Kinh Nghiệm Trong Xây Dựng Và Thực Hiện Chính Sách Cho Thuê Môi Trường Rừng

luật của nền kinh tế sản xuất hàng hoá. Thực hiện tiến tới giảm sự đầu tư của Nhà nước cho các hoạt động BV&PTR đặc dụng. Hiện nay, các ban quản lý rừng đặc dụng phụ thuộc quá nhiều vào kinh phí sự nghiệp do Nhà nước cấp, nguồn kinh phí này rất hạn chế và sẽ không thể duy trì lâu dài nếu những giá trị của các khu rừng này không được hạch toán rõ ràng, các giá trị dịch vụ môi trường không được khai thác.

- Bảo đảm cho người lao động trực tiếp tham gia hoạt động sản xuất, BV&PTR (người cung ứng dịch vụ môi trường rừng) được chi trả giá trị do mình tạo ra, theo đúng giá trị của rừng đem lại cho xã hội. Người có trách nhiệm quản lý rừng được tăng thêm thu nhập để hấp dẫn họ quan tâm đến công việc của mình.

- Nâng cao năng lực và hiệu quả quản lý, sử dụng và bảo vệ rừng cho các chủ rừng, góp phần thực hiện chiến lược phát triển lâm nghiệp.

- Khai thác các nguồn lực của ngành lâm nghiệp, dịch vụ môi trường rừng (nguồn lực tự có) để phát triển ngành nghề mới trong nền kinh tế (du lịch rừng hay DLST). Sự phát triển các hoạt động du lịch ở các VQG không những góp phần nâng cao nhận thức, kiến thức về bảo vệ thiên nhiên, mà còn tận dụng được nguồn lực tự nhiên, góp phần nâng cao thu nhập cho người dân địa phương và định hướng hành động của người dân theo chiều hướng có lợi cho bảo vệ thiên nhiên.

2.3. Kinh nghiệm trong xây dựng và thực hiện chính sách cho thuê môi trường rừng trên thế giới và ở Việt Nam

2.3.1. Bài học kinh nghiệm từ thực tiễn trên thế giới

2.3.1.1. Bài học kinh nghiệm trong quản lý và xây dựng chính sách phù hợp với VQG

Xuất phát từ lý do ra đời VQG là để hình thành các khu vực bảo tồn nguồn tài nguyên thiên nhiên, những cảnh quan độc đáo, hạn chế sự tác động của con người. Với mục tiêu như trên, nên hầu hết các VQG trên thế giới đều ngăn cấm tuyệt đối các hoạt động khai thác trong VQG, bất kể hoạt động đó có ảnh hưởng đến bảo tồn hay không. Tuy nhiên, quan điểm này đang được đánh giá, nghiên cứu vì đang bộc lộ những điểm không phù hợp, lãng phí và đặc biệt là tạo gánh nặng cho Nhà nước. Vì vậy, việc tìm ra một phương thức quản lý phù hợp đối với VQG được rất nhiều nước trên thế giới quan tâm nhằm bảo vệ được các khu rừng và phát triển bền vững. Đã có nhiều phương thức

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 233 trang tài liệu này.

tiếp cận mới trong quản lý VQG được hình thành như: (1) Quản lý hệ sinh thái; (2) Quản lý tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng; (3) Bảo tồn và phát triển tổng hợp; (4) Phát triển bền vững về mặt sinh thái học; (5) Kết hợp giữa Nhà nước và tư nhân trong khai thác các lợi ích của rừng đặc dụng thông qua phát triển DLST.

Các phương thức tiếp cận nêu trên đều giống nhau ở một số điểm như sau: Đều là các phương thức dựa trên cơ sở sự nỗ lực tìm kiếm một giải pháp tối ưu để giải quyết mâu thuẫn và chia sẻ quyền lợi trong việc sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên, mà các quyền lợi này có thể ở giữa bảo tồn và phát triển, giữa cộng đồng địa phương và một quốc gia, hoặc giữa các nhóm người có liên quan trong xã hội. Điểm nổi bật trong các phương thức tiếp cận này là nâng cao vai trò của cộng đồng địa phương cũng như những nhóm người có liên quan đến tài nguyên thiên nhiên (những người hưởng lợi, những người bị tác động). Tiến tới thực hiện xã hội hóa nghề rừng, thu hút các thành phần ngoài Nhà nước tham gia quản lý rừng.

