Kinh Nghiệm Về Hoàn Thiện Chính Sách Cho Thuê Môi Trường Rừng Tại Vqg

loại dịch vụ môi trường, tuy nhiên mỗi phương pháp lượng giá có thể đem lại những kết quả khác nhau nên giá trị có thể dao động trong một khoảng tương đối rộng.

2.3.1.6. Kinh nghiệm về hoàn thiện chính sách cho thuê môi trường rừng tại VQG

VQG đã được công nhận là một đối tượng tạo ra thu nhập cao thông qua khai thác dịch vụ DLST. Việc khai thác dịch vụ DLST có thể thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như: VQG tự tổ chức, liên doanh liên kết hoặc cho thuê môi trường rừng. Nhiều VQG của Mỹ đã khai thác lợi ích kinh tế của VQG thông qua mô hình kết hợp các đối tác làm dịch vụ DLST dựa trên cách tiếp cận kết hợp giữa Nhà nước và tư nhân trong khai thác các lợi ích của VQG thông qua phát triển DLST.

Dựa trên kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới đã sử dụng các hình thức khác nhau để khuyến khích sự tham gia của thành phần tư nhân đối với rừng nhà nước nhưng có 3 điểm nổi lên. Trước tiên, đã có xu thế hướng tới các hình thức thuê môi trường rừng ngày càng phức tạp hơn để đối phó với nhu cầu ngày càng tăng đặt lên vai ngành lâm nghiệp về vấn đề cung cấp các hàng hoá và dịch vụ phi gỗ, áp dụng cho VQG. Điều này đặt ra yêu cầu đối với các cơ quan quản lý nhà nước về lâm nghiệp là phải đảm bảo rằng các luật lệ và quy định có tính phức tạp hơn được tuân thủ. Thứ hai, một số quốc gia (điển hình là New Zealand và Vương Quốc Anh) đã nhảy thẳng từ sự kết thúc của một hình thức (sở hữu nhà nước) tới hình thức khác (sở hữu tư nhân). Tuy nhiên, phải chú ý rằng cả 2 loại quốc gia này có các cơ chế điều chỉnh rất mạnh mẽ cho việc giám sát lĩnh vực lâm nghiệp tư nhân. Thứ ba, một số quốc gia đã gặp phải một số khó khăn đáng kể về pháp luật và kỹ thuật để làm cho thích nghi các hình thức đang tồn tại với các điều kiện mới. Ví dụ, Papua New Guinea hiện tại đang phát hiện vấn đề rất khó khăn về pháp lý để ép buộc những người đang nắm giữ các giấy phép, hợp đồng tuân theo chính sách lâm nghiệp mới của nước này (bao gồm cả trong các hợp đồng hay giao ước về quản lý rừng mà nó đang thay thế các giấy phép khai thác). Hay nói cách khác, khi một giấy phép hay một hợp đồng chuyển nhượng đã được cấp thì đôi khi rất khó để thay đổi “các luật lệ của trò chơi”. Vì vậy, một điều quan trọng là các chính sách thuê môi trường rừng là phải bắt kịp với những thay đổi này trong ý định. Thực tế hiện nay trên thế giới vấn đề cho thuê môi trường rừng chưa có nhiều nên việc

học tập rút kinh nghiệm để hoàn thiện chính sách cho thuê môi trường rừng ở Việt Nam là rất khó.

