Vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay

Đánh giá về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại là một lĩnh vực rộng lớn, phức tạp. Trong khuôn khổ của luận văn, tác giả tập trung nghiên cứu các vấn đề:

- Toàn bộ hoạt động thanh tra hành chính của cơ quan Thanh tra hành chính các cấp khi tiến hành giải quyết khiếu nại .

- Cơ quan thanh tra hành chính ( hay còn gọi là cơ quan thanh tra được lập theo cấp hành chính) ở đây bao gồm 3 cấp : Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh và Thanh tra cấp huyện nhưng trong khuôn khổ luận văn không đi sâu vào cấp cụ thể nào mà trên cơ sở những kiến thức lý luận và số liệu thực tế chung.

6. KẾT CẤU LUẬN VĂN

Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm ba chương:

Chương 1. Cơ sở lý luận và pháp lý của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại

Chương 2. Thực trạng vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay

Chương 3. Các giải pháp nhằm tăng cường vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 109 trang tài liệu này.

Chương 1‌‌

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

1.1. Cơ sở lý luận

1.1.1. Quan niệm về thanh tra và thanh tra hành chính

Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong “, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh – Việt ”thanh tra là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” [22, tr203] . Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc [ 24, tr 528]. Theo Từ điển tiếng Việt ” thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp “[ 23, tr 882]. Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định, ví dụ như : “Người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra của Bộ” và đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định.

Theo giáo trình Nghiệp vụ công tác thanh tra của trường Cán bộ thanh tra, khái niệm thanh tra được hiểu : “ Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lí nhà nước, là hoạt động kiểm tra xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự thủ tục do pháp luật quy định nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm góp phần hoàn thiện cơ chế quản lí, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân” [39, tr18]

Còn giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội, khái niệm thanh tra được hiểu “ Thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lí hành chính nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân góp phần nâng cao hiệu lực quản lí hành chính nhà nước” [38- tr38]

Trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990, Điều 1: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý Nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”.

Tuy nhiên, khi Quốc hội đã thông qua Luật Thanh tra ngày 15 tháng 6 năm 2004 với rất nhiều sửa đổi bổ sung thì khái niệm thanh tra không được đưa ra. Mặc dù vậy theo tinh thần của Luật này, có thể hiểu thanh tra là thuật ngữ chung để chỉ hoạt động Thanh tra nhà nước và hoạt động Thanh tra nhân dân.

“Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước” (khoản 4 điều 4 Luật Thanh tra 2004)

Theo Khoản 1 Điều 4 thì quan niệm về Thanh tra Nhà nước “là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật”.

Căn cứ vào nội dung hoạt động, Thanh tra nhà nước được phân chia thành hai hoạt động Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành. Nội

dung của hoạt động thanh tra là việc kiểm tra các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của Nhà nước. Trên cơ sở đó đưa ra kết luận chính thức về vụ việc thanh tra cũng như những kiến nghị, biện pháp xử lý phù hợp với quyền hạn của bộ máy thanh tra theo quy định của pháp luật nhằm phòng ngừa, xử lý những vi phạm pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức từ đó góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước .

Khoản 2 điều 4 Luật Thanh tra 2004 “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”.

Hoạt động thanh tra hành chính xuất hiện trong công việc quản lý của cả cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên môn. Vì thế thanh tra hành chính được thực hiện bởi cả cơ quan thanh tra tổ chức theo cấp hành chính lẫn cơ quan thanh tra tổ chức theo ngành, lĩnh vực. Cụm từ “ thuộc quyền quản lý trực tiếp” được hiểu là đối tượng của thanh tra hành chính có sự lệ thuộc về mặt tổ chức đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định việc thực hiện thanh tra hành chính

“Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý” (khoản 3 điều 4 Luật Thanh tra 2004)

Trước khi có Luật thanh tra 2004, trong hệ thống văn bản pháp luật, chúng ta chưa phân chia Thanh tra Nhà nước thành hai hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Trong Pháp lệnh Thanh tra 1990 cũng chưa đề cập đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra chuyên ngành mà chỉ ghi

nhận trong cơ cấu tổ chức của Thanh tra Nhà nước bao gồm: Thanh tra Nhà nước; Thanh tra Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương; Thanh tra Sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Còn cụ thể thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết về tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành từng lĩnh vực cụ thể. Lí do của nó, do trước kia chúng ta áp dụng cơ chế tập trung bao cấp nên hầu hết các hoạt động kinh tế – xã hội đều thực hiện dưới danh nghĩa nhà nước. Chính vì vậy mà đối tượng của hoạt động thanh tra được nhấn mạnh trong Pháp lệnh Thanh tra 1990 chủ yếu là các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước cũng như cán bộ, công nhân viên nhà nước. Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ được hình thành và phát triển cùng với việc tiến hành đổi mới cơ chế quản lí nền kinh tế đất nước với sự tham gia đông đảo các thành phần kinh tế. Chính vì vậy mà yêu cầu về công tác thanh tra ngày càng được mở rộng về đối tượng và phạm vi không chỉ bó hẹp trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức nhà nước mà còn mở rộng đến mọi tổ chức, cá nhân. Từ đó xuất hiện khái niệm thanh tra chuyên ngành và có sự phân biệt giữa hoạt động thanh tra chuyên ngành và thanh tra hành chính. Và đến Luật Thanh tra 2004 tại điều 4 thì đã có sự phân chia rõ ràng thành hai hoạt động thanh tra hành chính và chuyên ngành thể hiện trình độ kỹ thuật lập pháp phát triển hơn.

Cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động Thanh tra hành chính mà không thực hiện Thanh tra chuyên ngành. Điều đó có nghĩa là các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức có mối liên hệ phụ thuộc về mặt tổ chức với cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp. Như vậy cơ quan thanh tra hành chính thực hiện nhiệm vụ giải quyết mọi khiếu nại của công dân, tổ chức liên quan đến quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức hoặc cán

bộ, công chức trong cơ quan, tổ chức có sự lệ thuộc về mặt tổ chức đối với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định việc thực hiện thanh tra hành chính.

Như đã trình bày ở phần phạm vi, luận văn sẽ chỉ nghiên cứu về hoạt động thanh tra hành chính trong hệ thống cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính, là một bộ phận của hệ thống cơ quan Thanh tra Nhà nước mà không đề cập đến hoạt động thanh tra hành chính của hệ thống thanh tra chuyên ngành. Như vậy khi nghiên cứu, đánh giá về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam cũng chính thông qua tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện) - Điều 13 Luật Thanh tra 2004.

Theo điều 14, điều17, điều 20 Luật Thanh tra 2004 thì cơ quan thanh tra hành chính các cấp được xác định là cơ quan quản lý Nhà nước về công tác thanh tra (đối với Thanh tra Chính phủ) hoặc là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân giúp cơ quan quản lý cùng cấp quản lý Nhà nước về công tác thanh tra (đối với Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý Nhà nước của cơ quan quản lý cùng cấp. Các vấn đề liên quan đến hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính là những vấn đề chung gắn liền với chức năng quản lý hành chính nhà nước của cơ quan có thẩm quyền như thực hiện vấn đề tổ chức quản lý nhân sự, quản lý cơ sở vật chất, quản lý tài chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo việc thực hiện kế hoạch, nhiệm vụ được giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý. Trong phạm vi luận văn, tác giả chỉ đề cập đến hoạt động giải quyết khiếu nại – một trong những hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính .

1.1.2. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại

Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, như sự phản ứng có tính tự nhiên của con người trước một quyết định, một hành vi mà người khiếu nại cho rằng không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực trong đời sống cộng đồng được Nhà nước hoặc xã hội thừa nhận, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích của mình. Trong khoa học thuật ngữ “khiếu nại” được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau.

Khiếu nại theo tiếng Latinh được giải nghĩa tương ứng với từ “Complaint” nghĩa là sự phàn nàn, ca thán, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề liên quan đến bản thân họ.

Theo Đại từ điển tiếng Việt thì "khiếu nại" được hiểu là: "thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [21, tr904]. Thắc mắc, đề nghị thực chất cũng là sự phản ứng của người khiếu nại đối với kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn

y. Quan niệm này chưa thật đầy đủ, vì người ta thắc mắc, đề nghị xem xét lại không chỉ đối với kết luận, quyết định mà còn đối với hành vi của những người có thẩm quyền, các cơ quan tổ chức.

Đặt trong mối quan hệ công dân với nhà nước, theo quan điểm của TS Phạm Hồng Thái và TS. Đinh Văn Mậu cho rằng: "khiếu nại là một hình thức công dân hướng đến các cơ quan nhà nước, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình" [41, tr 393.]. Nếu vậy, có thể có nhiều hình thức mà công dân hướng tới nhà nước, hướng tới ở đây cũng chính là sự phản ứng trước những quyết định hay hành vi, mà người hướng tới cho rằng quyết định, hay hành vi đó xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Quan niệm này cũng chưa thật hoàn chỉnh vẫn còn bị hạn chế bởi quan niệm pháp lý về khiếu nại.

Theo các quy định trong văn bản pháp luật nước ta thì sao? Luật Khiếu nại, tố cáo do Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ tư thông qua ngày 02-12-1998, có

hiệu lực thi hành từ ngày 01-01-1999 đã được sửa đổi, bổ sung ngày15/6/2004 và sửa đổi bổ sung lần hai ngày 29/11/2005 tại khoản 2 Điều 2, quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức, hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.

Như vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ giới hạn ở việc quy định những vấn đề liên quan tới những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; phạm vi, đối tượng khiếu nại bị giới hạn là "quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”. Quan niệm này cũng có điểm chưa hợp lý bởi thực chất quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một loại quyết định hành chính cá biệt vì vậy không nhất thiết phải tách rời quyết định kỷ luật cán bộ, công chức ra khỏi quyết định hành chính. Rất tiếc qua lần sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 nhưng Luật khiếu nại tố cáo vẫn giữ nguyên quy định này . Đồng thời quan niệm khiếu nại trong Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ giới hạn là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quan niệm như vậy chưa phù hợp với yêu cầu của đời sống xã hội dân sự, trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền.

Song, mặc dầu có nhiều quan niệm rộng hẹp, cách tiếp cận khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều có những điểm chung là: khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức trước các quyết định, hành vi của các cơ quan, tổ chức, của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình.

Khi căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp luật phát sinh khiếu nại được phân loại thành hai loại cơ bản: khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp.