Bộ Máy Hành Chính Trước Cải Cách Minh Mệnh

đã tiến hành cuộc cải cách hành chính từ trung ương đến địa phương, nhằm tăng cường sự kiểm soát đối với cả nước.

Minh Mệnh quy định rất rò trách nhiệm của bộ máy nhà nước trong việc duy trì ổn định trong nhân dân “Dẹp ác để yên dân là việc trước hết của chính trị, phải dẹp trộm cướp để yên dân, dân có yên mới dẹp được trộm cướp”. Tinh thần của vua Minh Mệnh là “ở lúc yên phải nghĩ đến lúc nguy, người có quốc gia, việc giữ nhân đức và giữ chỗ hiểm yếu không bên nào thiếu được”. Nhà vua khẳng định nếu có bạo loạn xảy ra thì quan lại phải chịu trách nhiệm trước hết: “Trước đây các trấn Hải Dương, Sơn Nam, Nam Định, Bắc Ninh, Sơn Tây, giặc cướp nổi lung tung, quấy hại nhân dân, đều bởi quan lại lớn nhỏ không để lòng nuôi nấng vỗ về, xét hình án thì ngầm mưu lấy lợi, không phân biệt ngay gian mà công nhiều hối lộ, quản lý tiền thóc thì mưu đầy túi tham, không bàn phải trái mà hạch đòi đủ cách. Đến như điền thế binh lính, thì kẻ hào phú vì có của mà được miễn, người nghèo hèn thì phải bỏ nhà đi lính. Những tình tệ rành rành thực không nỡ nghe, không lạ gì mà dân không chịu nổi mà rủ nhau làm bậy” [77, tr. 162]. Đồng thời nhà vua cũng chỉ rò nguyên nhân của các cuộc bạo loạn trong nước và kịp thời có những biện pháp xử lý đúng đắn, trừng trị nghiêm khắc những người cầm đầu, khoan dung với những người bị dụ dỗ, chủ trương “lấy đức hóa mà vỗ về”. Trong một lần tuần hành đến hành cung Thanh Ba, vua chỉ dụ các quan sở tại: “Căn bản của việc an dân là ở quan lại. Các ngươi nên thể theo đức ý của trẫm mà thương xót dân ta, khiến cho địa hạt được an ninh, thế mới khỏi thiếu sót với chức vụ của mình vậy” [73, tr. 44]. Những tư tưởng trên của Minh Mệnh đã được cụ thể hóa thành những chính sách cụ thể và cũng là tư tưởng ông đòi hỏi các vua nối nghiệp ông phải thực hiện. Những nội dung này được kế thừa triệt để bởi vị vua nối nghiệp Thiệu Trị.

Đến thời Tự Đức, quan điểm của nhà Nguyễn về an ninh mới có thay

đổi đôi chút. Tự Đức đã áp dụng tư tưởng của Khổng Tử và Nho giáo vào việc trị dân. Theo Tự Đức, “vua chư hầu có nước, quan đại phu có nhà, [hai hạng ấy] chẳng lo sợ nhà mình ít người, mà lo sợ rằng [phân phối] chẳng đồng đều; chẳng lo sợ nước nhà nghèo khổ, mà lo sợ chẳng được an ninh. Là vì hễ đồng đều thì chẳng nghèo khổ, hễ an ninh thì nước nhà không nghiêng đổ” [95, tr. 48]. Là một vị vua vốn nổi tiếng hiền hòa, ham thơ phú, Tự Đức đề cao tính bình quân chủ nghĩa, chữ Nhân trong việc trị dân. Tuy nhiên, việc ban hành chính sách cấm đạo khắt khe là nguyên nhân để cho thực dân Pháp xâm lược nước ta. Quá nhấn mạnh đến an ninh trong nước mà xao lãng việc xây dựng quân đội chính quy nên triều Tự Đức mau chóng khuất phục trước sức mạnh quân sự của phương Tây.

