Cơ Sở Để Nhà Nước Can Thiệp Vào Thị Trường Dịch Vụ Thu Gom Chất Thải

CHƯƠNG 2

CAN THIỆP CỦA NHÀ NƯỚC

VÀO THỊ TRƯỜNG DỊCH VỤ THU GOM CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT

2.1.Cơ sở để nhà nước can thiệp vào thị trường dịch vụ thu gom chất thải rắn sinh hoạt:

Từ góc độ kinh tế học, Nhà nước sẽ can thiệp vào thị trường khi thị trường xuất hiện một trong các thất bại về phân bổ nguồn lực không hiệu quả hoặc các kết quả mà nền kinh tế đạt được không như mong muốn của nhà nước18. Cụ thể, đó là các thất bại sau: tồn tại thế lực thị trường, thông tin bất cân xứng, hàng hóa công, ngoại tác, bất bình đẳng và bất ổn vĩ mô.

Các thất bại thị trường này có nhiều nguyên nhân, chủ yếu xuất phát từ bản chất hàng hóa được cung ứng và cách thức mà thị trường đang vận hành. Để xem x t cơ sở can thiệp của nhà nước vào thị trường dịch vụ thu gom CTRSH, cần xuất phát từ đặc điểm của dịch vụ này.

Thứ nhất, tuy không trực tiếp tạo ra sản phẩm vật chất nhưng nếu dịch vụ thu gom CTRSH được cung ứng, sẽ mang lại tác động tích cực cho xã hội. Các hộ dân cũng như đường phố đều được sạch sẽ, góp phần đảm bảo sức khỏe, tránh các mầm bệnh nguy hiểm có thể phát sinh. Như vậy, có thể nói dịch vụ thu gom CTRSH đã mang lại một ngoại tác tích cực cho xã hội.

Tuy nhiên, vấn đề là ở chỗ dịch vụ này có thể là một thất bại thị trường- khi được cung quá ít trong khi được tiêu dùng quá nhiều. Rác là loại chất thải, bẩn, có mùi hôi nên thu gom là việc khá nặng nhọc và nhiều nguy hại. Hơn nữa, giờ lao động thường là vào ban

đêm. Dù vậy, thu nhập của những người trực tiếp thu gom trung bình chỉ từ 0.5 đến 1.5 triệu đồng/tháng19. Tính chất công việc là nặng nhọc và độc hại trong khi thu nhập không cao so với các công việc lao động chân tay khác nên công việc chỉ thu hút lao động nhập cư.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 93 trang tài liệu này.

Về phía cầu lại xảy ra tình trạng tiêu dùng quá mức. Rác thải là kết quả tất yếu từ hoạt động, sinh hoạt hàng ngày của mỗi người dân, mỗi hộ gia đình. Một phần do ý thức giữ gìn vệ sinh môi trường thấp, phần nữa do các quy định xử phạt hành vi gây ô nhiễm môi

18 Vũ Thành Tự Anh (2010), Bài giảng Kinh tế học khu vực công, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. 19 Trần Nhật Nguyên (2008), Xây dựng hệ thống quản lý lực lượng thu gom chất thải rắn sinh hoạt trên địa bàn TPHCM, Đại học Bách khoa TPHCM, phụ lục 2, trang 16.

trường chưa nghiêm, cơ chế giám sát cộng đồng chưa hiệu quả…một bộ phận không nhỏ các hộ dân đã không đóng phí để được thu gom rác. Thay vào đó, các hộ này sẽ vứt rác bừa bãi khắp nơi.

Thứ hai, dịch vụ thu gom CTRSH là một trong các loại dịch vụ khuyến dụng. Tuy nhiên mỗi cá nhân, mỗi hộ gia đình dẫu đều biết nếu rác được thu gom đúng quy định, chất lượng sống của bản thân và của những người xung quanh sẽ được cải thiện, nhưng vì động cơ cá nhân, những người này đã không hành động đúng. Lãng tránh việc đóng phí thu gom hàng tháng có thể mang lại cho họ một lợi ích vật chất lớn hơn hoặc bằng mức

phí. Tuy nhiên, cái lợi cho bản thân họ và cho cộng đồng- nếu họ đóng phí để được thu gom đầy đủ- sẽ lớn hơn nhiều so với cái lợi vật chất nói trên. Theo Joseph E.Stiglitz20, khi cá nhân không làm cái vì lợi ích tốt nhất của họ thì khi đó nhà nước phải can thiệp- bắt buộc mọi người phải sử dụng dịch vụ, hàng hóa- vì lợi ích trước hết cho bản thân họ.

