Các Quy Định Hiện Hành Về Quyền Và Nghĩa Vụ Của Người Khiếu Nại Và

Theo quy định tại Điều 31, Luật khiếu nại, tố cáo thì thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Tại Điều 39, Luật khiếu nại, tố cáo lại quy định: trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày.

Tuy nhiên, không phải thời hiệu khiếu nại ở lĩnh vực nào cũng áp dụng thời hiệu theo Điều 31 và Điều 39. Trong thực tế nhiều luật chuyên ngành và các văn bản dưới luật có những quy định về thời hiệu riêng cho lĩnh vực đó. Đơn cử như khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về đất đai, điểm c, khoản 2, Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 quy định: Thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó. Trong thời hạn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Như vậy, so với thời hiệu khiếu nại nói chung, thời hiệu khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về đất đai ngắn hơn nhiều. Thậm chí, trong lĩnh vực này thời hiệu khiếu nại về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại đất đai được quy định tại Nghị định 84/2007/NĐ-CP như sau:

- Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện nếu có khiếu nại thì trong thời hạn không quá 90

ngày, kể từ ngày Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp huyện. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo. Quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phải được công bố công khai và gửi cho người khiếu nại, người khác có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện ra Toà án nhân dân hoặc khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Trường hợp khiếu nại đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo... Trong lĩnh vực xử lý kỷ luật cán bộ, công chức thì thời hiệu khiếu nại là 15 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định kỷ luật. Có thể, mỗi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước đều có điểm đặc thù, bởi vậy khoảng thời gian xác lập thời hiệu khiếu nại ở các lĩnh vực không giống nhau. Tuy nhiên, dưới góc độ đảm bảo công lý cho công dân, thì khoảng thời gian xác lập thời hiệu khiếu nại hành chính không thống nhất cần phải được cân nhắc kỹ lưỡng nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Bởi thời hiệu khiếu nại hành chính là một trong những yếu tố bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân. Vì vậy cần thiết phải hoàn thiện quy định về thời hiệu khiếu nại hành chính theo hướng thống nhất để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 thời hiệu khiếu nại được tính từ ngày công dân nhận được quyết

định hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy không phải trong mọi trường hợp người khiếu nại đều nhận được quyết định hành chính mà phải tới khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông báo thực hiện quyết định hành chính đó họ mới biết có quyết định hành chính tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của minh. Trường hợp phổ biến hơn đó là khi công dân không phải là đối tượng chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính bị khiếu nại nhưng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị ảnh hưởng bởi quyết định hành chính đó thì họ sẽ không nhận được quyết định hành chính. Trong cả hai trường hợp này, công dân chỉ có thể thực hiện quyền khiếu nại của họ khi họ biết đến quyết định hành chính. Thời hiệu khiếu nại trong trường hợp này tính từ khi họ nhận được quyết định hành chính hay từ khi họ biết được quyết định hành chính. Trong trường hợp này nếu tính từ ngày họ biết được quyết định hành chính thì có thể thời hiệu chưa hết, nhưng nếu tính từ ngày họ nhận được quyết định hành chính thì chắc chắn thời hiệu không còn. Quy định như vậy dẫn đến việc áp dụng pháp luật để thụ lý đơn khiếu nại không thống nhất với nhau về cách xác định thời hiệu. Nhiều chủ thể có thẩm quyền chủ động tính thời hiệu khiếu nại từ ngày công dân biết đến quyết định hành chính, nhưng có chủ thể có thẩm quyền lại tính thời hiệu trong trường hợp này kể từ ngày ban hành quyết định hành chính và có chủ thể có thẩm quyền lại tính từ ngày công dân biết đến quyết định hanhd chính đó. Điều này thể hiện tính thiếu nhất quán, thiếu minh bạch, không đảm bảo tính công bằng trong việc bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân. Nói chung, thời hiệu không thể tính từ ngày ban hành ra quyết định hành chính, mà thời hiệu phải được tính bắt đầu từ ngày công dân nhận được quyết định hành chính theo trình tự giao nhận do pháp luật quy định hoặc xác định được họ biết được quyết định hành chính đó. “Quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân chỉ phát sinh sau khi họ đã có cơ hội nhận biết được các quy định của pháp luật tương ứng đó” [1, tr.36].

Khi đối tượng khiếu nại mà công dân hướng tới là hành vi hành chính thì thời hiệu khiếu nại được xác định từ ngày công dân biết đến hành vi hành chính. Quy định này mang tính hình thức, tạo ra sự bất cập trong giải quyết khiếu nại hành chính. Bởi vì, việc xác định ngày nào công dân biết hành vi hành chính không đơn giản, nhất là đối với hành vi hành chính không hành động - hành vi "im lặng” của người có thẩm quyền. Đai đa số chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xác định ngày biết hành vi hành chính thông qua trình bày của người khiếu nại và nhìn chung thời điểm công dân khiếu nại chính là ngày công dân biết hành vi hành chính. Vì thế rất ít khi việc khiếu nại hành vi hành chính lại không được thụ lý vì hết thời hiệu khiếu nại.