Những điểm khác biệt cơ bản giữa phương thức tiếp cận là sự nhìn nhận vấn đề, điểm trung tâm là tính ưu tiên của các phương pháp cụ thể được ứng dụng. Phương pháp tiếp cận hệ sinh thái dựa trên cơ sở là đảm bảo tính toàn vẹn của hệ sinh thái và nhìn nhận con người là một bộ phận của hệ sinh thái. Vì vậy, muốn đạt được mục đích cơ bản trên thì phải tuân thủ các nguyên tắc của phát triển bền vững. Vì thế, phương pháp tiếp cận là làm sao tận dụng được mọi thế mạnh của cộng đồng trong việc sử dụng và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, để có thể chia sẻ lợi ích một cách công bằng cho cộng đồng địa phương được quan tâm, nhưng tất nhiên đều phải gắn chặt với việc bảo tồn thiên nhiên để đảm bảo sự kết hợp hài hòa.

2.3.1.2. Kinh nghiệm trong kết hợp giữa Nhà nước và tư nhân trong quản lý rừng và đất rừng

Trên thế giới đang có xu hướng tăng cường vai trò của tư nhân trong quản lý rừng và đất rừng trên cơ sở kết hợp giữa Nhà nước và tư nhân. Tuy nhiên, mỗi nước có cách thức thực hiện khác nhau và kết quả đạt được khác nhau.

Tại Nam Phi, đất rừng được Nhà nước nắm giữ một phần (892.000ha), phần còn lại do cộng đồng địa phương quản lý. Trong diện tích Nhà nước nắm giữ, có sự đa

dạng rất lớn về rừng và đất rừng bao gồm: rừng trồng thương mại, rừng bảo vệ, đất trống. Chính phủ Nam phi đang lập kế hoạch để rút lui khỏi sự liên quan trực tiếp trong lĩnh vực lâm nghiệp và hiện tại đang xem xét và cân nhắc các sự lựa chọn để thu hút lĩnh vực tư nhân vào quản lý nguồn tài nguyên này. Để nắm giữ quyền kiểm soát về tài nguyên rừng, Chính phủ Nam phi đang đề xuất cho thuê đất rừng đối với lĩnh vực tư nhân hơn là tư nhân hoá toàn bộ tài sản này. Tức là hoạt động cho thuê chỉ thực hiện đối với đất rừng, còn nguồn tài nguyên rừng do Chính phủ quản lý.

Tại Vương quốc Anh, chủ trương tư nhân hoá được đưa ra đầu tiên vào năm 1979, nhưng chỉ bắt đầu vào cuối những năm 1980 thông qua việc bán rừng thuộc sở hữu Nhà nước cho tư nhân. Các khoảnh rừng đem bán được Chính phủ lựa chọn kỹ lưỡng dựa trên cơ sở cân nhắc: loại rừng, mục đích bán, thu nhập đạt được từ việc bán rừng, diện tích được bán mỗi năm. Rừng được bán bằng hình thức đấu thầu có sự cạnh tranh hoặc bằng đàm phán. Năm 1997, Hội đồng Lâm nghiệp đã bán 66.000ha (ngoài tổng số 900.000 ha trước khi các cuộc bán đấu giá bắt đầu) và thu về 75 triệu bảng Anh; năm 2000 bán 100.000 ha và thu được 150 triệu bảng Anh. Tuy nhiên, không phải thực hiện bán tất cả các loại rừng mà loại rừng được bán chủ yếu là rừng trồng Tùng Bách ở vùng sâu vùng xa hoặc vùng khó khăn trong việc bảo vệ còn những diện tích rừng cho lợi ích lớn về giá trị phi gỗ thì không được bán (VQG, KBTTN). Nguyên nhân không thực hiện tư nhân hoá toàn bộ rừng được dựa trên các lý do sau: (1) Việc bán toàn bộ nguồn tài nguyên này cho tư nhân không thể dễ dàng thực hiện được, nhất là bán với khối lượng tương đối lớn; (2) Việc bán cho tư nhân có thể rất phức tạp về mặt pháp lý, hành chính và rất tốn kém; (3) Sẽ có sự phản ứng của công chúng đối với hoạt động bán rừng thuộc sở hữu Nhà nước; (4) Rừng có giá trị dịch vụ môi trường cao, Nhà nước không bán để có thể kiểm soát và đảm bảo mục tiêu môi trường. Tuy nhiên, chính sách chuyển nhượng vẫn được duy trì với mục đích tương tự như trước đây.