Thứ ba, do đặc thù bản chất dịch vụ nên dịch vụ thu gom CTRSH dễ dàng dẫn đến tình trạng độc quyền trong cung ứng. Nguồn gốc độc quyền có thể do hiệu ứng mạng lưới. Vì các hộ dân thường tập trung trong một khu vực nhất định nên dịch vụ thu gom CTRSH chỉ có tác động tích cực khi hầu như tất cả mọi người đều sử dụng dịch vụ. Một mặt, nhà cung ứng dịch vụ- lực lượng thu gom, chỉ thực hiện việc cung ứng khi có được số lượng hộ tối thiểu nhất định nào đó, đáp ứng chi phí tăng thêm khi họ đầu tư thu gom thêm một tuyến đường/một con hẻm. Mặt khác, như là hệ quả của vấn đề nêu trên, để thuận lợi cho hoạt động thu gom và cũng để có thể tối đa lợi nhuận thu được, các dây

rác21 đã có sự thỏa thuận ngầm về địa bàn thu gom. Mỗi dây rác là một địa bàn riêng

biệt.

Như vậy, không giống như các dịch vụ tiêu dùng thông thường khác- ở đó mỗi người tiêu dùng có thể chọn các nhà cung ứng khác nhau, với một hộ tiêu dùng dịch vụ thu gom CTRSH, họ không có nhiều hơn hai sự lựa chọn: hoặc là hợp đồng với nhà cung ứng dịch vụ đang cung ứng cho cả khu mình sinh sống, hoặc là tự xử lý.

Thứ tư, nếu xem x t từ giác độ hàng hóa công- với hai đặc điểm là không có tính tranh giành và không có tính loại trừ22- thì dịch vụ thu gom CTRSH là một loại dịch vụ tư

20 Joseph E.Stiglitz (1995), inh tế học công cộng, NXB Khoa học kỹ thuật và trường Đại học Kinh tế quốc dân, tr.121

21 Phụ lục 1

22 Joseph E.Stiglitz (1995), inh tế học công cộng, NXB Khoa học kỹ thuật và trường Đại học Kinh tế quốc dân, tr.113

thuần túy- khi có đẩy đủ cả tính loại trừ (thông qua thu phí) và tính cạnh tranh (trong điều kiện nguồn lực hạn chế, việc thu gom CTRSH tại hộ này sẽ làm hạn chế khả năng thu gom CTRSH tại hộ khác). Tuy nhiên, do yếu tố ngoại tác tích cực mang lại cho xã hội mà dịch vụ này vẫn cần phải được nhà nước đảm bảo cung ứng.

Ở đây cần nói đến sự phân biệt giữa danh mục hàng hóa do chính phủ cung ứng và hàng hóa công. Hàng hóa công ít hơn nhiều so với số lượng hàng hóa mà chính phủ phải cung cấp cho xã hội (Robert S.Pindyck và Daniel L.Rubinfeld, 1999). Mỗi Nhà nước bên cạnh chức năng quản lý (cai trị) còn có chức năng phục vụ xã hội. Thực hiện chức năng phục vụ xã hội, nhà nước cung ứng các dịch vụ thiết yếu cho xã hội- bao hàm cả dịch vụ công thuần túy lẫn các loại dịch vụ khác. Đảm bảo một môi trường trong lành là một nội dung trong chức năng phục vụ xã hội của nhà nước. Vì vậy, thu gom CTRSH là một loại dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm đảm bảo cung ứng cho xã hội (Lê Chi Mai, 2003) Bốn đặc điểm chủ yếu được phân tích trên cho thấy thị trường dịch vụ thu gom CTRSH đã xuất hiện dấu hiệu của thất bại thị trường. Nhà nước có cơ sở để can thiệp vào thị trường này.

2.2.Các hình thức can thiệp có thể

Hình 2.1: Cây quyết định cho sự can thiệp của chính quyền23

Khi can thiệp vào bất cứ thị trường nào, nhà nước có hai phương thức cơ bản: duy trì thẩm quyền hoặc ủy quyền.