2.3.2. Kinh nghiệm trong khai thác dịch vụ môi trường rừng tại VQG ở Việt Nam

Các VQG của Việt Nam có nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng phong phú, có cảnh quan đẹp, tài nguyên động thực vật đa dạng, kết hợp với nguồn tài nguyên du lịch nhân văn do vậy ở đó tiềm năng để phát triển DLST rất lớn. Trong những năm gần đây, số lượng khách đến các VQG không ngừng tăng lên và đem lại nguồn thu đáng kể của VQG. Theo số liệu thống kê của Bộ NN&PTNT trong năm 2011, VQG Phong Nha Kẻ Bàng đã đón 261.231 lượt khách, doanh thu 14,1 tỷ đồng; Cát Tiên 18.224 lượt khách, doanh thu 5 tỷ đồng; Cúc Phương 69.895 lượt khách, doanh thu 3,45 tỷ đồng; Côn Đảo 8.777 lượt khách, doanh thu 1,5 tỷ đồng; U Minh Thượng 38.038 lượt khách, doanh thu 1,148 tỷ đồng. Theo báo cáo năm 2011 của 14/30 VQG, các VQG đã đón tiếp 728.000 lượt khách, với tổng doanh thu trên 30 tỷ đồng. Hiện nay ở hầu hết các VQG đều tổ chức kinh doanh DLST, bước đầu mang lại những lợi ích nhất định về kinh tế, góp phần tạo công ăn việc làm, tăng thu nhập cho người dân địa phương và giảm gánh nặng đầu tư cho Nhà nước. Tuy nhiên, DLST tại các VQG chưa tương xứng với tiềm năng sẵn có, việc phát triển du lịch vẫn mang tính chất tự phát, đầu tư cho DLST còn khiêm tốn, nhất là các VQG do địa phương quản lý [6]. Thêm vào đó, đối mặt với những thử thách mới như đang thiếu vốn, thiếu người và phải chịu ảnh hưởng của sự tăng lên gấp bội của các hoạt động phát triển xung quanh VQG.

Hiện nay, việc quản lý các hoạt động DLST còn thiếu thống nhất, một số nơi như Cúc Phương, Ba Vì, Cát Bà... quản lý du lịch thuộc quyền của VQG nhưng một số nơi khác như Tam Đảo, Ba Bể... lại do cơ quan địa phương quản lý. Cá biệt có những khu vực gần như không có chủ quản lý thực sự như Xuân Sơn.... Phần lớn du khách tự do hoạt động theo nhận thức của mình. Cách thức phối hợp của VQG với cộng đồng địa phương không được xác định phù hợp. Cách thức tạo nguồn thu từ DLST của VQG cũng khác nhau, có VQG thu lệ phí của khách, có nơi không, cơ cấu

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 233 trang tài liệu này.

nguồn thu từ du lịch khác nhau, những vấn đề chia sẻ lợi ích từ hoạt động du lịch còn ít được quan tâm.

Bên cạnh những mặt tích cực, DLST tại VQG đang phải đối đầu với những tác động tiêu cực do mặt trái của DLST gây nên. Những người dân địa phương khai thác các sản phẩm từ VQG phục vụ cho hoạt động du lịch và sự gia tăng một cách quá mức lượng khách du lịch đến các VQG hàng năm. Sự quá tải của hoạt động DLST lên VQG, sự quản lý chưa phù hợp của Ban quản lý hay "Sự quá yếu" của du khách đã gây nên những áp lực nặng nề lên tài nguyên thiên nhiên VQG [24]. Tất cả những yếu tố này đang đe dọa công cuộc bảo tồn và gây khó khăn trong quản lý tại VQG. Để phát triển DLST tại các VQG và hạn chế tác động của DLST gây ra cho công tác bảo tồn của VQG, phải nghiên cứu những phương thức phù hợp và ban hành các chính sách cụ thể là việc làm cần thiết.

Bên cạnh đó ở Việt Nam, đang gặp khó khăn do sự phối hợp giữa các thành phần có liên quan trong việc quản lý và khai thác các giá trị dịch vụ môi trường rừng tại VQG. Việc quản lý một VQG chủ yếu được thực hiện bởi Ban Quản lý với một kế hoạch và ngân sách được giao hàng năm từ ngân sách Nhà nước. Sự phối hợp giữa Ban Quản lý VQG với chính quyền địa phương chủ yếu trong việc giải quyết các vụ vi phạm lâm luật. Thêm vào đó, mối quan hệ giữa Ban Quản lý VQG với cộng đồng địa phương không dựa trên sự phối hợp “thực sự” [49]. Người dân địa phương tham gia trong các hoạt động bảo vệ rừng thông qua các Hợp đồng ký kết với Ban Quản lý nên trách nhiệm của cộng đồng dân cư với công tác bảo tồn tài nguyên thiên nhiên chưa cao, áp lực khai thác tài nguyên của VQG còn lớn.

Với tồn tại đó, chủ trương của Nhà nước là thu hút các thành phần khác nhau tham gia vào quản lý, cũng như khuyến khích các thành phần khác nhau khai thác dịch vụ môi trường rừng nhằm nâng cao giá trị của rừng, tìm kiếm nguồn thu cho bảo tồn, giảm gánh năng cho Nhà nước. Chủ trương này đã được thể hiện trong các văn bản pháp luật do Chính phủ và Bộ NN&PTNT ban hành, tuy nhiên việc triển khai trong thực tế còn rất khó khăn và nhiều vướng mắc. Nhiều VQG mới dừng lại ở các

chương trình và đề án do hoạt động này còn tương đối mới và chưa có nhiều đánh giá để có những kinh nghiệm trong thực tiễn.

