Pháp Luật Hiện Hành Về Điều Kiện Thực Hiện Khiếu Nại Hành Chính Và Thực

khiếu nại vượt cấp, kéo dài. Tuy nhiên, vấn đề này đã được khắc phục bằng việc ngày 24 tháng 11 năm 2010, Quốc hội thông qua Luật Tố tụng hành chính và có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2011.

Thứ hai: Công tác chỉ đạo, điều hành và quản lý Nhà nước còn nhiều yếu kém, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai bị buông lỏng trong thời gian dài. Tình trạng chậm quy hoạch sử dụng đất đai, đặc biệt là quy hoạch chi tiết việc sử dụng đất xây dựng cơ sở hạ tầng; nơi đã có quy hoạch thì không thực hiện hoặc rất chậm triển khai thực hiện, dẫn đến người dân không thể ổn định cuộc sống, nhà cửa không được cải tạo, xây dựng lại vì đang nằm trong quy hoạch; nhiều vi phạm trong việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, giao đất, cấp đất…. không được xử lý nghiêm minh, kịp thời; việc đo đạc, cắm mốc giới, lập hồ sơ quản lý, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn chậm và có nhiều sai sót. Một số cơ quan, tổ chức không thực hiện đúng trách nhiệm quản lý đất được giao, để tình trạng lấn chiếm, xây dựng trái phép, chuyển nhượng đất bất hợp pháp khá phổ biến.

Chất lượng quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất nói riêng còn thấp, thiếu đồng bộ, chưa hợp lý, tính khả thi chưa cao; phương án quy hoạch còn mang nặng tính chủ quan, thiếu căn cứ khoa học; việc triển khai thực hiện các dự án đầu tư xây dựng khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng ở nhiều nơi làm chưa đúng quy định, việc giải phóng mặt bằng đối với các dự án có quy mô sử dụng đất lớn thường kéo dài từ 2 đến 5 năm, cá biệt có trường hợp kéo dài tới 10 năm; trong quy hoạch sử dụng đất vẫn còn nhiều địa phương sử dụng đất chuyên trồng lúa, đất có ưu thế đối với sản xuất nông nghiệp, đất đang có khu dân cư tại những vị trí có hạ tầng kỹ thuật tốt để xây dựng các khu công nghiệp, khu vui chơi giải trí, trong khi vẫn có khả năng sử dụng các loại đất khác. Và thực tế cho thấy, nông dân tại một số địa phương đang còn thiếu đất hoặc không có đất để sản xuất nên rất bức xúc.

Trong quá trình triển khai thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội, nhiều địa phương, Ban quản lý dự án chưa thực hiện đầy đủ quy định, quy trình trong việc thu hồi đất; chưa làm tốt công tác tuyên truyền về mục đích, ý nghĩa hiệu quả của dự án cùng với những chính sách có liên quan để dân biết, dân bàn và thực hiện. Trong công tác giải phóng mặt bằng thiếu công khai, dân chủ, thực hiện không chặt chẽ việc đo đạc, thiết kế, kiểm đếm để tính toán phương án bồi thường, việc giải quyết đời sống của người dân có đất bị thu hồi, việc bố trí tái định cư ở nhiều dự án chưa tốt, chưa hợp lý (nhất là những trường hợp bị thu hồi, giải toả trắng). Không ít nơi định giá đền bù đất quá thấp, không bố trí tái định cư, không giải quyết việc làm cho người dân bị thu hồi đất dẫn đến nhiều người dân bị thiệt thòi, đời sống rất khó khăn. Nhiều dự án thu hồi đất nhưng không sử dụng, để đất hoang hóa kéo dài trong nhiều năm, không ít dự án có quy mô thu hồi vượt quá nhu cầu sử dụng gây lãng phí lớn, trong khi nông dân không có đất sản xuất, thiếu việc làm.

Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và môi trường, hiện có 1.649 khu vực quy hoạch với diện tích 344.665 ha được xếp vào diện “quy hoạch treo”. Tình trạng “giải tỏa treo”, “dự án treo” cũng xảy ra phổ biến ở nhiều địa phương: tại 61 tỉnh có 1.288 dự án với diện tích 31.650 ha thuộc trường hợp “giải tỏa treo”, 1.206 dự án với diện tích 132.463 ha thuộc “dự án treo” (Báo cáo tình hình công tác quản lý đất đai 2003 - 2006 của Bộ Tài nguyên và Môi trường).