2.3.1.3. Bài học kinh nghiệm trong khai thác các giá trị môi trường rừng tại VQG

Hiện nay, quan điểm bảo tồn phải bảo vệ tuyệt đối có nghĩa là cấm khai thác tài nguyên rừng đối với người dân địa phương và xã hội đã bị phủ nhận. Tại Hội nghị

VQG quốc tế ở thành phố Durban - Nam Phi vào tháng 9 năm 2003 đưa ra quan điểm là các khu vực bảo tồn không nên hiểu chỉ là những khu vực “đóng” mà phải hiểu là một khu vực có thể thúc đẩy sự hợp thành một hệ thống thống nhất vừa đảm bảo nhiệm vụ bảo tồn vừa đảm bảo lợi ích kinh tế của quốc gia và địa phương theo cách phát triển bền vững, đồng thời quản lý các mối đe dọa đến tính toàn vẹn của các khu vực cần bảo vệ. Như vậy, VQG là những khu đất chứa hình mẫu hệ sinh thái quan trọng, là nơi sinh sống của hệ động thực vật và cũng là nơi đáng giá để đạt lợi ích kinh tế. Hệ thống này không chỉ thực hiện bảo vệ môi trường sinh thái mà còn mang đến nguồn tài chính và tạo tiếng tăm cho khu vực. Những khu bảo tồn hình thành có thể cho phép cộng đồng địa phương được phép tiếp tục cư trú và duy trì hoạt động kinh tế trên đất. Ngoài ra, họ có thể trở lên giàu có khi phát triển các hoạt động du lịch kết hợp với các hoạt động kinh tế truyền thống tại địa phương. Với quan điểm này cho thấy, việc bảo tồn không thể khép kín và có thể có sự tham gia của các thành phần bên ngoài và thực hiện các hoạt động kinh doanh. Tuy nhiên, mục đích bảo tồn vẫn đặt lên hàng đầu, các hoạt động kinh doanh được dùng như một biện pháp hỗ trợ cho công tác bảo tồn, thu hút các nguồn lực từ bên ngoài để giảm gánh nặng đầu tư cho Nhà nước.

Trên thế giới, bảo vệ và khai thác dịch vụ môi trường rừng là những vấn đề đang được quan tâm, đó là gắn bảo tồn với khai thác lợi ích kinh tế từ môi trường rừng. VQG được coi là đối tượng có nhiều dịch vụ môi trường rừng do sự đa dạng về nguồn tài nguyên thiên nhiên, tài nguyên sinh vật, cảnh quan rừng, đây chính là cơ sở cho sự phát triển bền vững của ngành du lịch rừng mà không có ngành nào có thể thay thế được. Du lịch rừng chính là ngành dựa trên việc lợi dụng môi trường rừng, để từ đó làm cho du khách có thể hưởng thụ được phong cảnh thiên nhiên và thưởng thức nguồn không khí trong lành, con người sẽ cảm nhận được cảnh đẹp thiên nhiên, tăng sức khoẻ cho bản thân, giảm bớt những mệt mỏi trong cuộc sống hàng ngày, tăng cường sự hiểu biết về thế giới tự nhiên. Ngành du lịch rừng đã trở thành một lực lượng quan trọng trong sự phát triển của nền kinh tế quốc dân, có khả năng tập trung năng lực lớn, khả năng thu hồi vốn nhanh, đầu tư ít,… Đồng thời,