Can thiệp theo phương thức duy trì thẩm quyền:

Hệ thống các quy định: Nhà nước sử dụng các quy định để điều tiết việc cung ứng dịch vụ của các chủ thể trên thị trường nhằm đảm bảo thị trường hạn chế được các thất bại vốn có, vận hành theo định hướng của nhà nước. Ví dụ như giáo dục- một loại hàng hóa tư thuần túy, nhà nước ban hành các quy định về tiêu chuẩn trường lớp, giáo viên, các quy định về thi tuyển…để đảm bảo một chất lượng tối thiểu cung ứng đến người tiêu dùng.

Tài chính: Nhà nước sử dụng công cụ tài chính cho hai nhóm đối tượng chủ yếu: nhà cung ứng dịch vụ hoặc người tiêu dùng. Với nhà cung ứng, nhà nước có thể miễn, giảm thuế hoặc trợ cấp. Mục tiêu nhà nước là chuyển một phần các lợi ích từ nhà cung ứng sang

23 R.G Laking (1996), Thực tiễn quản lý hiệu quả trong lĩnh vực công, Ngân hàng thế giới, trích từ Salvatore Schiavo- Campo và Pachampet Sundaram (2003), Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công, Ngân hàng phát triển Châu Á.

người tiêu dùng. Với người tiêu dùng, nhà nước có thể trợ cấp trực tiếp bằng tiền hoặc hiện vật hoặc trợ cấp gián tiếp qua thuế.

Trực tiếp cung ứng: Thông qua các doanh nghiệp nhà nước hoặc các đơn vị sự nghiệp do nhà nước tổ chức thành lập và vận hành, nhà nước có thể trực tiếp cung ứng dịch vụ cho thị trường.

Can thiệp theo phương thức ủy quyền:

Ủy quyền cho chính quyền cấp dưới: Tùy từng loại dịch vụ, chính quyền cấp cao hơn có thể ủy quyền cho chính quyền cấp dưới lựa chọn chính sách trên cơ sở phân cấp, phân quyền hiện hữu.

Ủy quyền cho các thực thể có mục đích xác định: Nhà nước có thể ủy quyền cho các chủ thể khác cung ứng dịch vụ, các doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân chẳng hạn. “Nhà nước có thể dùng biện pháp ký hợp đồng trực tiếp với các doanh nghiệp tư nhân để mua lại các dịch vụ đó và giữ quyền phân phối dịch vụ. Hoặc Nhà nước ký hợp đồng với các doanh nghiệp tư nhân để cho các doanh nghiệp này tự cung ứng các dịch vụ theo các điều khoản nhất định 24

Tóm tắt chương 2:

Tác giả trình bày các cơ sở để nhà nước can thiệp vào thị trường dịch vụ thu gom CTRSH. Trước hết, dịch vụ thu gom CTRSH là một loại dịch vụ nếu được cung ứng tốt sẽ mang lại ngoại tác tích cực cho xã hội. Do đó, dịch vụ thu gom CTRSH cũng là một loại dịch vụ khuyến dụng. Tuy nhiên, xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau mà dịch vụ này có xu hướng được tiêu dùng quá mức trong khi cung ứng hạn chế. Hơn nữa, do đặc thù bản chất nên thị trường dịch vụ thu gom CTRSH có thể dẫn đến độc quyền trong cung ứng. Chính vì các lẽ trên nên mặc dù là một loại hàng hóa tư thuần túy nhưng thị trường dịch vụ thu gom CTRSH cần được nhà nước can thiệp nhằm giảm thiểu các hạn chế nêu trên của thị trường.

Để can thiệp, nhà nước có hai phương thức cơ bản là duy trì thẩm quyền hoặc ủy quyền. Dù can thiệp dưới bất cứ phương thức nào, Nhà nước vẫn phải đảm bảo thị trường cung ứng những sản phẩm có chất lượng ở một chuẩn nhất định.

24 Lê Chi Mai (2003), Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, tr.47

CHƯƠNG 3

THỰC TRẠNG ĐIỀU TIẾT HOẠT ĐỘNG CUNG ỨNG DỊCH VỤ THU GOM CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH‌‌

3.1.Cơ sở pháp lý điều tiết hoạt động cung ứng

Chính quyền TPHCM điều tiết hoạt động cung ứng dịch vụ thu gom CTRSH dựa vào một số văn bản luật chủ yếu sau:

3.1.1. Văn bản của Trung ương

Các văn bản của Trung ương có nội dung điều chỉnh hoạt động thu gom CTRSH hiện nay bao gồm25:

Luật bảo vệ môi trường (2005)

Pháp lệnh phí và lệ phí (Pháp lệnh 38/2001/PL-UBTVQH10 ngày 28/8/2001) cùng các băn bản hướng dẫn thực hiện pháp lệnh này.

Nghị định 59/2007/NĐ-CP ngày 09/4/2007 của Chính phủ về quản lý chất thải rắn.

Nghị định 174/2007/NĐ-CP ngày 29/11/2007 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn.

3.1.2. Văn bản của TPHCM

3.1.2.1. Quyết định số 5424/QĐ-UB-QLĐT ngày 15/10/1998 ban hành Quy chế về tổ chức và hoạt động của lực lượng làm dịch vụ thu gom rác dân lập

Quy chế xác định thu gom rác là bao gồm: “qu t dọn để gom rác vào một chỗ và “chuyển rác đi đến nơi quy định (Khoản a, điều 1). Lực lượng thu gom rác dân lập được tổ chức thành các đơn vị, gọi là “Tổ lấy rác dân lập . Phường/xã căn cứ tình hình thực tế mà quyết định số lượng các tổ LRDL trên địa bàn. Quy chế cũng quy định chi tiết tổ chức của các tổ LRDL. Mỗi tổ có từ 3 đến 9 người, có 1 tổ trưởng và 1 hoặc 2 tổ phó. Tổ trưởng và tổ phó được bầu tại hội nghị toàn thể của Tổ do UBND phường/xã chủ trì, có nhiệm kỳ 12 tháng. Khi cần thay đổi tổ trưởng, tổ phó phải tổ chức hội nghị của Tổ để bầu. Tổ trưởng, tổ phó là người “chịu trách nhiệm trước UBND sở tại trong việc thực hiện các chỉ đạo của UBND sở tại và chịu trách nhiệm trước cơ quan quản lý vệ sinh công cộng quận, huyện trong việc chấp hành các quy định vệ sinh đô thị của nhà nước ban hành . Bên cạnh đó, tổ trưởng, tổ

25 Phụ lục 7

phó là người đề xuất khen thưởng hoặc kỷ luật đối với tổ viên lên UBND địa phương sở tại. (Điều 8)

Lực lượng thu gom rác dân lập “chỉ được hoạt động sau khi được cấp giấy chứng nhận về việc hành nghề lấy rác (điều 11). Cá nhân nếu có đủ điều kiện thì UBND phường/xã ra quyết định chấp nhận và bố trí vào Tổ LRDL tại địa phương.

Tổ LRDL không được hoạt động dịch vụ ở những nơi đã có người thuộc lực lượng DVCI nếu không có sự chấp thuận của cơ quan quản lý chuyên ngành vệ sinh công cộng của quận/huyện. Chỉ được hoạt động khi “đã có sự ký kết hợp đồng dịch vụ bằng văn bản giữa mình hoặc tổ với chủ hộ hoặc nơi có yêu cầu thu gom rác (khoản 2, điều 13). Khi làm việc phải mặc quần áo BHLĐ. Quy chế nghiêm cấm việc thuê mướn lại, làm chủ thầu việc thu gom rác (Khoản 3, khoản 6, điều 13).

Nhìn chung, quy chế đã đưa ra một số quy định cơ bản sau:

Thứ nhất, thu gom phải bao gồm quét dọn để gom rác và vận chuyển rác đi đến nơi khác.

Thứ hai, phải có hợp đồng bằng văn bản giữa lực lượng thu gom và chủ nguồn thải.

Thứ ba, nghiêm cấm hành vi thuê mướn lại, làm chủ thầu việc thu gom.

3.1.2.2. Quyết định 130/2002/QĐ-UB ngày 18/11/2002 của UBND Thành phố về việc ban hành quy chế quản lý CTR thông thường trên địa bàn thành phố.

Quy định trách nhiệm của các chủ nguồn thải và các lực lượng liên quan đến công tác quản lý, thu gom, vận chuyển và xử lý CTR thông thường26- trong đó có CTRSH.

