Nội Dung Đầu Tư Của Ngân Sách Nhà Nước Cho Phát Triển Các Khu Du Lịch

Trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi, nhiều định chế của cơ chế thị trường chưa hình thành hoàn chỉnh nên các điều kiện của thị trường cạnh tranh hoàn hảo chưa thể đáp ứng được. Mặt khác, nền kinh tế nước ta đang ở trình độ rất thấp, chủ yếu là nền kinh tế nông nghiệp, trình độ cư dân còn hạn chế,... đòi hỏi phải có vai trò chủ động của nhà nước trong việc định hướng phát triển các ngành kinh tế, nhà nước phải tạo những tiền đề nhất định như hạ tầng kỹ thuật, nguồn nhân lực,... để thúc đẩy phát triển kinh tế. Tuy nhiên, đầu tư công dàn trải và lấn át đầu tư tư nhân trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều sai lầm cũng là một dấu hiệu đáng chú ý trong lựa chọn quan điểm về đầu tư công.

Từ những nội dung trên, quan điểm đầu tư công nào được lựa chọn là ở tầm vĩ mô. Trong quá trình đầu tư, nhà đầu tư phải tính đến quan điểm đầu tư công đã được lựa chọn qua chính sách, pháp luật của Nhà nước về đầu tư để có quyết định đầu tư chính xác, tránh những rủi ro và mất mát.

1.3. NỘI DUNG ĐẦU TƯ CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO PHÁT TRIỂN CÁC KHU DU LỊCH

1.3.1. Đặc điểm vốn đầu tư công cho phát triển khu du lịch

1.3.1.1. Vốn tập trung cho xây dựng cơ sở hạ tầng.

Xét trên tổng thể nền kinh tế, đầu tư vào tài sản cố định, trong đó cơ bản là xây dựng cơ sở hạ tầng, có vai trò quan trọng bậc nhất. Do đầu tư vào cơ sở hạ tầng có nhu cầu vốn lớn, lâu thu hồi vốn và có tác động thúc đẩy đầu tư của các thành phần kinh tế khác và từ đó thúc đẩy toàn bộ ngành kinh tế phát triển nên Nhà nước đảm trách phần lớn. Nhà nước đầu tư vào tài sản cố định không phải chỉ do Nhà nước có nguồn vốn lớn mà còn do Nhà nước có chức năng tổ chức, điều hành và thúc đẩy sự phát triển mọi mặt của đất nước, trong đó phát triển nền kinh tế là quan trọng hàng đầu. Tuy nhiên, trong nền kinh tế nhiều thành phần thì khu vực tư nhân và khu vực nước ngoài cũng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các hình thức thích hợp (ví dụ BOT, BTO, BT,...).

Với tư cách là một ngành kinh tế, du lịch là ngành có nhu cầu nguồn vốn đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng rất lớn, từ đầu tư xây dựng hệ thống các công trình giao thông đi tới và liên kết những địa điểm du lịch đến đầu tư để xây dựng bản thân các khu du lịch cùng các công trình, thiết bị, phương tiện,... hỗ trợ cho hoạt động của các khu du lịch đó.

Như vậy, đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu du lịch có tác dụng to lớn để thúc đẩy ngành du lịch phát triển nên cần phải có nguồn vốn nhà nước.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 82 trang tài liệu này.

1.3.1.2. Vốn được cấp theo dụ án.

Đầu tư công có hai hình thức cơ bản là đầu tư theo chương trình và đầu tư theo dự án. Các chương trình có đầu tư công được gọi là các chương trình mục tiêu quốc gia và được thực hiện thống nhất trong cả nước và nguồn vốn được tính theo giai đoạn và cấp hằng năm. Các dự án có đầu tư công được thực hiện theo từng ngành, từng địa phương,… và nguồn vốn cho các dự án đó dù có được tính theo hàng năm hay theo giai đoạn thì lượng vốn được cấp lại luôn phụ thuộc vào từng dự án cụ thể.

Vốn được cấp cho dự án nào thì ảnh hưởng trực tiếp của nó chỉ giới hạn dự án đó. Xây dựng và phát triển các khu du lịch là những dự án của ngành du lịch hoặc của từng địa phương nên vốn được cấp cho khu du lịch nào nên ảnh hưởng trực tiếp của nó chỉ giới hạn khu du lịch đó. Dự án xây dựng và phát triển một khu du lịch không tương ứng với năm tài chính mà có thể nằm gọn trong một năm hoặc xuyên qua nhiều năm nên quá trình đầu tư diễn ra không thường xuyên và đều đặn.

Do đặc điểm vốn tập trung cho xây dựng cơ sở hạ tầng và được cấp theo dự án trên đây đã làm cho việc tính toán ảnh hưởng của đầu tư công cho phát triển một khu du lịch cụ thể hay tổng thể các khu du lịch ở một địa phương không thực hiện được một cách chính xác.

1.3.2. Nội dung đầu tư của ngân sách Nhà nước vào phát triển các khu du lịch

1.3.2.1. Đầu tư vào cơ sở hạ tầng.

Đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu du lịch đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn và sau khi đầu tư thì lợi ích của cơ sở hạ tầng đó không chỉ phục vụ du lịch mà còn phục vụ các ngành kinh tế khác cùng an ninh - quốc phòng, văn hóa - xã hội,... nên ngân sách Nhà nước thường được huy động tổng lực từ ngân sách trung ương đến ngân sách địa phương.

a) Về ngân sách trung ương.

Ngân sách trung ương được tập trung đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng cơ bản của những khu du lịch có tiềm năng lớn và có vị trí chiến lược về mặt kinh tế, văn hóa - xã hội, an ninh - quốc phòng. Đó là đầu tư để xây dựng cầu đường, sân bay, bến cảng, đê chắn sóng, vành đai chống cháy rừng,...

Chẳng hạn, trong định hướng phát triển du lịch giai đoạn 2011 - 2015, ngân sách Nhà nước đã tập trung đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng cơ bản cho những khu du lịch có tiềm năng lớn như Vịnh Hạ Long (Quảng Ninh), Phong Nha - Kẻ Bàng (Quảng Bình), Phú Quốc (Kiên Giang), Đất Mũi (Cà Mau),... và đã hoàn thành ở nhiều nơi. Giai đoạn hiện nay (2016 - 2020), định hướng là ngân sách Nhà nước sẽ tập trung đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng cơ bản cho những khu du lịch có tiềm năng lớn như Mũi Né (Phan Rang), Hội An (Đà Nẵng), Huế (Thừa Thiên - Huế), Đà Lạt (Lâm Đồng), Thiên Cầm (Hà Tĩnh, Sapa (Lào Cai),...

Những địa phương được ngân sách Nhà nước đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cơ bản cho các khu du lịch đã không chỉ rất thuận lợi để thu hút du khách, phát triển du lịch mà còn có những điều kiện quan trọng để phát triển các ngành kinh tế khác, ổn định văn hóa - xã hội, đảm bảo an ninh - quốc phòng.

b). Về ngân sách địa phương.

Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của 3 cấp: tỉnh, huyện và xã. Trong đó, đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu du lịch thì chỉ có ngân sách địa phương cấp tỉnh mới đủ sức thực hiện và ngân sách cấp huyện là hỗ trợ. Ngân sách địa phương đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu du lịch thường được dùng để xây dựng cầu đường, nạo uốn sông rạch,... từ trung tâm địa phương hay từ đường lớn, sông lớn tới các khu du lịch hoặc giữa các khu du lịch với nhau.

