Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay và vấn đề hoàn thiện

“Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại được thì ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại”.

Trong trường hợp này, người có quyền khiếu nại có thể ủy quyền khiếu nại cho người khác có đầy đủ năng lực hành vi theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp này không loại trừ việc người có quyền khiếu nại ủy quyền cho luật sư thực hiện việc khiếu nại, tuy nhiên quyền hạn và nghĩa vụ của luật sư trong trường hợp này giống như người có quyền khiếu nại.

Thông qua những quy định của pháp luật, chúng ta có thể thấy rằng pháp luật hiện hành chỉ ghi nhận việc khiếu nại là hợp pháp nếu người khiếu nại có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện việc khiếu nại cho người có quyền khiếu nại nhưng không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Nếu người khiếu nại là cơ quan, tổ chức thì chủ thể thực hiện việc khiếu nại là người đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ chức đó theo quy định của pháp luật hoặc điều lệ của của tổ chức.

Nhìn chung những quy định này là phù hợp với bản chất của khiếu nại hành chính. Trong thực tế các quy định này được đánh giá là có tính chất khả thi và phát huy tác dụng trong việc hạn chế tình trạng lợi dụng quyền khiếu nại để khiếu nại thuê, kích động khiếu nại gây mất ổn định chính trị, xã hội.

Qua báo cáo tổng kết của Thanh tra Chính phủ và các địa phương về tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại cho thấy, công dân đã có ý thức hơn trong việc tuân thủ những điều kiện khiếu nại mỗi khi thực hiện việc khiếu nại hành chính. Đặc biệt, kể từ khi Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 cho phép việc nhờ luật sư giúp đỡ về mặt pháp luật cho người khiếu nại thì việc khiếu nại được thực hiện chặt chẽ, đúng pháp luật. Tỷ lệ đơn khiếu nại không đủ điều kiện thụ lý để giải quyết, bị trả lại ngày càng giảm. Đây

chính là yếu tố tích cực tạo ra bảo đảm pháp lý đầu tiên cho việc thực hiện khiếu nại hành chính của công dân. Tuy nhiên, nhìn từ góc độ thực tiễn cũng như hiệu quả của việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, điều kiện khiếu nại hành chính của công dân vẫn còn một số vấn đề cần nghiên cứu.

Những quy định về năng lực chủ thể của người khiếu nại dưới góc độ bảo vệ quyền lợi cho công dân và bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân còn một vài điểm chưa rõ ràng:

- Việc quy định người đại diện là những người thân thích của người có quyền khiếu nại hoặc người giám hộ thực hiện việc khiếu nại cho chung nhóm người chưa thành niên dưới 18 tuổi là chưa thật sự phù hợp. Bởi quy định như vậy là tạo ra sự khác nhau về khái niệm người đại diện giữa những văn bản pháp luật khác nhau. Phạm vi người đại diện trong khiếu nại hành chính hẹp hơn so với luật dân sự và không hoàn toàn phù hợp với người đại diện trong quản lý hành chính nhà nước. Chẳng hạn trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính thì người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi hoàn toàn chịu trách nhiệm trước quyết định xử lý vi phạm hành chính mà không cần phải thông qua người đại diện. Điều này cũng có nghĩa là nếu người này cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định xử lý vi phạm hành chính, họ hoàn có quyền tự mình thực hiện việc khiếu nại để bảo vệ quyền lợi cho mình. Có lẽ luật nên quy định người đại diện thực hiện việc khiếu nại cho những người từ dưới 16 tuổi, người mắc bệnh làm mất khả năng nhận thức và điều khiển hành vi.

- Về vấn đề ủy quyền cho người khác thực hiện việc khiếu nại của người có quyền khiếu nại. Ngoài việc pháp luật chỉ rõ chỉ những người có quyền khiếu nại nào mới có quyền ủy quyền khiếu nại, pháp luật còn quy định trường hợp chung chung đó là: trường hợp vì lý do khách quan mà không thể thực hiện việc khiếu nại thì có thể ủy quyền khiếu nại. Đây là quy định thiếu

tính cụ thể, trong nhiều trường hợp chúng ta rất khó xác định lý do như thế nào là lý do khách quan và được chấp nhận theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền, trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại sẽ không thụ lý đơn khiếu nại và từ chối không áp dụng quy định này của pháp luật vào thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính, do đó quy định này chỉ mang tính hình thức, một quy định chết chứ không mang giá trị pháp lý trong thực tiễn khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 116 trang tài liệu này.