Một là, chủ nguồn thải tùy điều kiện phải trang bị từ 2 đến 3 thùng đựng rác để phân loại rác từ nguồn; có nghĩa vụ đóng phí vệ sinh theo quy định của nhà nước (điểm a, khoản 1 và khoản 2, điều 5).

Hai là, các tổ chức thu gom, vận chuyển, tiếp nhận và xử lý CTR thông thường phải tổ chức và hoạt động theo đúng Luật lao động và các quy định hiện hành, đảm bảo các điều kiện cơ bản cho NLĐ về dụng cụ, vệ sinh, an toàn lao động. Rác phải đưa ra khỏi thành phố trước 6 giờ sáng mỗi ngày (khoản 3, 4, 5 điều 8). Chất lượng vệ sinh sau thời gian tác nghiệp phải đạt yêu cầu theo tiêu chuẩn vệ sinh do Sở Giao thông Công chánh và Sở khoa học và công nghệ quy định (khoảng 5, điều 9)

26 Bao gồm: Các Sở- ngành, UBND cấp quận và cấp phường, các tổ chức, đơn vị và cá nhân có chức năng (hoặc có đăng ký) thu gom, vận chuyển và xử lý CTR thông thường.

Ba là, UBND phường/xã có trách nhiệm “tuyên truyền vận động, kiểm tra và yêu cầu tất cả các hộ dân ký hợp đồng giao rác cho các đơn vị thu gom, vận chuyển rác (khoảng 4, điều 11)

3.1.2.3. Quyết định 88/2008/QĐ-UBND ngày 20/12/2008 của UBND Thành phố về phí vệ sinh và phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn thông thường.

Khi quyết định này được ban hành, Sở TNMT phối hợp cùng Sở Tài chính và Cục Thuế hướng dẫn thực hiện cụ thể thông qua Công văn 7345/LCQ-TNMT-TC-CT ngày 07/10/2009.

Các hộ gia đình phải đóng phí hàng tháng. Mức phí dao động từ 10000đ đến 20000đ, khác nhau giữa hộ ở khu vực nội thành và hộ ở khu vực ngoại thành, hộ mặt tiền đường và hộ trong các con hẻm. Các đơn vị hiện đang thực hiện thu gom, có tư cách pháp nhân được tiếp tục thực hiện thu phí. Riêng với tổ LRDL, tùy theo tình hình thực tế địa phương, UBND phường/xã trực tiếp tổ chức bộ phận thu phí hoặc ủy quyền cho cá nhân, tổ chức khác thu phí. Tuy nhiên, dù đơn vị nào thu phí vẫn phải sử dụng biên lai thu phí do cơ quan thuế phát hành hoặc tự in theo mẫu được cơ quan thuế chấp nhận.

Căn cứ tổng số phí thu được, cơ quan thu phí được trích giữ lại 10% tổng số thu27. Số còn

lại chi cho thu gom tại nguồn và trích nộp ngân sách. Phần phí để lại phục vụ công tác thu phí không phải chịu thuế. Đơn vị thu gom có nghĩa vụ nộp thuế căn cứ trên doanh thu. Riêng đối với các hộ lấy rác dân lập thì được miễn thuế.

Như vậy, Quyết định 88/2008/QĐ-UBND và Công văn 7345/LCQ-TNMT-TC-CT quy định những điểm cơ bản sau:

Thứ nhất: Các đơn vị có tư cách pháp nhân được tiếp tục thu phí. Riêng đối với các tổ LRDL, UBND phường/xã có thể trực tiếp thu phí hoặc ủy quyền cho cá nhân, tổ chức khác thu phí.

Thứ hai: Việc thu phí phải sử dụng biên lai thu phí do cơ quan thuế phát hành hoặc tự in theo mẫu được cơ quan thuế chấp nhận

Thứ ba: Mọi cá nhân, tổ chức có hoạt động làm phát sinh CTR phải nộp phí thu gom, vận chuyển và xử lý CTR.

Thứ tư: Các tổ chức thu gom CTRSH có nghĩa vụ nộp thuế theo quy định đối với từng loại hình tổ chức. Riêng các hộ lấy rác dân lập thì được miễn thuế.

27 Tỷ lệ 10% này là tạm thời. Trong quá trình thực hiện sẽ có điều chỉnh sau