đây là ngành có thể lôi kéo được nhiều ngành liên quan khác phát triển. Sự phát triển của ngành du lịch rừng còn là cơ sở cho việc bảo vệ nguồn tài nguyên rừng trên nền tảng phù hợp với những yêu cầu phát triển của ngành lâm nghiệp hiện đại, lợi dụng được vốn tự có, sử dụng nguồn nhân công tại chỗ, tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển kinh tế. Để khai thác được giá trị dịch vụ môi trường rừng đòi hỏi phải tăng cường việc bảo vệ, phát triển và khai thác hợp lý tài nguyên rừng.

Theo sự phát triển rất nhanh của nền kinh tế, DLST trở thành một hướng phát triển mới và là biện pháp sử dụng rừng không cần khai thác nhưng lại đem lại giá trị kinh tế cao. Ở nhiều nước trên thế giới, DLST cơ bản đã trở thành một danh từ thay thế cho việc du lịch bên ngoài, du lịch rừng. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng điểm cốt lõi là người được hưởng lợi phải là người sống trong khu rừng, người có quyền sở hữu hay sử dụng rừng; bản thân du lịch cũng phải bền vững, phải giới hạn lượng khách tối đa có thể vào khu rừng. Một số khu vực DLST thu hút một lượng lớn khách du lịch và do đó có giá trị kinh tế tính trên mỗi hecta rất cao. Tuy nhiên khó có thể đưa ra một con số giá trị tiêu biểu bởi giá trị thay đổi theo khu vực và tùy thuộc vào từng điều kiện cụ thể.

Nhiều quốc gia đã triển khai các hoạt động DLST trong các VQG, hàng năm đã tạo ra một nguồn thu rất lớn, đóng góp vào phát triển kinh tế quốc gia cũng như tăng thu nhập cho những người làm nghề rừng. Tại Canađa, các hoạt động DLST tại VQG đã đem lại khoảng 6,5 tỷ đô la Canađa/năm, tạo ra 159.000 chỗ làm và đóng góp 2,5 triệu đô la Canađa tiền thuế cho Chính phủ. Tại Úc, 8 VQG đã thu được 2 tỷ đô la Úc/năm và đóng 60 triệu đô la Úc/năm thuế cho Chính phủ. Hàng năm, Chính phủ Costa Rica đã đầu tư cho các VQG khoảng 12 triệu đô la Mỹ, DLST tại các VQG là ngành có doanh thu đứng thứ 2 tại Costa Rica vào năm 1991, đã có 500.000 du khách quốc tế tới thăm và thu được 330 triệu đô la Mỹ.

2.3.1.4. Bài học kinh nghiệm trong phát triển DLST bền vững trong VQG

DLST tại VQG đã mang lại nhiều lợi ích cụ thể trong lĩnh vực bảo tồn và phát triển bền vững. Nhiều người làm nghề rừng đã thay đổi quan điểm từ khai thác lâm sản sang bảo vệ tài nguyên rừng để khai thác DLST. Nhiều quốc gia đã thành

công trong khai thác tiềm năng của các VQG để phát triển DLST, nguồn thu từ DLST đã góp phần tăng thu nhập cho các VQG và đầu tư lại cho công tác bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng.