2.3.3. Bài học kinh nghiệm trong hoàn thiện chính sách cho thuê môi trường rừng

Thông qua nghiên cứu kinh nghiệm trong quản lý VQG, quản lý các hoạt động DLST, cho thuê môi trường rừng tại VQG trên thế giới và Việt Nam có thể rút ra vấn đề cho nghiên cứu của Luận án như sau:

- Rừng có nhiều giá trị, đặc biệt là giá trị môi trường rừng và dịch vụ môi trường rừng. Tuy nhiên, những giá trị này của rừng vẫn chưa được đánh giá đúng hoặc đầy đủ, dẫn đến việc khai thác rừng không bền vững (UN, 1992) [100].

- Chưa khai thác hết giá trị của rừng và dịch vụ môi trường rừng, nên nhiều người dân địa phương không thể sống được bằng nghề rừng, thường không thể tách được ra khỏi sự trợ cấp của Chính phủ (Brown,1999) [59].

- Đã có sự thay đổi trong quản lý rừng, chuyển từ lấy khai thác lâm sản làm trung tâm sang quản lý rừng phải đảm bảo đầy đủ các chức năng của rừng như khai thác gỗ bền vững, cung cấp dịch vụ môi trường rừng, phát triển hoạt động du lịch và giải trí, đảm bảo chức năng kinh tế-xã hội của rừng (Front & Tribe, 2000) [68].

- Môi trường rừng đang bị coi là “hàng hoá công cộng” nên mọi người được tự do sử dụng, không gắn trách nhiệm với người sử dụng, không thu được lợi ích kinh tế nên không kích thích đầu tư nâng cao giá trị môi trường rừng và hấp dẫn các nhà đầu tư vào rừng (Huhtala, 2004) [70].

- Nhiều quốc gia đã hình thành các cơ chế khác nhau nhằm quản lý dịch vụ môi trường rừng trên quan điểm coi dịch vụ môi trường là một loại hàng hoá. Đây được coi là một cách để giảm áp lực về tài chính với Nhà nước và những người chủ rừng (Sven Wunder, 2005) [96].

- Đang có sự thay đổi quan điểm trong quản lý, sử dụng rừng đó là kết hợp giữa bảo vệ với khai thác lợi dụng rừng một cách hợp lý. Giá trị của rừng được nhìn nhận theo hướng đa mục đích, đa chức năng, thống nhất quan điểm mỗi loại rừng đều có nhiều giá trị khác nhau (Pearce, 2001) [88].

- Do thay đổi trong nhận thức về giá trị dịch vụ môi trường rừng đã dẫn đến thay đổi trong chính sách lâm nghiệp và quản lý tài nguyên rừng, điều này cũng dẫn đến sự triển khai ngày càng phong phú các hoạt động kinh doanh (thuê và cho thuê) môi trường rừng (Front and Tribe, 2000) [68].

- Các nước mới đang quan tâm khai thác và cho thuê môi trường rừng kinh doanh du lịch. Để kinh doanh du lịch các đơn vị kinh doanh phải cung cấp các tiện ích cho du lịch như đầu tư xây dựng công trình phục vụ du lịch, duy trì các tiện nghi, cung cấp các dịch vụ (Front and Tribe, 2000) [68], (Riera và cs, 2012) [89].

- Các nước phát triển như Mỹ chính phủ đã có những chính sách và quy định cụ thể cho việc quản lý hiệu quả các hoạt động cho thuê và kinh doanh dịch vụ môi trường rừng đặc biệt là trong du lịch và giải trí. Việc cho thuê được thực hiện thông qua hợp đồng cho thuê, hợp đồng được pháp luật thừa nhận là một văn bản hợp pháp quy định rõ thời gian thuê, phí thuê, chuyển đổi sử dụng một phần tài sản của bên thuê sang bên cho thuê để kinh doanh (Capozzi, 2000) [62].