Đánh giá kết quả thực hiện chính sách, pháp luật về đền bù giải phóng mặt bằng và giải quyết việc làm cho nông dân có đất bị thu hồi trong 5 năm, từ 2001 đến 2005 cho thấy: diện tích đất bị thu hồi thường tập trung vào một số huyện, xã có mật độ dân số cao, tỷ lệ diện tích đất nông nghiệp bình quân đầu người thấp, có xã diện tích đất bị thu hồi chiếm tới 70 - 80% diện tích đất canh tác nên đã ảnh hưởng không nhỏ tới việc làm, thu nhập của khoảng

950.000 lao động; các địa phương trong quá trình triển khai thực hiện dự án thu hồi đất mới chỉ giải quyết việc làm cho 13% số lao động có đất bị thu hồi chuyển sang nghề mới, đa số dự án tại các tỉnh do không tạo được quỹ đất sản xuất, kinh doanh, dịch vụ nên thực hiện hỗ trợ chủ yếu dưới hình thức đào tạo nghề, hỗ trợ trực tiếp bằng tiền để đầu tư phát triển sản xuất, kinh doanh trên phần diện tích đất còn lai, vì vậy hiện nay có 67% tổng số lao động nông nghiệp bị thu hồi đất vẫn giữ nguyên nghề sản xuất nông nghiệp; khoảng 20% tổng số lao động có đất bị thu hồi không có việc làm hoặc có việc làm nhưng không ổn định; 53% số hộ có thu nhập giảm nên điều kiện sống gặp nhiều khó khăn so với trước đây.

Thứ ba: Kỷ cương hành chính trong giải quyết khiếu nại không nghiêm, ý thức trách nhiệm của công chức, cơ quan nhà nước còn nhiều bất cập.

Ở một số nơi, cấp chính quyền chưa làm đúng thẩm quyền do pháp luật quy định, thiếu trách nhiệm với dân, giải quyết vấn đề không đến nơi, đến chốn; khi phát sinh khiếu nại, tố cáo, cấp uỷ, chính quyền địa phương một số nơi chưa thấy hết trách nhiệm của mình, còn đổ lỗi khách quan, vin vào bất cập của pháp luật để đùn đẩy trách nhiệm; chưa tập trung chỉ đạo tiếp nhận, giải quyết kịp thời khiếu nại, tố cáo của dân ngay từ cơ sở; chưa quan tâm đến việc đối thoại với dân, còn có hiện tượng né tránh, đổ lỗi cho các cơ quan khác, có nơi cán bộ còn thách đố với dân, gây bất bình, bức xúc, dẫn đến khiếu nại, tố cáo vượt cấp. Nhiều vụ việc khiếu nại được giải quyết rất chậm, quá trình giải quyết còn nhiều sơ hở, chưa đúng chính sách pháp luật. Qua kết quả thanh tra của 13 đoàn liên ngành do Thanh tra Chính phủ chủ trì tại 16 tỉnh, thành phố, đã kiến nghị huỷ bỏ, sửa đổi 30,7% quyết định giải quyết cuối cùng của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố. Một số vụ việc đã được giải quyết nhưng việc tổ chức thực hiện, xử lý các sai phạm để kéo dài, không dứt điểm, nhiều trường hợp cán bộ vi phạm xử lý không nghiêm.

Sự phối hợp giữa các cấp, các ngành, địa phương trong quá trình giải quyết khiếu nại còn chưa chặt chẽ, có những vụ việc phức tạp, ý kiến giải quyết giữa các cơ quan liên quan còn khác nhau nhưng không trao đổi, bàn bạc thấu đáo dẫn đến việc giải quyết không dứt điểm. Công tác kiểm tra, đôn đốc của cấp trên với cấp dưới chưa thường xuyên nên nhiều quyết định giải quyết đã ban hành không được thực hiện triệt để.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 116 trang tài liệu này.

Kỷ cương, kỷ luật hành chính trong giải quyết khiếu nại tố cáo ở một số nơi còn chưa nghiêm, có không ít trường hợp cấp trên đã có ý kiến kết luận, quyết định và chỉ đạo giải quyết, nhưng cấp dưới không thực hiện hoặc chậm trễ trong việc thực hiện, làm cho người dân bất bình tiếp tục khiếu nại lên cơ quan cấp trên; không ít trường hợp giải quyết khiếu nại vi phạm trình tự, thủ tục, thời hạn, thời hiệu, làm ngơ không giải quyết khiếu nại chính đáng của người dân. Có những trường hợp giải quyết khiếu nại nhưng không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại mà chỉ ra công văn, thông báo...., song có khi quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực sau nhiều năm nhưng không được triển khai thực hiện.

“Đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại, tiếp dân yếu kém về năng lực, trình độ” [16], chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ lại không tâm huyết với công việc giải quyết khiếu nại dẫn đến chất lượng giải quyết khiếu nại vừa chậm trễ, vừa sai sót. Có nhiều việc là quan hệ pháp luật hành chính nhưng lại cho rằng là quan hệ pháp luật về dân sự, đất đai... để né tránh trách nhiệm, đùn đẩy công việc cho cơ quan khác.

Thứ tư, công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật và hòa giải còn hạn chế: Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nhiều nơi chưa sâu rộng, chưa được thường xuyên, chưa có biện pháp và hình thức cụ thể phù hợp với thực tiễn. Các cơ quan thông tin đại chúng tham gia vào công tác này còn hạn chế, có lúc, có nơi chỉ phản ánh thông tin một

chiều, chưa chú trọng đến tuyên truyền, giáo dục, xây dựng ý thức tôn trọng pháp luật trong nhân dân. Do đó không ít cán bộ đảng viên (thậm chí cả cán bộ tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo) và nhiều người dân chưa hiểu hết hoặc chưa hiểu đầy đủ, hiểu chưa đúng các quy định của pháp luật, nhất là về đất đai, nhà ở, về bồi thường khi thu hồi đất… Mặt khác, trong quá trình thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, các địa phương còn rất lúng túng trong việc áp dụng pháp luật, từ đó khi giải quyết có một số nơi vừa mất dân chủ, vừa buông lỏng kỷ cương pháp luật.

Nếu như cơ chế giải quyết của một số nước Đông Nam Á có đặc điểm về con người, truyền thống văn hóa... khá tương đồng với ta, đó là rất chú trọng đến công tác hòa giải. Luật khiếu nại, tố cáo cũng có quy định về việc khuyến khích giải quyết khiếu nại từ cơ sở. Tuy nhiên, một số địa phương chưa chú trọng công tác hoà giải, những vụ việc liên quan đến tranh chấp đường đi, ngõ xóm lúc đầu phát sinh đơn giản, khi xem xét giải quyết chưa chú trọng hoà giải, đã vội vàng can thiệp bằng các quyết định của chính quyền. Nhiều vụ việc mặc dù đã giải quyết đúng nhưng thiếu biện pháp vận động, thuyết phục người khiếu nại chấp hành nên người khiếu nại không tự nguyện thực hiện.

Ý thức chấp hành pháp luật cũng như sự hiểu biết về pháp luật của một bộ phận công dân còn hạn chế, có trường hợp công dân đi khiếu nại có những đòi hỏi quá đáng (không có cơ sở nhưng vẫn đòi; được rồi vẫn đòi thêm; đòi phải truy cứu trách nhiệm hình sự cán bộ bị tố cáo vi phạm...). Một số trường hợp mặc dù đã được cơ quan có thẩm quyền giải quyết có lý có tình nhưng vẫn không chấp nhận, cố tình khiếu nại kéo dài, thậm chí có những phản ứng tiêu cực, gay gắt, cố chấp, thiếu tôn trọng, chửi bới, lăng mạ chính quyền, xúc phạm cá nhân cán bộ hoặc viết đơn tố cáo cán bộ giải quyết.

Thứ năm, các thế lực thù địch và một số phần tử cơ hội chính trị trong và ngoài nước đã triệt để lợi dụng vấn đề khiếu kiện để chống phá ta. Chúng

lôi kéo, lợi dụng, tổ chức, hỗ trợ cho người đi khiếu nại bằng nhiều hình thức (kể cả xúi giục người đi khiếu nại có hành vi manh động), biến các vụ việc khiếu nại, tố cáo thuần tuý trở thành vấn đề chính trị - xã hội, lợi dụng các tổ chức tôn giáo để đưa vấn đề khiếu nại đơn thuần như đòi lại đất có nguồn gốc của tổ chức tôn giáo, những vấn đề liên quan đến tôn giáo thuần túy trở thành những vấn đề có tính chất chính trị mà dư luận trong và ngoài nước hết sức quan tâm..., những vấn đề này cũng dẫn đến tình hình khiếu nại, tố cáo thời gian qua có những diễn biến phức tạp.