Như vậy, có thể thấy rằng các vị vua đầu triều Nguyễn đều ý thức được tầm quan trọng của việc duy trì ổn định an ninh trong nước, nhưng biện pháp thực hiện lại khác nhau. Gia Long nhấn mạnh đến giáo hóa, Minh Mệnh đề cao pháp trị và trách nhiệm của quan lại triều đình, trong khi Tự Đức lại mong muốn duy trì một xã hội đồng đều, bình quân chủ nghĩa. Có lẽ chính vì sự khác biệt trong nhãn quan chính trị này mà việc sắp xếp, tổ chức bộ máy hành chính trị dưới mỗi triều đại có khác nhau. Minh Mệnh đặc biệt đề cao đến tính thống nhất của bộ máy hành chính trong đó nhấn mạnh quyền lực tối cao của triều đình, trong khi dưới thời Gia Long và Tự Đức, ở những vùng xa xôi, biên viễn của đất nước, chế độ cai trị theo phong tục, định lệ địa phương vẫn được chấp nhận ở mức độ nhất định. Điều này được phản ánh qua cách thức cai trị của nhà Nguyễn đối với vùng biên giới phía Bắc.

2.2. Củng cố bộ máy hành chính

Như đã nói ở trên, các vua Nguyễn đặc biệt đề cao trách nhiệm của bộ máy quan lại trong việc duy trì ổn định an ninh trong nước. Vì vậy ngay sau khi lên ngôi, vua Gia Long bắt tay vào việc tổ chức lại bộ máy hành chính

vốn đã rệu rã vì lý do nội chiến kéo dài. Quan điểm của nhà Nguyễn là xây dựng một nhà nước quân chủ trung ương tập quyền mạnh. Sự thống nhất của quốc gia về kinh tế, chính trị, quân sự đặt dưới sự cai trị của nhà vua là cơ sở chính cho thể chế trung ương tập quyền này. Việc xây dựng bộ máy hành chính của nhà Nguyễn có thể chia thành hai giai đoạn, trước và sau cải cách Minh Mệnh vào năm 1831.

2.2.1. Bộ máy hành chính trước cải cách Minh Mệnh

Thời Gia Long và đầu thời Minh Mệnh, triều Nguyễn vẫn thực hiện giải pháp “quyền nghi tạm đặt”. Trên cơ sở các đơn vị hành chính đã có, Gia Long đã sắp đặt lại, lấy Phú Xuân làm trung tâm, đặt miền Trung từ Thanh Hoa ngoại đến Bình Thuận dưới sự quản lý trực tiếp của triều đình. Phía Nam từ Trấn Biên trở vào gồm 5 dinh, trấn gọi là Gia Định Thành, do một viên vò quan đại thần đứng đầu với chức danh là Tổng trấn, có Hiệp trấn, Phó Tổng trấn giúp việc thay mặt nhà vua quản lý mọi mặt. Phía Bắc từ Sơn Nam Hạ trở ra gồm 11 trấn gọi là Bắc Thành dưới sự cai quản của một viên Tổng trấn.

Về tổ chức chính quyền: Ở cấp trung ương, về cơ bản Gia Long vẫn giữ nguyên hệ thống cơ quan cũ của các triều đại trước. Đứng đầu và có quyền tối cao là nhà vua. Trực tiếp giúp vua giải quyết giấy tờ có Thị thư viện (thời Gia Long), sang thời Minh Mệnh đổi là Văn thư phòng và năm 1829 đổi thành Nội các. Phụ trách việc quân có Viện Cơ mật. Minh Mệnh còn đặt thêm Tôn nhân phủ phụ trách các việc của Hoàng gia. Đứng đầu Tôn nhân phủ là tôn nhân lệnh, hàm cao hơn thái sư, hai tả hữu tôn nhân, hai tả hữu tôn chính, hàm cao hơn thiếu sư, dưới có hai tả hữu tôn khanh và hai tả hữu tá lý, cai quản giải quyết mọi việc, các quan ngoài không được phép can thiệp đến.

Dưới vua là 6 bộ (Hộ, Lại, Lễ, Binh, Hình, Công) phụ trách chung các công việc của nhà nước và Ngũ quân đô thống phủ phụ trách quân đội, Đô sát viện phụ trách thanh tra quan lại, Hàn Lâm viện phụ trách sắc dụ, công văn, 5

Tự phụ trách một số công tác sự vụ, phủ Nội vụ phụ trách kho tàng, Quốc tử giám phụ trách giáo dục, Thái y viện phụ trách thuốc thang, chữa bệnh… cùng một số ti cục. Để thực hiện nền quân chủ triệt để, khẳng định uy quyền tối cao của nhà vua, nhà Nguyễn đặt lệ “tứ bất”, đó là không phong tể tướng, không lấy trạng nguyên, không phong hoàng hậu, không phong tước vương cho người ngoài họ vua.