Tất cả các yếu tố trên cho thấy việc người khiếu nại biết hay không biết có hành vi hành chính thuộc về nhận thức của người khiếu nại và phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, vì vậy bằng việc quy định mang tính hình thức cần phải xác định thời điểm được coi là có hành vi hành chính, nếu không người có thẩm quyền giải quyết sẽ rất khó xác định thời điểm nào là biết có hành vi hành chính [6, tr.54].

Một vấn đề nữa phải nhắc tới là, bản chất của Điều 31 và Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành đều xác định thời hiệu khiếu nại nhưng lại được sử dụng hai thuật ngữ pháp lý khác nhau. Cụ thể, Điều 31 sử dụng thuật ngữ "thời hiệu” còn Điều 39 lại sử dụng thuật ngữ "thời hạn”. Cho dù, thời hiệu khiếu nại và thời hạn khiếu nại đều xác định một khoảng thời gian nhất định nhưng bản chất của hai vấn đề này lại khác nhau. Nếu thời hiệu khiếu nại xác định hiệu lực pháp luật của việc khiếu nại thì thời hạn khiếu nại không xác định vấn đề hiệu lực pháp luật của việc khiếu nại. Việc quy định không thống nhất đôi khi sẽ là cản trở không nhỏ đến hoạt động giải quyết khiếu nại của những chủ thể có thẩm quyền.

Về hình thức và thủ tục khiếu nại hành chính

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 116 trang tài liệu này.

- Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 136/2006/NĐ- CP và Thông tư số 04/2010/TT-TTCP ngày 26 tháng 8 năm 2010 của Thanh tra Chính phủ hướng dẫn thi hành thì thủ tục và hình thức khiếu nại được quy định như sau:

Công dân có quyền khiếu nại phải làm đơn khiếu nại gửi đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật. Nếu người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì cán bộ có trách nhiệm phải hướng dẫn người khiếu nại viết thành đơn theo quy định của pháp luật (Điều 33, Luật khiếu nại, tố cáo). Nội dung của đơn khiếu nại phải có các nội dung sau: ngày, tháng, năm khiếu nại; họ, tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại và yêu cầu của người khiếu nại (điểm a, khoản 2, Điều 5, Thông tư số 04/2010/TT-TTCP). Mẫu đơn khiếu nại được Tổng Thanh tra quy định tại Quyết định 1131/2008/QĐ-TTCP ngày 18 tháng 6 năm 2008 về mẫu biểu trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Những hướng dẫn trên tuy khá đầy đủ nhưng vẫn chưa hướng dẫn cụ thể trong trường hợp người khiếu nại gửi đơn không đúng thể thức thì có thụ lý giải quyết hay không. Trong trường hợp trả lại đơn thì thời hiệu tính từ khi nào, từ lúc gửi đơn sai thể thức hay từ lúc gửi đơn lại để đảm bảo về mặt thể thức. Vấn đề tương tự xảy ra đối với trường hợp đơn có họ, tên, chữ ký của nhiều người và đơn có nhiều nội dung khiếu nại khác nhau trong đó có những nội dung khiếu nại không thuộc thẩm quyền của cơ quan nhận được đơn khiếu nại được hướng dẫn tại Điều 8, Điều 17 của Thông tư 04/2010/TT- TTCP nêu trên. Thông tư nêu trên của Thanh tra Chính phủ cũng yêu cầu chữ viết của đơn khiếu nại là tiếng Việt, vậy người nước ngoài không biết tiếng Việt, người dân tộc thiểu số thì xử lý thế nào.

Ngoài ra, nghiên cứu về hình thức gửi đơn ở một số nước cho thấy nhiều nước đã chấp nhận từ lâu hình thức đơn khiếu nại dưới dạng thư điện tử, tất nhiên phải đáp ứng những yêu cầu nhất định nhưng cho tới nay hình thức này ở ta vẫn chưa có quy định rõ ràng (cho phép hay không cho phép). Thiết nghĩ, đây cũng là những vấn đề cần sớm khắc phục để bảo đảm rộng rãi quyền khiếu nại của công dân.

- Về thủ tục, qua nghiên cứu các văn bản nói trên cho thấy có hai cách thức để gửi đơn là gửi trực tiếp và gửi thông qua đường bưu chính (khoản 1, Điều 4 của Thông tư 04/2010/TT-TTCP). Tuy nhiên, với hình thức gửi qua đường bưu chính thông tư cũng không xác định thời điểm gửi đơn khiếu nại hành chính là thời gian nào, theo dấu bưu điện hay ngày cơ quan có thẩm quyền nhận được đơn khiếu nại. Trường hợp đơn gửi không đúng cơ quan có thẩm quyền mà được cơ quan nhận được đơn hướng dẫn thì thời hiệu tính thế nào đều chưa được hướng dẫn cụ thể. Thiết nghĩ, các cơ quan có thẩm quyền cần phải hướng dẫn cụ thể hơn các vấn đề bất cập nêu trên.