Ở Ecuado đã thực hiện kinh doanh DLST ở VQG Galapagos và sử dụng khoản thu nhập này để giúp duy trì toàn bộ mạng lưới VQG trên cả nước. Sự thành công là do VQG Galapagos có cách quản lý riêng, khác với các VQG khác ở Equado và các nước Châu Mỹ La tinh. Các VQG khác có thể cho phép con người sống hợp pháp hoặc không hợp pháp trong phạm vi được bảo vệ, ở VQG Galapagos người dân không được sống trong VQG, họ chỉ sống ở khoảng 4% diện tích của quần đảo trên đất thuộc sở hữu tư nhân. Khách tham quan ra đảo chỉ được phép đi du lịch trên đảo bằng các tour du lịch thiết kế sẵn. VQG Galapagos đã linh hoạt trong việc bố trí các tuor du lịch để thu hút khách nên lượng khách đến VQG ngày càng đông. Để hạn chế những tác động tiêu cực của hoạt động du lịch, Ban quản lý VQG Galapagos và Chính phủ đã có những điều chỉnh kịp thời nhằm hạn chế sự tăng lên quá lớn của lượng khách bằng cách cấp phép số lượng thuyền hoạt động để đảm bảo sự phù hợp với sức chứa. Nguồn thu 40USD lệ phí vào VQG và nguồn phí từ các hoạt động của các nhà điều hành du lịch được dùng để phục vụ cho các hoạt động của Vườn và hỗ trợ hoạt động bảo tồn ở các khu bảo tồn khác ở Equado.

Khu bảo tồn Annapurna - Nêpan được bao bọc bởi các ngọn núi thuộc loại cao nhất thế giới, là khu vực có điều kiện tự nhiên rất khác biệt với nhiều loài động thực vật phong phú. Với lợi thế đó, khu bảo tồn Annapurna đã khai thác các tiềm năng và lợi thế của mình để phát triển DLST. Trong vòng 2 thập kỷ qua, các hoạt động du lịch được triển khai và phát triển khá mạnh đã làm cho nguồn tài nguyên thiên nhiên ở đây bị khai thác quá mức giới hạn và khu bảo tồn đã rơi vào bờ vực của sự khủng hoảng. Hàng năm có hơn 36.000 khách đã tạo nguồn thu nhập lớn cho cộng đồng địa phương nhưng nó cũng tạo ra vấn đề môi trường nghiêm trọng. Hoạt động DLST ở đây đã tạo nguồn thu ngoại tệ chính cho Nêpan nhưng lại không đếm xỉa đến những người dân địa phương. Với những vấn đề trên, năm 1986, Chính phủ Nê-pan đã ban hành Dự án xây dựng khu bảo tồn thiên nhiên Annapurna, dự án đề

cập đến 3 khía cạnh: Bảo tồn thiên nhiên, phát triển nhân lực và quản lý du lịch. Kết quả sau 5 năm thực hiện dự án, khắp vùng Annapurna đã chứng kiến sự thay đổi theo chiều hướng tích cực trong việc bảo vệ môi trường, văn hóa bản địa, mức sống người dân được nâng lên, khách du lịch có ấn tượng tốt hơn khi các dịch vụ được cải thiện, mặt khác họ hiểu được là DLST không chỉ là những trải nghiệm mà còn giúp cho đời sống người dân ở đây, giúp ích cho hoạt động bảo tồn, bảo vệ môi trường.

Kenya cũng là một nước thực hiện thành công DLST dựa trên cơ sở có 1 cơ sở hạ tầng phục vụ DLST phát triển dựa vào khu vực tư nhân lẫn khu vực Nhà nước. Khu vực Nhà nước cung cấp các khu bảo vệ động vật hoang dã, quản lý danh lam thắng cảnh và phần lớn hệ thống cơ sở hạ tầng. Khu vực tư nhân cung cấp chỗ ở, dịch vụ hướng dẫn, thực phẩm và quảng cáo. Nhiều khu nghỉ dưỡng, khu bảo tồn động vật hoang dã do tư nhân và cộng đồng quản lý. Những khu vực như vậy được Nhà nước khuyến khích phát triển nhằm tạo ra những điểm DLST đa dạng phục vụ cho lợi ích của việc bảo tồn động vật hoang dã và các cộng đồng địa phương.