Ở cấp địa phương, vua Gia Long chia cả nước thành 23 trấn và 4 dinh (doanh).10 Năm 1802, khi làm chủ được Bắc Hà và quyết định chọn Phú Xuân là kinh đô, Gia Long hợp 11 trấn phía Bắc thành một tổng trấn với tên gọi là Bắc Thành. Nội trấn Bắc Thành gồm Sơn Nam thượng, Sơn Nam hạ, Kinh Bắc, Sơn Tây và Hải Dương. Ngoại trấn gồm: An Quảng, Thái Nguyên, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Hưng Hoá và Cao Bằng. Đứng đầu trấn Bắc Thành là một viên Tổng trấn cai quản cả 5 nội trấn và 6 ngoại trấn. Chức quyền của viên Tổng trấn rất lớn, tuỳ tiện xử trí nhiều công việc trọng đại, thậm chí có thể được “tiền trảm hậu tấu”. Sử cũ từng chép về chức trách của Tổng trấn Bắc Thành như sau: “Phàm những việc cất bãi quan lại, xử quyết kiện tụng, đều được tuỳ tiện mà làm mà làm rồi sau mới tâu lên” [76, tr. 528].

Tại các trấn (kể cả nội trấn lẫn ngoại trấn) đều đặt chức Trấn thủ (thường do vò quan đảm nhiệm). Giúp việc cho Trấn thủ có chức Hiệp trấn và Tham hiệp (thường do quan văn đảm trách). Theo quy định của Gia Long ở Bắc Thành “mỗi trấn đặt một trấn thủ, dùng chức Thống chế, Chưởng cơ, Cai cơ cho làm, và một Hiệp trấn, một Tham trấn, dùng chức Thiêm sự, Tham quân, Hàn lâm, Thị thư cho làm” [76, tr. 504]. Đồng thời cũng không quên

10 Các đơn vị hành chính cơ bản dưới thời Gia Long từ Bắc vào Nam gồm: 1. Phủ Trung đô (Thăng Long), 2. Trấn Lạng Sơn, 3. Trấn Thái Nguyên, 4. Trấn Cao Bằng, 5. Trấn Tuyên Quang, 6. Trấn Yên Bang (Quảng Yên), 7. Trấn Hải Dương, 8. Trấn Kinh Bắc, 9. Trấn Sơn Tây, 10. Trấn Hưng Hoá, 11. Trấn Sơn Nam Thượng, 12. Trấn Sơn Nam Hạ, 13. Trấn Thanh Hoa Ngoại, 14. Trấn Thanh Hoa, 15. Trấn Nghệ An, 16. Trấn Thuận Hoá, 17. Trấn Quảng Nam, 18. Dinh Phú Yên, 19. Dinh Bình Khang, 20. Dinh Bình Thuận, 21. Dinh Trấn Biên, 22. Dinh Phiên Trấn, 23. Dinh Trấn Định, 24. Trấn Vĩnh Thanh, 25. Trấn Hà Tiên.

căn dặn các quan rằng nước nhà mới được yên, nhân dân đang trông đợi đức mới, các quan nên tuyên dương đức hóa, vỗ về nhân dân để nhân dân được yên nghiệp.

Theo Đại Nam thực lục, các chức quan đứng đầu 6 ngoại trấn ở Bắc Thành được nhà nước bổ nhiệm năm 1802 như sau:

Tên trấn

Chức vụ
Trấn thủ	Hiệp trấn	Tham hiệp
Lạng Sơn	Lê Đình Chính	Ngô Văn Uyển	Lê Minh Huy
Thái Nguyên	Lê Văn Niệm	Nguyễn Đức Tư	Hoàng Đường
Hưng Hóa	Nguyễn Văn Kiên	Lê Nguyên	Nguyễn Thế Trung
Yên Quảng	Nguyễn Hữu Đạo	Nguyễn Viết Cơ	Nguyễn Văn Kim
Cao Bằng	Lê Văn Tiến	Lê Văn Chính	Nguyễn Văn Nghi
Tuyên Quang	Lê Văn Thái	Nguyễn Trí Hòa	Nguyễn Văn Triển

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 129 trang tài liệu này.