- Ngoài ra, pháp luật cũng quy định cụ thể về những người được ủy quyền. Tuy nhiên, người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ khác mà pháp luật nhắc đến trong trường hợp này như trên đã trình bày có bao hàm cả luật sư, người có kiến thức, kinh nghiệm về pháp luật hay chuyên gia pháp lý. Tuy nhiên, trong trường hợp này họ chưa được trao những quyền và có nghĩa vụ nhất định để thực hiện vai trò như là một luật sư, hành nghề pháp luật mà họ chỉ thuần túy là người thuộc diện được ủy quyền để khiếu nại hành chính mà thôi. Nhưng cũng có ý kiến cho rằng chỉ là người hỗ trợ, tư vấn pháp luật cho người khiếu nại mà không phải là người thuộc diện ủy quyền thực hiện việc khiếu nại theo quy định. Quan điểm này thật sự không còn phù hợp trong giai đoạn hiện nay khi mà Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của WTO, thì cần phải quy định người khiếu nại có quyền thuê luật sư hoặc ủy quyền việc khiếu nại cho luật sư, chuyên gia pháp lý.

Về đối tượng khiếu nại hành chính

Mặc dù Nhà nước ghi nhận quyền khiếu nại hành chính là quyền của công dân nhưng không phải công dân có thể khiếu nại bất kỳ việc gì mà công dân cho là bất hợp pháp hoặc xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo khoản 1, Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 thì công dân chỉ có quyền khiếu nại đối với Quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ

cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, đối tượng của khiếu nại hành chính theo pháp luật hiện hành là quyết định hành chính và hành vi hành chính; quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là một quyết định hành chính đặc thù.

Căn cứ khoản 10 và 11, Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 chúng ta có thể nhận diện quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính bởi các yếu tố sau: là quyết định trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước; do người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành; là quyết định áp dụng pháp luật được thể hiện dưới dạng văn bản (được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể). Trong trường hợp công dân khiếu nại hành vi hành chính của các chủ thể có thẩm quyền thì việc nhận diện hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính được xem xét ở các tiêu chí sau: là hành vi thực hiện công vụ, nhiệm vụ của cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; là hành vi được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động; là hành vi gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của của người khiếu nại.

Điểm tiến bộ của pháp luật hiện hành là đã chỉ rõ đối tượng khiếu nại hành chính, một trong những cơ sở pháp lý quan trọng bảo đảm cho công dân sử dụng quyền khiếu nại hành chính của mình. Tuy nhiên, việc quy định cụ thể về đối tượng khiếu nại hành chính như hiện nay cũng chính là rào cản cho việc thực hiện việc khiếu nại hành chính của công dân. Trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước không chỉ có quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước bị công dân khiếu nại, mà rất nhiều các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lý hành chính trong các cơ quan nhà nước khác cũng tác động và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi

ích hợp pháp của công dân. Đó là chưa kể đến nhiều quyết định hành chính quy phạm do các chủ thể quản lý nhà nước ban hành không nhận được sự đồng tình, ủng hộ từ phía công dân. Có rất nhiều vụ việc khiếu nại mà đối tượng khiếu nại là các quyết định hành chính của chủ thể quản lý nhà nước không phải là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Chẳng hạn quyết định xử phạt vi phạm hành chính do thẩm phán, chủ tọa phiên tòa ban hành đương nhiên vẫn là đối tượng của khiếu nại hành chính. Đây là quyết định hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan tư pháp chứ không phải cơ quan hành chính nhà nước. Nếu theo tinh thần của khoản 10, Điều 2 thì quyết định này không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính. Điều này cho chúng ta thấy quan niệm về quyết định hành chính, đối tượng khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành không chỉ rõ phạm vi khiếu nại là tất cả các quyết định hành chính hay chỉ những quyết định của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, vấn đề này đã được Luật tố tụng hành chính có hiệu lực vào ngày 01/7/2011 khắc phúc với quy định tại khoản 1 và khoản 9 Điều 3 như sau:

Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Cơ quan, tổ chức bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân [17].

Với quy định này sẽ giải quyết được vướng mắc của vấn đề. Tuy nhiên, mới chỉ giải quyết được vấn đề trong khiếu kiện hành chính tại Tòa án mà chưa thể giải quyết vấn đề trong khiếu nại hành chính.

Pháp luật hiện hành chỉ quy định quyết định những quyết định hành chính cá biệt, hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại cũng là một trong những hạn chế cản trở việc sử dụng quyền khiếu nại hành chính của công dân. Có hai loại quyết định hành chính thường xuyên có nguy cơ xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nhưng công dân không có quyền khiếu nại chúng, đó là: quyết định hành chính quy phạm dưới luật và quyết định giải quyết khiếu nại.