Chẳng hạn, ngân sách tỉnh Cà Mau trong giai đoạn 2011 - 2015 đã được đầu tư để nâng cấp con đường từ thành phố Cà Mau đến điểm du lịch Hòn Đá Bạc, nơi đang được quy hoạch để phát triển thành khu du lịch, xây dựng con đường nối điểm du lịch Khai Long với khu du lịch Mũi Cà Mau (đều ở huyện Ngọc Hiển). Giai đoạn hiện nay, trong định hướng phát triển tỉnh sẽ xây dựng cảng biển Hòn Khoai, nâng cấp con đường từ Quốc lộ 1A đi đến khu vực quy hoạch dự án xây dựng khu du lịch Đầm Thị Tường.

Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu du lịch từ ngân sách địa phương không chỉ thu hút đầu tư từ nguồn vốn tư nhân và nguồn vốn nước ngoài để phát các khu du lịch của địa phương mà còn làm cho đời sống kinh tế, bộ mặt văn hóa địa phương có khu du lịch thay đổi, phát triển. Đến lượt nó, bộ mặt văn hóa và kinh tế địa phương góp phần thu hút khách du lịch và nguồn vốn đầu tư được thu hồi để mở rộng, phát triển chính khu du lịch đó và xây dựng, phát triển các khu du lịch mới.

1.3.2.2. Đầu tư vào tài sản các khu du lịch.

Tài sản của các khu du lịch bao gồm các tài sản cố định (nhưng không phải là những tài sản thuộc cơ sở hạ tầng như đường sá, sân bay, bến cảng,... mà là những tài sản để phục vụ các hoạt động du lịch ngay trong các khu du lịch như cơ sở lưu trú, nhà hàng, phương tiện vận tải, thiết bị về âm thanh, ánh sáng, nhiệt độ, cây cảnh, sân chơi thể thao...) và tài sản lưu động (khấu hao tài sản cố định, vốn sử dụng để mua các hàng hóa phục vụ khách du lịch, vốn để quảng bá thu hút du khách của khu du lịch,...).

Đầu tư vào tài sản cho một khu du lịch chính là đầu tư trực tiếp để tạo ra sản phẩm và giá trị của khu du lịch đó. Nói cách khác, hiệu quả kinh tế của một khu du lịch do vốn đầu tư vào tài sản của khu du lịch đó quy định.

Trừ những khu du lịch rất lớn và gắn với các hoạt động nhà nước ở mức độ quốc gia và quốc tế thì ngân sách trung ương mới đầu tư vào tài sản. Ví dụ: khu liên hợp thể thao Mỹ Đình, Trung tâm hội nghị quốc gia hay Trung tâm hội nghị các tỉnh.

Ngân sách Nhà nước địa phương các cấp có đầu tư vào tài sản của các khu du lịch gắn với các hoạt động nhà nước ở mức độ địa phương và quốc gia.

Tuy nhiên, cần hạn chế tối đa các đầu tư công từ nguồn vốn của ngân sách Nhà nước vào tài sản của các khu du lịch bởi chức năng của Nhà nước là tổ chức, điều hành và phát triển nền kinh tế chứ không phải trực tiếp tạo ra giá trị kinh tế cụ thể.

Thậm chí, Nhà nước cũng không nên huy động nguồn vốn tín dụng Nhà nước và đầu tư vào tài sản của các khu du lịch và không cổ động các doanh nghiệp nhà nước sử dụng nguồn vốn phát triển để đầu tư vào tài sản của các khu du lịch. Cần tạo điều kiện để thu hút đầu tư từ nguồn vốn tư nhân và nguồn vốn nước ngoài vào tài sản của các khu du lịch để tạo sự tăng trưởng kinh tế cao và phòng tránh tham nhũng.

1.3.2.3. Các đầu tư khác vào phát triển khu du lịch.

a) Đầu tư nghiên cứu cơ chế quản lý và chính sách phát triển các khu du lịch.

Các khu du lịch là một bộ phận cấu thành của ngành du lịch, là những đơn vị trực tiếp tạo ra sản phẩm và giá trị để tạo ra sự tăng trưởng và phát triển của ngành du lịch. Do đó, muốn phát triển ngành du lịch thì Nhà nước và phải có cơ chế và các chính sách quản lý, phát triển các khu du lịch phù hợp và đầy đủ.

Về cơ chế và chính sách quản lý các khu du lịch cần nghiên cứu để phân biệt rõ ràng giữa quản lý nhà nước đối với các khu du lịch với quản lý của các khu du lịch, tránh

sự chồng chéo trong quản lý. Đặc biệt, phải làm rõ doanh nghiệp đầu tư vào khu du lịch có quyền tự chủ nào, những nghĩa vụ bắt buộc nào trong quản lý các khu du lịch, không sử dụng quản lý nhà nước đối với các khu du lịch để quản lý từng khu du lịch cụ thể.

Về cơ chế và chính sách phát triển các khu lịch cần phải có khảo sát đầy đủ, định hướng chính xác, mục tiêu cụ thể, quy hoạch rõ ràng. Cơ chế và chính sách phải làm cho những ai có nguồn vốn, có am hiểu về du lịch và có mong muốn thì đầu tư xây dựng và phát triển các khu du lịch. Cần tránh cả hai hiện tượng: một là không có nhà đầu tư; hai là quá nhiều nhà đầu tư nhưng hầu hết lại muốn kiếm lời nhanh chóng, làm ăn chụp giật dẫn đến các khu du lịch không phát triển ổn định và bền vững.

Để có cơ chế và chính sách tốt và hệ thống pháp luật đủ mạnh về lĩnh vực du lịch, Nhà nước cần phải đầu tư nhiều mặt, trong đó đầu tư tài chính từ ngân sách Nhà nước là mặt quan trọng hàng đầu.

b) Đầu tư đào tạo và phát triển nguồn nhân lực cho các khu du lịch.

Yếu tố con người luôn là yếu tố quyết định năng suất và chất lượng của sản xuất. Là ngành “công nghiệp không khói”, du lịch yêu cầu người lao động phải có trình độ cao, tư duy nhạy bén, khả năng thích ứng nhanh cùng nhiều năng lực và phẩm chất khác. Không nên nghĩ làm du lịch đơn giản là làm guide (hướng dẫn viên du lịch), hay waiter (tiếp viên nhà hàng),... mà đó là những công việc đòi hỏi trí tuệ cao và bản lĩnh lớn.

Vì thế, muốn phát triển du lịch nói chung và các khu du lịch nói riêng, với lợi thế của mình, Nhà nước cần đầu tư đào tạo và phát triển nguồn nhân lực để đáp ứng. Trong quá trình này, Nhà nước hoàn toàn có quyền yêu cầu các cơ sở du lịch đóng góp do sử dụng lao động được đào tạo và phát triển để bù đắp các hy sinh đã đầu tư.

1.4. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀO PHÁT TRIỂN CÁC KHU DU LỊCH

1.4.1. Khái niệm quản lý đầu tư công vào phát triển khu du lịch

1.4.1.1. Khái niệm quản lý.

Thuật ngữ “quản lý” mô tả hoạt động điều khiển các hoạt động của cá nhân, tổ chức nhằm đạt những mục tiêu xác định; từ đó đạt mục đích đã đề ra.

Tham khảo định nghĩa quản lý trong Từ điển Việt Nam năm 1994 của Nguyễn Lân

[8] và trong nghiên cứu của Nguyễn Quốc Chí - Nguyễn Thị Mỹ Lộc, có thể hiểu: Quản lý

là sự tác động hợp quy luật của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý nhằm làm cho tổ chức vận hành có kết quả như mong muốn [9].

1.4.1.2. Khái niệm quản lý đầu tư công.

Mặc dù có một vài sự khác biệt trong chi tiết, nhưng về đại thể, cả OECD, WB, IMF đều quan niệm rằng quản lý đầu tư công (Public Investment Management - PIM) là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế [theo 2, 5 và 10].

1.4.1.3. Khái niệm quản lý đầu tư công vào phát triển các khu du lịch.

Từ cách hiểu về quản lý và quan niệm quản lý đầu tư công, có thể định nghĩa sơ lược về quản lý đầu tư công từ ngân sách Nhà nước vào phát triển các khu du lịch là một hệ thống các nội dung công việc, bắt đầu từ hình thành những định hướng trong đầu tư phát triển các khu du lịch đến thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi và đánh giá các dự án phát triển từng khu du lịch với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công vào phát triển các khu du lịch tại một quốc gia hay địa phương.

1.4.2. Nội dung quản lý đầu tư công cho phát triển khu du lịch

1.4.2.1. Quản lý phát triển các khu du lịch.

Quản lý các khu du lịch là vấn đề thuộc phân cấp quản lý bao gồm trung ương và địa phương. Khu du lịch quốc gia do trung ương quản lý (trực tiếp là Bộ Văn hóa - Thể thao - Du lịch); tuy nhiên, trong một số trường hợp, trung ương ủy quyền cho địa phương quản lý. Các khu du lịch địa phương thì của địa phương nào do địa phương đó quản lý.

Quản lý phát triển các khu du lịch là vấn đề phức tạp hơn. Khi một khu vực có lợi thế tự nhiên về du lịch thì nó được xây dựng thành một khu du lịch địa phương. Đương nhiên lúc đó quản lý xây dựng và phát triển khu hay điểm du lịch là chính quyền địa phương. Nhưng khi khu du lịch được phát triển thành khu du lịch quốc gia thì việc quản lý là chưa rõ ràng ngay cả trong Luật Du lịch. Đây là điểm cần làm rõ để phân định trong vấn đề vốn đầu tư và quản lý vốn đầu tư cho phát triển các khu du lịch.

1.4.2.2. Nội dung quản lý đầu tư công vào phát triển các khu du lịch.

Quản lý đầu tư vào phát triển các khu du lịch là quản lý các dự án cụ thể nên thường được thực hiện theo trình tự tám nội dung quy chuẩn sau:

- Định hướng đầu tư, xây dựng và sàng lọc bước đầu các dự án khu du lịch.

- Thẩm định chính thức dự án phát triển khu du lịch.

- Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án phát triển khu du lịch.

- Lựa chọn và lập ngân sách dự án phát triển khu du lịch.

- Triển khai dự án phát triển khu du lịch.

- Điều chỉnh dự án phát triển khu du lịch.

- Vận hành dự án phát triển khu du lịch.

- Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án phát triển khu du lịch.

1.5. ẢNH HƯỞNG CỦA ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐẾN PHÁT TRIỂN CÁC KHU DU LỊCH

1.5.1. Thúc đẩy ngành du lịch phát triển

- Đầu tư công giúp quá trình khảo sát, quy hoạch phát triển các khu du lịch đầy đủ, nhanh chóng và chính xác.

Muốn xây dựng và phát triển các khu du lịch ở một quốc gia hay địa phương thì công tác khảo sát và quy hoạch là công tác đầu tiên và chắc chắn phải từ sự đầu tư của nhà nước. Ở đâu có thể xây dựng và phát triển một khu du lịch? Khu du lịch đó có những tiềm năng tự nhiên, những lợi thế xã hội nào? Quy mô của khu du lịch sẽ xây dựng và phát triển là bao nhiêu? Kết nối khu du lịch được xây dựng và phát triển với các khu du lịch, điểm du lịch khác ra sao để có một tuyến du lịch thu hút khách du lịch?... Không có đầu tư công ban đầu từ ngân sách Nhà nước thì những vấn đề của khảo sát, quy hoạch phát triển các khu du lịch không thể giải quyết một cách đầy đủ, nhanh chóng và chính xác và do đó sẽ không có sự đầu tư hiệu quả tiếp theo, dù từ nguồn vốn nào.

- Đầu tư công giúp nâng cao chất lượng và đẩy nhanh tốc độ chuẩn bị đầu tư phát triển các khu du lịch.