- Chính sách thuê môi trường rừng đã được ban hành và thực hiện tại một số nơi trên thế giới nhưng chủ yếu ở Mỹ và các nước phát triển. Xu hướng cho thuê môi trường rừng ngày càng phát triển với nhiều mục đích hơn và đa dạng đối tượng thuê hơn (Front and Tribe, 2000) [68].

- Đối với các nước đang phát triển các chính sách của Nhà nước chưa thật sự phù hợp với yêu cầu thực tiễn như là chưa có chính sách cụ thể quy định cho việc thuê môi trường rừng. Do vậy, việc thực hiện cho thuê môi trường rừng mới chỉ thực hiện mang tính nhỏ lẻ và tự phát (Front and Tribe, 2000) [68], (Capozzi, 2000) [62].

- Các hoạt động kinh doanh hay cho thuê cần chịu sự quản lý của Chính quyền địa phương và có chính sách rõ ràng để thúc đẩy khai thác giá trị dịch vụ môi trường rừng kinh doanh du lịch đồng thời quản lý các hoạt động này đảm bảo gắn bảo tồn với phát triển rừng bền vững (Sterk, 1998) [94].

- Người đi thuê được quản lý rất chặt chẽ như phải có giấy phép hành nghề, phải đăng ký kinh doanh theo quy định của địa phương và Nhà nước (Ministry of Forests, Lands and Natural Resources, 2013) [83].

- Hoạt động cho thuê môi trường rừng chỉ góp phần nâng cao giá trị của rừng, mục tiêu chính vẫn phải đảm bảo chức năng của rừng. Các nguồn thu từ các hoạt động cho thuê môi trường rừng cũng rất đa dạng từ vé vào cổng, lệ phí săn bắn, câu cá đến các dịch vụ ăn theo khác như khách sạn, ăn uống, thuê dụng cụ … Tùy theo các nền văn hóa và điều kiện cụ thể của từng khu vực mà nhu cầu cho từng loại hoạt động du lịch và giải trí từ rừng có sự khác nhau (Huhtala, 2004) [70].

Chính vì vậy, nghiên cứu chính sách cho thuê môi trường rừng tại VQG là một đòi hỏi mới của thực tiễn trong tiến trình phát triển của ngành lâm nghiệp, đó là một biện pháp để tận dụng nguồn tài nguyên, tạo nguồn thu nhập để bảo tồn. Chính sách cho thuê môi trường rừng của nước ta cũng cần phải được nghiên cứu đầy đủ các nội dung sau:

Mục đích của chính sách thuê môi trường rừng hiện tại và tương lai

Đảm bảo khía cạnh kinh tế của chính sách cho thuê môi trường rừng như làm thế nào xác định được giá cho thuê, lợi ích của mỗi bên trong thực hiện chính sách cho thuê môi trường rừng;

Đảm bảo khía cạnh thể chế của việc cho thuê môi trường rừng; các điều kiện đặc thù đối với thuê môi trường rừng VQG. Cần có chính sách riêng đối với hoạt động cho thuê môi trường rừng, trong đó cần có những quy định cụ thể, các điều kiện ràng buộc nhất định.

Cần quan tâm các nhân tố xã hội, môi trường trong chính sách cho thuê môi trường rừng tại các VQG như vấn đề chia sẻ lợi ích, quản lý việc cấp giấy phép xây dựng và hoạt động của cơ sở du lịch, thu hút cộng đồng, giải quyết việc làm, bảo vệ môi trường cảnh quan,...

Chương 3

THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH

VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CHO THUÊ MÔI TRƯỜNG RỪNG TẠI VƯỜN QUỐC GIA BA VÌ, TAM ĐẢO, BẾN EN

3.1. Khái quát về VQG khu vực phía Bắc Việt Nam

Ở Việt Nam, VQG được phân bố tương đối đều giữa các vùng trong cả nước, một nửa trong số đó ở khu vực phía Bắc. Ngoài sự đa dạng về hệ động thực vật thì các VQG khu vực phía Bắc còn chứa đựng trong đó nhiều cảnh quan thiên nhiên đẹp và nguồn tài nguyên nhân văn phong phú mang đặc trưng riêng của từng vùng, miền. Với tiềm năng sẵn có, đây là cơ sở quan trọng để các VQG khu vực phía Bắc có thể thu hút các khách du lịch đến với Vườn và tạo sự hấp dẫn đối với các nhà đầu tư để kinh doanh DLST. Khu vực phía Bắc có 13/30 VQG và được phân bố tương đối đều giữa các khu vực gồm miền núi phía Bắc, đồng bằng Bắc Bộ và Bắc Trung bộ (Phụ lục 03). Diện tích VQG ở khu vực Bắc Trung bộ và miền núi phía Bắc lớn hơn so với các VQG ở khu vực đồng bằng và mỗi khu vực thì hệ sinh thái rừng mang tính đặc thù của khu vực.