Tuy nhiên, để dẫn đến tình hình khiếu nại ngày càng tăng, mặc dù có đôi khi đôi lúc giảm nhưng quy mô, tính chất ngày càng phức tạp. Nguyên nhân chủ yếu phải kể đến là pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính.‌

2.2. PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH

2.2.1. Pháp luật hiện hành về điều kiện thực hiện khiếu nại hành chính và thực tiễn

Chúng ta có một hệ thống văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Tuy nhiên, trong hầu hết các văn bản pháp luật không hề có điều khoản nào định nghĩa về khiếu nại hành chính. Đa số các chủ thể áp dụng pháp luật hiểu rằng khiếu nại trong quản lý nhà nước chính là khiếu nại hành chính. Vì vậy trong thực tiễn mặc nhiên coi khiếu nại là khiếu nại hành chính. Từ Luật khiếu nại, tố cáo cho đến các văn bản dưới luật quy định về khiếu nại nói chung thực chất là điều chỉnh về khiếu nại hành chính. Đây là điểm bất hợp lý trong Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004 và năm 2005. Bởi vậy, mặc nhiên luật khiếu nại, tố cáo hiện hành quy định về khiếu nại trong quản lý hành chính nhà nước. Khiếu nại trong các lĩnh vực khác không thể vận dụng từ Luật khiếu nại, tố cáo. Đây là lý do vấn đề nghiên cứu này chỉ sử dụng Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành làm cơ sở pháp lý để xem xét, tìm hiểu pháp luật hiện hành về khiếu nại hành chính của công dân.

Khoản 1, Điều 1 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi , bổ sung vào các năm 2004, 2005 quy định:

Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình [15].

Quy định này cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi quyền và lợi ích hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Tuy nhiên, để được coi là khiếu nại hợp pháp và có căn cứ công dân cần phải tuân thủ đầy đủ những điều kiện về chủ thể khiếu nại; đối tượng khiếu nại; thời hạn, thời hiệu khiếu nại; thủ tục khiếu nại, hình thức khiếu nại. Đây được coi là những điều kiện hợp pháp để công dân thực hiện việc khiếu nại hành chính, đồng thời cũng là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền xem xét đơn khiếu nại hành chính, quyết định đơn khiếu nại để giải quyết hay không thụ lý giải quyết mà trả lại đơn khiếu nại cho người khiếu nại. Điều kiện khiếu nại hành chính là những yêu cầu pháp luật đặt ra, bắt buộc người khiếu nại phải tuân thủ. Pháp luật đặt ra càng nhiều điều kiện khiếu nại thì việc đáp ứng các điều kiện đó từ phía người khiếu nại càng khó thực hiện, cũng có nghĩa là cơ hội khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ càng mong manh. Chính vì vậy nhà lập pháp cần phải cân nhắc kỹ lưỡng trong việc đặt ra các quy định của pháp luật về điều kiện khiếu nại hành chính. Hơn nữa để công dân có thể tuân thủ đủ và đúng điều kiện khiếu nại thì điều kiện khiếu nại phải được quy định rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện và bảo đảm tính thống nhất.

Về chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính

Theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ thể có quyền khiếu nại hành

chính là công dân Việt Nam, cá nhân người nước ngoài, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang. Tuy nhiên, quyền khiếu nại và thực hiện khiếu nại là không đồng nhất với nhau mà là hai mặt của một vấn đề. “Nếu quyền khiếu nại hành chính là khả năng mà đối tượng quản lý có thể sử dụng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì thực hiện việc khiếu nại là hành vi biến khả năng đó thành hiện thực” [2, tr.3]. Vì vậy, người có quyền khiếu nại đôi khi không đồng nhất với người khiếu nại vì họ không đủ điều kiện thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Về nguyên tắc theo quy định tại Điều 1, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ, công dân có quyền tự mình thực hiện quyền khiếu nại. Trong trường hợp này khiếu nại được coi là hợp pháp nếu công dân (người khiếu nại) có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của pháp luật. Người khiếu nại có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của pháp luật là những người từ 18 tuổi trở lên, không mắc bệnh làm mất khả năng nhận thức và điều khiển hành vi của mình. Theo điểm b, Khoản 1, Điều 1 của Nghị định 136/2006/NĐ-CP:

Trong trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người mắc bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột có năng lực hành vi dân sự đầy đủ hoặc người giám hộ là người đại diện để thực hiện việc khiếu nại; nếu không có người đại diện thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã, phường, thị trấn nơi người đó cư trú cử người đại diện để thực hiện việc khiếu nại [5].

Với quy định này, người thực hiện việc khiếu nại hợp pháp phải là người thân của người khiếu nại hoặc người giám hộ có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Trường hợp không có những người trên thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, phường, thị trấn nơi người có quyền khiếu nại cư trú là người đại diện. Theo điểm c, Khoản 1, Điều 1 của Nghị định 136/2006/NĐ-CP: