử dụng ổn định mà nay còn khiếu kiện đòi lại đất.

- Thứ hai, xét về góc độ lý luận, đòi lại đất cũ là loại vụ việc gì, là khiếu nại? hay là kiến nghị. Theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo và Nghị định 20/2008/NĐ-CP ngày 14/02/2008 về việc tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về các quy định hành chính liên quan đến hoạt động kinh doanh, đời sống nhân dân thì "đòi lại đất cũ" không phải là vụ việc khiếu nại hay kiến nghị.

Đây là loại vụ việc phát sinh khá nhiều trong công tác quản lý nhà nước về đất đai, đề nghị Luật Đất đai sửa đổi xác định rõ "đòi lại đất cũ " là loại vụ việc gì, quy trình giải quyết vụ việc này như thế nào và cơ sở pháp lý để giải quyết.

* Về một số quy định chưa phù hợp thực tiễn:

- Luật Đất đai năm 2003 quy định hòa giải tranh chấp đất đai là trình tự, thủ tục bắt buộc, quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp về quyền sử dụng đất (Luật Đất đai năm 1993 chỉ khuyến khích hòa giải tranh chấp đất đai). Trong nhưng năm vừa qua, Ủy ban nhân dân cấp xã với trách nhiệm theo quy định đã chủ trì, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác đã thực hiện hòa giải thành công nhiều vụ việc tranh chấp đất đai, chấm dứt vụ việc từ cơ sở. Tuy nhiên, quy định của pháp luật vè đất đai chưa chặt chẽ, nên phần nào làm giảm đi tính hiệu quả của công tác này; cụ thể: Luật Đất đai năm 2003 không

quy định Biên bản hòa giải tranh chấp đất đai được các bên tranh chấp thống nhất có hiệu lực pháp luật hay không? Thực tế diễn ra cho thấy, nhiều vụ việc tranh chấp đất đai sau khi đã được chính quyền cơ sở sử dụng nhiều phương pháp và thời gian hòa giải thành công, nhưng sau đó một trong các bên tranh chấp lại gửi đơn yêu cầu giải quyết và các cấp chính quyền phải tiếp tục hòa giải, giải quyết lại vụ việc (pháp luật không quy định thời hiệu đề nghị giải quyết tranh chấp đất đai), ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước nói chung.

Tranh chấp đất đai về bản chất là một dạng tranh chấp dân sự và nguyên tắc tôn trọng sự thỏa thuận tự nguyện (không trái pháp luật) phải được đặt lên hàng đầu. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2003 không quy định tính hiệu lực pháp luật của các vụ việc tranh chấp đã được hòa giải thành là không phù hợp với nguyên tắc nêu trên cả về tính khoa học và pháp lý; trong khi đó, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai cuối cùng là quyết định hành chính và có hiệu lực pháp luật (tính tự nguyện thỏa thuận có giá trị thấp hơn tính hành chính trong quan hệ dân sự). Vì vậy, Luật Đất đai năm 2003 phải quy định: Biên bản hòa giải thành các vụ việc tranh chấp đất đai có hiệu lực pháp luật và các cơ quan có thẩm quyền không thụ lý các đơn thư đề nghị giải quyết tranh chấp đất đai đã được hòa giải thành.

- Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) quy định: cơ quan giải quyết khiếu nại lần 1 là cơ quan hoặc người có thẩm quyền có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.

Thực tiễn cho thấy, hầu như các quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu giữ nguyên quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, rất hiếm trường hợp cơ quan giải quyết lần đầu hủy bỏ, sửa đổi quyết định, chấm dứt hành vi hành chính của mình. Vấn đề đó, đặt ra cho chúng ta câu hỏi: phải chăng các quyết định, hành vi hành chính hầu như đã đảm bảo các quy định của pháp luật?; Không phải như vậy, thực tế có nhiều quyết định hành chính, hành vi hành chính đã bị cơ quan giải quyết khiếu nại lần 2 hoặc Tòa án yêu

cầu hủy bỏ, sửa đổi hoặc yêu cầu chấm dứt. Như vậy, rõ ràng quy định về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính theo pháp luật hiện hành còn bất cập, chưa phân định và tách bạch được hoạt động quản lý điều hành với hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước, do đó chưa đảm bảo tính khách quan, dân chủ. Nếu quy định như Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) sẽ làm thời gian giải quyết những khiếu nại của công dân kéo dài nhưng không có hiệu quả.

Theo chúng tôi, cơ quan đã ban hành quyết định, hành vi hành chính không được giải quyết khiếu nại, mà chỉ có quyền cùng với người khiếu nại trao đổi, thống nhất, thỏa thuận những nội dung liên quan đến quyết định, hành vi hành chính của mình theo nguyên tắc bình đẳng trong mối quan hệ giữa nhà nước với công dân. Nếu không thống nhất được, thì cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu phải là cơ quan hành chính cấp trên hoặc Tòa án thực hiện. Như vậy, mới thể hiện được tính độc lập trong việc giải quyết mối quan hệ hành chính giữa Nhà nước với công dân.

- Tại điểm g khoản 1 Điều 17 Luật Khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2005 quy định "Người khiếu nại có quyền rút khiếu nại trong quá trình giải quyết khiếu nại" [11, tr. 17]. Ở đây, Luật chỉ quy định về mặt nguyên tắc, nội dung, đến nay chưa có văn bản nào quy định chi tiết, hướng dẫn hình thức rút khiếu nại. Bởi vậy, khi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại yêu cầu người khiếu nại phải có đơn rút đơn khiếu nại, hoặc ký giấy xác nhận rút đơn khiếu nại để lưu hồ sơ vụ việc thì người khiếu nại không đồng ý, chỉ chấp nhận rút đơn bằng hình thức nói miệng; có trường hợp người khiếu nại đã có đơn rút đơn khiếu nại và được cơ quan có thẩm quyền giải quyết trả lại đơn kèm theo các thông tin, tài liệu do người khiếu nại cung cấp; đồng thời xóa tên vụ khiếu nại trong sổ thụ lý đơn nhưng sau một thời gian ngắn, người khiếu nại tiếp tục gửi đơn tái khiếu. Vì vậy, đã gây không ít khó khăn cho người giải quyết khiếu nại.