3.2. Đặc điểm của Vườn quốc gia Ba Vì, Tam Đảo, Bến En ảnh hưởng đến thực hiện chính sách cho thuê và thuê môi trường rừng

3.2.1. Lịch sử hình thành các VQG nghiên cứu

* Vườn quốc gia Ba Vì

VQG Ba Vì là đơn vị sự nghiệp thuộc Tổng cục Lâm nghiệp - Bộ NN&PTNT, có diện tích rộng hơn 11.000 ha nằm ở phía tây Hà Nội, có địa giới nằm trên 2 tỉnh Hà Nội và Hoà Bình. Trụ sở chính đặt tại xã Tản Lĩnh - huyện Ba Vì - thành phố Hà Nội.

VQG Ba Vì được thành lập vào ngày 16/1/1991 theo Quyết định số 17/1991/CT của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính Phủ) về phê duyệt luận chứng kinh tế kỹ thuật thành lập “Rừng cấm quốc gia Ba Vì”. Ngày 18/12/1991, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 407/191/CT về việc đổi tên “Rừng cấm quốc gia Ba Vì” thành “Vườn quốc gia Ba Vì”. Đến ngày

12/5/2003, Thủ tướng Chính phủ đã ra quyết định số 510/2003/QĐ-TTg về việc mở rộng VQG Ba Vì với diện tích tăng thêm 4.646 ha, và đến nay tổng diện tích của VQG Ba Vì là 11.079,5 ha.

* Vườn quốc gia Tam Đảo

Tiền thân của VQG Tam Đảo là “Rừng cấm quốc gia Tam Đảo” được thành lập ngày 24/1/1977 theo Quyết định số 41/1977/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thuộc địa giới 3 tỉnh: Vĩnh Phúc, Thái Nguyên và Tuyên Quang.

Ngày 06/03/1996, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 136/1996/QĐ-TTg về việc thành lập VQG Tam Đảo, trên cơ sở nâng cấp và mở rộng Rừng cấm Quốc gia Tam Đảo. Ngày 15/5/1996, Bộ trưởng Bộ NN&PTNT ra Quyết định số 601/1996/QĐ –NN-TCCB về việc tiếp nhận VQG Tam Đảo trực thuộc Bộ NN&PTNT. Đến ngày 15/6/1996, VQG Tam Đảo đã chính thức được thành lập với tổng diện tích là 36.883 ha và 15.515 ha diện tích vùng đệm.

Ngày 12/11/2002, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 155/2002/QĐ-TTg về việc điều chỉnh lại ranh giới VQG Tam Đảo và diện tích giảm xuống còn 34.995 ha.

* Vườn quốc gia Bến En

Nằm trong vùng địa lý sinh học Bắc Trung Bộ, VQG Bến En - Thanh Hóa là nơi có hệ sinh thái tự nhiên rất phong phú mang tính đa dạng sinh học cao của rừng nhiệt đới, là nơi quần tụ của hệ động thực vật thuộc hệ sinh thái rừng núi đất nhiệt đới ẩm. Từ những năm 1980 về trước diện tích đất rừng Bến En do Lâm trường Như Xuân quản lý. Lòng hồ sông Mực là do Xí nghiệp nuôi trồng thủy sản Thanh Lý quản lý. Ngày 09/8/1986, theo Quyết định số 194/1986/QĐ-HĐBT của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc thành lập KBTTN Bến En. Ngày 08/11/1986, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 830/1986/QĐ-TTg về việc chuyển giao KBTTN Bến En từ UBND tỉnh Thanh Hóa quản lý sang Bộ Lâm nghiệp (nay là Bộ NN&PTNT) quản lý. Ngày 27/01/1992 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) ra Quyết định số 33/1992/QĐ-HĐBT về việc phê duyệt luận chứng kinh tế kỹ thuật và thành lập VQG Bến En.