Chuẩn bị đầu tư phát triển một khu du lịch bao gồm nhiều khâu: lập dự án, khảo sát cho giải phóng mặt bằng, thiết kế và thi công các cơ sở hạ tầng ngoại vi, mời gọi đầu tư. Chuẩn bị đầu tư phức tạp nhưng cần vốn nhiều và không thu hồi vốn trực tiếp nên phải có sự đầu tư của nhà nước từ các nguồn khác nhau, trong đó từ ngân sách nhà nước là nguồn cơ bản, nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vay từ tư nhân, ngân hàng nước ngoài và các định chế tài chính khác là quan trọng. Chuẩn bị đầu tư phát triển một khu du lịch có chất lượng như thế nào và tốc độ ra sao (mất thời gian bao lâu) phụ

thuộc rất lớn vào đầu tư công từ ngân sách nhà nước và từ các nguồn khác. Thực tế, có những khu du lịch đã được khảo sát và quy hoạch nhưng chưa đi vào thực tế phát triển vì “trục trặc” ở chuẩn bị đầu tư.

Do đó, đầu tư công từ ngân sách Nhà nước cho phát triển các khu du lịch tại một quốc gia hay địa phương cụ thể là động lực quan trọng thúc đẩy ngành du lịch phát triển vì nó giúp tạo nên hệ thống xương sống cho ngành này.

1.5.2. Thúc đẩy nâng cao chất lượng dịch vụ du lịch

- Đầu tư công giúp các khu du lịch có sự kết nối thành các tuyến du lịch.

Các khu du lịch tại một quốc gia hay địa phương sẽ không tăng cường được hiệu quả nếu không kết nối được với các khu du lịch khác hay các dịch vụ phục vụ du lịch bên ngoài khu du lịch đó. Do đó, các khu du lịch và các dịch vụ du lịch khác tại một quốc gia hay địa phương cụ thể phải được kết nối chặt chẽ với nhau, tạo thành các tuyến du lịch. Muốn vậy, cần phải có sự đầu tư vào cơ sở hạ tầng để làm đường sá, sân bay, cầu cảng,... Những công trình này đòi hỏi nguồn vốn rất lớn nhưng thu hồi vốn chậm nên phải có sự đầu tư công từ ngân sách Nhà nước. Hiện nay, vì nhiều lý do khác nhau, trong đó có lý do an toàn và tiết kiệm chi phí, khách du lịch thường đi thành đoàn và theo tuyến du lịch xác định nên đầu tư công từ ngân sách Nhà nước làm các khu du lịch có sự kết nối thành từng tuyến du lịch là rất cần thiết.

- Đầu tư công giúp các dịch vụ du lịch có chất lượng ngày càng cao.

Với sự đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho từng khu du lịch và kết nối các khu du lịch thành từng tuyến du lịch thì đầu tư công từ ngân sách nhà nước vừa trực tiếp vừa gián tiếp thúc đẩy chất lượng các dịch vụ du lịch có chất lượng ngày càng cao.

Về trực tiếp, đầu tư công bên cạnh giúp cho cơ sở hạ tầng từng khu du lịch và kết nối giữa các khu du lịch ngày càng tốt hơn thì còn có những khoản đầu tư cho xây dựng các công trình phục vụ du lịch cơ cơ sở lưu trú, ăn uống hay những nơi có thể tổ chức hội nghị, thi đấu thể thao,... đáp ứng các nhu cầu ngày càng cao và đa dạng của khách du lịch.

Về gián tiếp, đầu tư công thông qua thúc đẩy ngành du lịch phát triển và nâng cao chất lượng các dịch vụ du lịch, thu hút được lượng khách du lịch nội địa và quốc tế ngày càng đông sẽ tác động đến các nhà đầu tư, thu hút họ tham gia thực hiện các dịch vụ du lịch có chất lượng tốt như tổ chức các công ty lữ hành, công ty hướng dẫn du lịch hay xây dựng các cơ sở lứu trú, cơ sở ăn uống hay các trung tâm mua sắm,...