(Nguồn: Đại Nam thực lục tập I, tr. 504 - 505)

Năm 1808, Gia Long sắp đặt lại bộ máy hành chính ở cấp trấn, dinh, thay 3 ty Đô, Thừa, Hiến thời Lê bằng hai ty Tả Thừa ty và Hữu Thừa ty. Tả Thừa ty có 3 phòng: Binh, Hình, Công, Hữu Thừa ty có 3 phòng: Lại, Hộ, Lễ. Đứng đầu trấn là Trấn thủ trông coi chung, Hiệp trấn đứng đầu Tả Thừa ty và Tham Hiệp đứng đầu Hữu Thừa ty. Như vậy, tuy tạm thời thực hiện chế độ phân quyền nhưng Gia Long đã tạo được sự thống nhất của chính quyền trung ương và cấp trấn, dinh, lộ.

Dưới cấp trấn, dinh, lộ là cấp phủ, huyện, châu. Cấp chính quyền cơ sở là làng xã. Giữa phủ, huyện, châu và cấp cơ sở vẫn là cấp tổng được duy trì từ thời Lê được nhà Nguyễn giữ nguyên. Thời kỳ thực hiện quyền nghi tạm đặt của triều Nguyễn kéo dài hết thời Gia Long và hơn 10 năm đầu thời Minh Mệnh. Nó đã có những hiệu lực nhất định, đưa nhà Nguyễn vượt qua được những khó khăn thử thách ban đầu, để dần xây dựng bộ máy nhà nước trung ương tập quyền ngày càng mạnh.

Riêng đối với các vùng thượng du phía Bắc, mặc dù triều đình có bổ nhiệm các chức Tổng trấn, nhưng về cơ bản việc cai trị vẫn thông qua đội ngũ thổ tù địa phương. Đặc biệt là trong những năm đầu, việc cai trị các vùng miền núi phía Bắc nhà Nguyễn vẫn giữ theo cách của các triều đại trước. Ở các vùng miền xuôi, nhà nước chọn những người đỗ Hương cống, thậm chí là người đỗ Tứ trường, Tam trường để bổ dụng vào các chức quan, nhưng đối với những phủ, huyện, châu vùng thượng du (chủ yếu là 6 ngoại trấn của Bắc Thành, bao gồm các trấn Tuyên Quang, Hưng Hoá, Thái Nguyên, Cao Bằng, Lạng Sơn và Quảng Yên), Gia Long vẫn duy trì chế độ thổ ty, lang tạo, phìa đạo. Các chúa đất (hay còn gọi là Thổ ty và sau này được nhà nước gọi là Thổ quan) nắm giữ quyền hành và điều phối công việc theo các thể chế cũ trong phạm vi nhất định, được nhà nước phong là bồi thần củ

ản trên một lãnh thổ nhất định. Chức vị thổ quan này thuộc về một dòng họ quý

. Dòng họ đượ

. Các dòng họ thế tập này thường được bao quanh mình bằng các câu chuyện mang đậm tính huyền thoại. Ví dụ như ở vùng Bảo Lạc, người ta thường kể rằng: “Chúa đất Bảo Lạc là con trời. Tổ tiên dòng họ Nông được coi là vị thần nông nghiệp. Nùng Trí Cao là thần nông nghiệp. A Nùng - mẹ Nùng Trí Cao là thần gia súc. Thần nước là ba con Rồng (Thuồng luồng) ở ngã ba sông Gâm, sông Neo là vị thần đỡ đầu nhà Chúa” [114, tr. 29-34]. Do trình độ nhận thức còn hạn chế nên đa số những người dân trong vùng đều tin rằng những người làm chúa đất đều là “con trời”, họ là người đại diện cho ý chí của cả cộng đồng trong mọi việc từ sản xuất, sinh hoạt hàng ngày đến các công việc cúng tế… Từ đó, dựa vào các

yếu tố huyền thoại, các chúa đất sử dụng nó để tăng cường quyền lực của mình trên vùng đất được cai quản.

Theo như ghi chép trong thư tịch thì các thổ tù ở Tuyên Quang, Hưng Hóa, Thái Nguyên được phong tước là Nông Phúc Liêm, Mã Thế Cô làm Tuyên úy đại sứ. Ma Sĩ Trạch, Nguyễn Quảng Chiếu, Nguyễn Khắc Trương, Ma Thế Nhi, Đinh Công Vượng, Đinh Công Trinh làm Tuyên úy sứ, Đinh Công Kiên làm Chiêu thảo sứ, Phan Bá Phong làm Khâm sai cai đội, đều cho tước hầu; Cầm Nhâm Nguyên làm Phòng ngự đồng tri, Lê Kim Công làm Phòng ngự thiêm sự, đều cho tước Bá. Các thổ tù địa phương giúp Nhà nước trong việc quản lý mọi mặt đời sống cư dân vùng biên viễn. Tuy nhiên, nhiều thổ tù sau khi được ban chức tước đã củng cố thêm thế lực trên địa bàn của mình, tạo nên xu hướng “phân khai” “cát cứ” ở các vùng miền biên giới phía Bắc càng trở nên mạnh mẽ. Dưới thời Gia Long, triều đình đã phải lập ra Phủ man sứ để chuyên đánh dẹp và phủ dụ số Thổ tù đầy quyền lực này [110, tr. 165].