Tại Costa Rica, hoạt động DLST phát triển rất mạnh bởi sự liên kết của Nhà nước với khu vực kinh tế tư nhân. Nhà nước đóng vai trò trong việc cung cấp thông tin quảng cáo và dịch vụ cơ sở hạ tầng, còn khu vực tư nhân làm những công việc phục vụ du lịch. Một trong những thành công của ngành DLST Costa Rica là các khu bảo tồn thiên nhiên tuyệt đẹp, các VQG với hệ sinh thái nhiệt đới thú vị và ngoạn mục. Cục VQG chịu trách nhiệm đối với việc thiết lập và quản lý các VQG. Vai trò chủ yếu của VQG là bảo vệ tính đa dạng sinh học, bảo vệ tài nguyên, vì vậy các Vườn cung cấp rất ít dịch vụ cho khách du lịch. Nhiều nhà nghỉ trong VQG chỉ cung cấp thực phẩm, chỗ ở và các dịch vụ thông tin không có sẵn trong Vườn. Một loạt các công ty tư nhân khác nhau cung cấp các dịch vụ cơ bản cho khách DLST. Để quản lý các VQG rất tốn kém trong khi đó hệ thống VQG của Costa Rica từ trước đến nay vẫn theo truyền thống là nhận khoản tài trợ nhỏ của Chính phủ. Do sự gia tăng của lượng khách du lịch đến Vườn và do thiếu bảo vệ nên môi trường bị xuống cấp một cách nhanh chóng. Vấn đề tạo đủ tiền để chi cho công tác bảo vệ và quản lý là rất quan trọng. Mới đây Costa Rica đã chia cả nước thành 8 vùng bảo tồn

chính. Mỗi vùng đều có sự đan xen giữa các khu được bảo vệ bởi tư nhân và Nhà nước. Kế hoạch bảo vệ các khu này bao gồm đất tư, đất công cũng như các hoạt động khác. Lệ phí du lịch không phải nộp vào quỹ của Chính phủ mà giữ lại để chi cho các nhu cầu cần thiết tại VQG.

2.3.1.5. Bài học kinh nghiệm về lượng giá giá trị dịch vụ môi trường rừng

Trong những thập kỷ gần đây, con người đã nhận thức được rằng một trong những nguyên nhân cơ bản của suy thoái rừng là không xác định được giá trị của môi trường rừng và dịch vụ môi trường rừng. Do không tính lợi ích của môi trường rừng, từ đó không có các biện pháp để khai thác các lợi ích kinh tế của môi trường rừng. Không tính được thu nhập từ dịch vụ môi trường rừng cũng dẫn đến tình trạng không công bằng trong việc chia sẻ lợi ích liên quan đến rừng. Nhiều người không phải bỏ ra bất kỳ một chi phí nào khi được hưởng lợi từ giá trị dịch vụ môi trường rừng và người làm nghề rừng cũng không nhận được bất kỳ khoản thù lao nào để tiếp tục duy trì và phát triển những lợi ích đó. Điều đó đã thúc đẩy con người sử dụng rừng một cách lãng phí, sử dụng mà không tính đến tác động môi trường của nghề rừng. Trước những hiểm hoạ sinh thái có thể xảy ra con người ngày càng nhận thức đầy đủ hơn giá trị môi trường rừng và sự cần thiết phải xác định nó trong một hệ thống hạch toán đầy đủ vì sự phát triển bền vững. Những nỗ lực nghiên cứu trong việc xác định giá trị môi trường rừng và dịch vụ môi trường rừng đã làm cho nhận thức của con người về giá trị của rừng ngày càng đầy đủ hơn.

Đến nay, xác định giá trị dịch vụ môi trường rừng nói chung và xác định giá trị cảnh quan của rừng nói riêng vẫn được xem là việc phức tạp. Kết quả nghiên cứu cho thấy giá trị dịch vụ môi trường rừng thay đổi trong phạm vi rất rộng và phụ thuộc vào yếu tố tự nhiên, kinh tế và xã hội như vị trí địa lý, mật độ dân cư, trình độ nhận thức, mức sống cộng đồng, trình độ sản xuất, nhu cầu thị trường, chính sách nhà nước,...

Lượng giá giá trị dịch vụ môi trường rừng được coi là căn cứ quan trọng để đưa ra các quyết định về biện pháp tác động vào rừng và làm cơ sở quan trọng để xác định giá thuê dịch vụ môi trường rừng. Phương pháp lượng giá cần gắn với từng