Tóm lại, khiếu nại hành chính là vấn đề phức tạp, nếu không quy định, hướng dẫn cụ thể, đầy đủ, khoa học; tạo điều kiện thông thoáng về hình thức và thủ tục khiếu nại hành chính thì tình trạng khiếu nại hành chính không hợp pháp khó lòng có thể khắc phục được. Qua báo cáo của Thanh tra Chính phủ và các địa phương cho thấy trong cả nước số lượng khiếu nại hành chính không hợp pháp vẫn chiếm quá một nửa trong số các vụ việc khiếu nại hành chính, đặc biệt trong đó có nhiều khiếu nại vi phạm điều kiện khiếu nại nên không được người có thẩm quyền thụ lý để giải quyết dẫn đến người dân bức xúc gửi đơn khiếu nại tràn lan, vượt cấp, kéo dài gây mất ổn định xã hội và ảnh hưởng đến chính đời sống của người khiếu nại. Thực trạng này đòi hỏi pháp luật về khiếu nại hành chính cần phải có những quy định cụ thể về điều kiện thực hiện quyền khiếu nại để người khiếu nại có trách nhiệm tuân thủ các

nghĩa vụ của mình khi khiếu nại. Từ đó, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có cơ sở trong việc thụ lý hoặc không thụ lý giải quyết khiếu nại hành chính trong từng trường hợp cụ thể, bảo đảm lợi ích của công dân và pháp chế xã hội chủ nghĩa.

2.2.2. Các quy định hiện hành về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại và người bị khiếu nại

Tổng thể quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại là nội dung quan trọng trong việc tạo nên Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay vì nó là một trong những yếu tố đảm bảo cho việc thực hiện khiếu nại hành chính của công dân.

- Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại và có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện quyền khiếu nại. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều luật khiếu nại, tố cáo năm 2005 cho phép người khiếu nại được phép ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác để khiếu nại trong trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác. Với quy định này như đã phân tích phần nào có hiệu quả trong việc ngăn chặn tình trạng "cò mồi” hay "khiếu nại thuê” vốn rất dễ xảy ra trong cơ chế thị trường, góp phần ổn định trật tự xã hội. Tuy nhiên, quy định hạn chế khiếu nại này ở góc độ nhất định nó cản trở việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân. Có nhiều quan điểm cho rằng, quy định như vậy để phòng ngừa các hiện tượng vi phạm quyền tự do của công dân và nhằm giới hạn phạm vi quản lý của nhà nước về khiếu nại, tố cáo, bởi nếu mở rộng phạm vi người được ủy quyền và người ủy quyền thì nhà nước khó bề quản lý. Tư duy "không quản được thì cấm” cần phải nhường chỗ cho ý tưởng tôn trọng, bảo vệ quyền của công dân

- một nền tảng của nhà nước pháp quyền. Trong điều kiện hiện nay, việc giới hạn người có quyền khiếu nại hành chính ủy quyền khiếu nại hành chính là cần thiết song trong tương lai chúng ta cần phải cần phải cân nhắc thêm vấn đề này theo hướng tạo nhiều cơ hội tốt nhất cho công dân thực hiện quyền khiếu nại hành chính của mình.

Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành còn cho phép công dân nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật. Đây là quy định khá mới mẻ, thể hiện sự đột phá trong phương thức bảo vệ quyền cho công dân. Trước đây pháp luật không quy định vấn đề này, phần vì bản chất của khiếu nại hành chính là mối quan hệ quản lý hành chính nhà nước giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý, phần vì để có thời gian từng bước nâng cao năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân trong những năm tới đây cần trao cho luật sư có nhiều vai trò hơn trong việc giúp đỡ người có quyền khiếu nại về mặt pháp lý.

Luật Khiếu nại, tố cáo cũng quy định người khiếu nại phải khiếu nại đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Về hình thức có vẻ như quy định này là hợp lý với mục đích là để công dân cân nhắc đưa đơn đến đúng nơi có thẩm quyền giải quyết, tránh làm mất thời gian vô ích. Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì việc thực hiện nghĩa vụ này lại không dễ dàng bởi quá trình thay đổi liên tục chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước; bởi sự chồng chéo về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thực hiện chức năng quản lý theo ngành, lĩnh vực với cơ quan quản lý theo lãnh thổ. Các thiết chế thanh tra, quản lý, điều hành của các cơ quan hành chính chuyên ngành, của chính quyền địa phương không rõ ràng làm cho người dân hết sức lúng túng trong