Về chế độ bổng lộc, vào năm 1815, nhà nước đề ra quy định rất chi tiết việc cấp tiền dưỡng liêm cho các quan lại của các quan phủ huyện, dựa trên mức độ công việc ít hay nhiều của từng địa phương. Theo đó, các quan phủ huyện được cấp một loại tiền phụ cấp là “tiền dưỡng liêm”, mà số lượng nhiều hay ít tùy theo tình hình khó khăn của từng địa phương: xung, phồn, bỉ, nan. Các phủ và huyện đáp ứng đủ bốn tiêu chí nói trên được coi là “tối yếu khuyết” (rất nhiều việc), đáp ứng được ba tiêu chí là “yếu khuyết” (nhiều việc), được hai tiêu chí là “trung khuyết” (việc vừa), và một tiêu chí là “giản khuyết” (ít việc). Đồng thời, sự phân biệt các loại phủ huyện này cũng có những tiêu chí cụ thể:

Loại thứ nhất - Xung: Là nơi hội tụ 6 đặc điểm: nơi gần thành thị, sai dịch rất nhiều; nơi đô hội, dễ sinh ra tranh cạnh đánh nhau và trộm cắp; nơi

gần núi ven biển, quân trộm giặc thường hay ẩn nấp và xuất hiện; địa điểm tiếp giáp với thị trấn khác và giáp với mán mường, hay có bọn trộm cướp quấy nhiễu; nơi gần quan lộ, có nhiều cầu cống, những công văn và hóa vật của công, cần phải phòng vệ; nơi có đê điều, cần phải phòng giữ.

Loại thứ hai - Phồn (bận rộn nhiều): Là nơi hội tụ hai đặc tính là đất rộng người nhiều, số binh lương gấp bội và kiện cáo phức tạp, giấy tờ văn án chồng chất và rối ren. Đất rộng người nhiều, số binh lương gấp bội; kiện cáo phức tạp, giấy tờ văn án chống chất và rối ren

Loại thứ 3 - Bỉ (nặng nhọc) có ba đặc tính: đất gàn vì đồng chua nước mặn; đất khô khan hay là ẩm thấp, dễ sinh ra sự tổn hại; dân xã phần nhiều xiêu tán, số hộ khẩu hao kém, thuế khóa lao dịch vì thế không đủ.

Loại thứ 4 - Nan (khó khăn): Là những địa phương nhiều côn đồ và trộm cướp; dân phần nhiều điêu ngoa, lại viên phần nhiều giảo hoạt, rồi cùng làm hại lẫn nhau, nhiều khi xảy ra án mạng, lính hay trốn, thuế hay thiếu, đòi bắt đủ số [27, tr. 77]. Đây là một trong những chính sách tăng lương bổng cho quan lại ở miền Bắc nhằm hạn chế tệ tham nhũng. Ngoài việc được hưởng các chế độ bổng lộc của triều đình, các quan lại và thủ lĩnh địa phương ở các trấn biên giới phía Bắc còn được hưởng những đặc quyền đặc lợi do chế độ cai trị thế tập truyền thống ở địa phương mang lại.

2.2.2. Cuộc cải cách hành chính của Minh Mệnh năm 1831

Năm 1821, ngay sau khi lên ngôi, Minh Mệnh đã tổ chức cuộc tuần hành ở phía Bắc nhằm nắm vững hơn tình hình ở các địa phương này. Tư tưởng chính trị của vua Minh Mệnh là củng cố nền thống nhất quốc gia. Hoài bão của Minh Mệnh là muốn làm một “Lê Thánh Tông của triều Nguyễn” [110, tr. 5]. Cũng năm đó, nhà vua nghị chuẩn cho tạm đặt chức Cai châu, Phó châu và Lại mục, chuyên cai quản các châu ở biên trấn, do quan ở trấn chọn dân địa phương ấy tạm cấp cho làm. : Năm