Thực tiễn quản lý hành chính nhà nước ở địa phương có những quyết định hành chính quy phạm không nhận được sự đồng tình của công dân, như Quyết định số 187/QĐ-UB của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội quy định công dân muốn cấp phép xây dựng thì phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hay quy định không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho những thửa đất có diện tích dưới 30m2 được quy định tại Quyết định số 58/2009/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội. Đối với loại quyết định hành chính quy phạm này công dân chỉ có quyền kiến nghị, phản ánh mà không có quyền khiếu nại, bởi đây là quyết định hành chính quy phạm. Đây là hai quyết định không phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn. Điều này dẫn đến hệ quả là: từ quyết định hành chính quy phạm bất hợp pháp, không hợp lý này sẽ phát sinh các quyết định hành chính cá biệt, hành vi hành chính bất hợp pháp; đương nhiên trong trường hợp này nếu công dân khiếu nại thì khi giải quyết khiếu nại người có thẩm quyền không thể xác định quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là bất hợp pháp. Vì thế nếu chúng ta quy định cứng, công dân chỉ có quyền khiếu nại quyết định hành chính cá biệt, hành vi hành chính thì nhiều trường

hợp giải quyết khiếu nại người có thẩm quyền không những không bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân mà còn tiếp tục xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Tham khảo vấn đề này ở một số nước trên thế giới cho thấy đại đa số các quốc gia quy định công dân không được khiếu kiện văn bản quy phạm. Nhưng một số nước (như Pháp, Đức) lại cho phép công dân khiếu kiện cả những văn bản pháp quy ra cơ quan tài phán. Bởi các quốc gia này quan niệm rằng bảo đảm pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước cũng là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Nên chăng, Việt Nam cũng cho phép công dân khiếu nại cả những văn bản pháp quy, khi mà trong giai đoạn hiện nay chúng ta chưa có cơ chế hữu hiệu để đảm bảo tính thống nhất, tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống các văn bản pháp quy và tình trạng "cãi" luật của văn bản pháp quy còn diễn ra khá phổ biến. Có thể điều này, trong bối cảnh về chính trị, xã hội hiện tại chưa phù hợp lắm nhưng trong tương lai chúng ta nên nghiên cứu mở rộng đối tượng của khiếu nại hành chính.

Pháp luật hiện hành có quy định hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước (khoản 11, Điều 2, Luật Khiếu nại, tố cáo) là đối tượng khiếu nại là chưa chính xác. Bởi vì hành vi cụ thể thì không thể là hành vi của tổ chức, một khái niệm mang tính chìu tượng. Hành vi chỉ có thể là của một cá nhân cụ thể, bởi vậy hành vi hành chính chỉ có thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Vấn đề này cần phải được xem xét khi thiết kế quy phạm của các nhà lập pháp.

Pháp luật không quy định rõ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu có phải là đối tượng khiếu nại hay không? Trên phương diện lý luận, quyết định giải quyết khiếu nại cũng là quyết định hành chính cá biệt, tuy vậy, Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành đã không quy định rõ quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu có là đối tượng khiếu nại hay không? Pháp lệnh thủ tục giải quyết

các vụ án hành chính sửa đổi, bổ sung năm 2006 cũng không quy định vấn đề này, bởi vậy Nghị quyết số 04/2006/HĐTP đã quy định cụ thể: quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu không phải là đối tượng khởi kiện bởi đó không phải là quyết định hành chính. Luật Tố tụng hành chính cũng chỉ cho phép khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh (khoản 4, Điều 28 Luật Tố tụng hành chính). Sự không thống nhất giữa các quy định của pháp luật trong các văn bản pháp luật khác nhau đã gây cản trở cho việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân và công tác giải quyết khiếu nại hành chính của các chủ thể có thẩm quyền.

Trong thực tiễn khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu người dân thường không đồng tình, nhất là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu có nội dung mới. Song chúng ta thấy rằng quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoàn toàn có thể coi là quyết định hành chính. Đây là bất cập mà nhà lập pháp cần phải quan tâm tới khi ban hành Luật khiếu nại hành chính trong thời gian tới đây.

Về thời hiệu khiếu nại

Thời hiệu khiếu nại hành chính phải là khoảng thời gian cần thiết, đủ để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình. Theo đó, nếu chúng ta quy định khoảng thời gian quá ngắn sẽ cản trở việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân. Song, ngược lại nếu khoảng thời gian khiếu nại quy định quá dài thì có thể làm cho các tình tiết của tranh chấp hành chính bị mờ đi, khó có thể kiểm chứng một cách chính xác, công tác giải quyết khiếu nại hành chính vì thế có thể sẽ gặp khó khăn. Vì vậy, việc quy định thời hiệu khiếu nại hành chính hợp lý là rất cần thiết vừa bảo đảm việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân, vừa bảo đảm được hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại hành chính và quản lý nhà nước về khiếu nại hành chính, hạn chế được tình trạng khiếu nại lòng vòng, khiếu nại trong nhiều năm, khiếu nại vượt cấp đang diễn ra phố biến trong những năm gần đây.