Minh Bạch Chính Sách Tiền Tệ, Kìm Hãm Tài Chính Và Đô La Hóa

định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và nâng cao đời sống của nhân dân” (Điều 2 Luật NHNN Số: 01/1997/QH10). NHNN hỗ trợ Chính phủ xây dựng chính sách tiền tệ quốc gia trình Quốc hội quyết định và tổ chức thực hiện chính sách này. Như vậy theo Luật NHNN năm 1997, Quốc hội là cơ quan cao nhất có quyền thông qua qua và theo dõi thực hiện các quy định liên quan đến chính sách tiền tệ.

Năm 2010, Luật NHNN được soạn thảo lại và được Quốc hội XII thông qua trong kỳ họp thứ 7. Luật NHNN năm 2010 quy định “Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối (sau đây gọi là tiền tệ và ngân hàng); thực hiện chức năng của Ngân hàng trung ương về phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và cung ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ” (Khoản 3 Điều 2 Luật NHNN Số: 46/2010/QH12). Luật cũng quy định lại “chính sách tiền tệ quốc gia là các quyết định về tiền tệ ở tầm quốc gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm quyết định mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ tiêu lạm phát, quyết định sử dụng các công cụ và biện pháp để thực hiện mục tiêu đề ra; Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hằng năm được thể hiện thông qua việc quyết định chỉ số giá tiêu dùng và giám sát việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia; Chủ tịch nước thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định trong việc đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng; Chính phủ trình Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hằng năm. Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ” (Điều 3 Luật NHNN Số: 46/2010/QH12)

Công cụ điều hành chính sách tiền tệ. Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quyết định sử dụng công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia bao gồm: tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở và các công cụ, biện pháp khác. Đối với công cụ tái cấp vốn, đối tượng áp dụng đã được mở rộng cho các tổ chức tín dụng chứ không chỉ là các ngân hàng như Luật NHNN năm 1997.

- Công cụ lãi suất. Theo Luật NHNN năm 2010, NHNN công bố mức lãi suất trong điều hành chính sách tiền tệ, quy định lãi suất cơ bản nhằm hạn chế cho vay nặng lãi và cơ chế quản lý quan hệ tín dụng giữa khách hàng và tổ chức tín dụng hạn chế các bất ổn khi thị trường xuất hiện các cú sốc bất ngờ có thể gây hại đến ổn định kinh tế.

- Công cụ tỷ giá. Theo luật NHNN năm 2010, chế độ tỷ giá và cơ chế điều hành tỷ giá do NHNN thuộc thẩm quyền quyết định của NHNN.

- Công cụ dự trữ bắt buộc. So với Luật NHNN năm 207, Luật NHNN năm 2010 không còn áp đặt tỷ lệ dự trữ bắt buộc mức 0% - 20%. Điều này giúp NHNN linh hoạt khi điều hành chính sách tiền tệ và giúp nâng cao thẩm quyền của NHNN trong việc thanh toán lãi phát sinh với tiền gửi dự trữ bắt buộc và tiền gửi vượt dự trữ bắt buộc của các TCTD.

- Nghiệp vụ thị trường mở. Luật NHNN năm 2010 cho phép NHNN quy định các loại giấy tờ có giá được giao dịch qua nghiệp vụ thị trường mở. NHNN triển khai nghiệp vụ thị trường mở thông qua việc mua, bán giấy tờ có giá đối với TCTD.

2.2 Minh bạch chính sách tiền tệ, kìm hãm tài chính và đô la hóa

Việt Nam gia nhập WTO từ cuối năm 2007. Trong quá trình đàm phán, Việt Nam rất quan tâm đến vấn đề minh bạch hoá chính sách. Việt Nam cũng cam kết thực hiện minh bạch chính sách ngay khi trở thành thành viên của WTO. Một số nội dung quan trọng liên quan đến chính sách tiền tệ đã được Việt Nam cam kết như27:

(1) Về chính sách tài chính - tiền tệ, ngoại hối và thanh toán. “Việt Nam, như tất cả các nước mới gia nhập khác, cam kết tuân thủ các quy định có liên quan của WTO và IMF về chính sách tài chính, tiền tệ, ngoại hối và thanh toán;

27Tóm tắt từ nội dung Công văn số 150/TTR-CP của Chính phủ : Về kết quả đàm phán gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới và phê chuẩn Nghị định thư gia nhập Hiệp định thành lập Tổ chức Thương mại thế giới, ngày 15 tháng 11 năm 2006.

không áp dụng các biện pháp hạn chế giao dịch vãng lai trái với quy định của

WTO và IMF” (Điểm 2 mục 1 phần 2 Công văn số 150/TTR-CP)

(2) Về khuôn khổ xây dựng và thực thi chính sách. Việt Nam đưa ra 3 cam kết tại mục này. “Một là, ta sẽ phê chuẩn văn kiện gia nhập theo quy định của pháp luật Việt Nam. Hai là, mọi văn bản quy phạm pháp luật, nếu được sửa đổi hoặc bổ sung, sẽ vẫn tuân thủ các quy định của WTO. Ba là, các cơ quan tư pháp (cơ quan xét xử) sẽ giữ tư cách độc lập, khách quan khi xem xét các vụ kiện các quyết định hành chính thuộc các lĩnh vực mà WTO điều chỉnh” (Điểm 8 mục 1 phần 2 Công văn số 150/TTR-CP)

(3) Về minh bạch hóa. Việt Nam “cam kết tuân thủ toàn bộ các quy định về minh bạch hóa của WTO. Ngoài ra, ta cam kết ngay từ khi gia nhập sẽ công bố công khai dự thảo của các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực điều chỉnh của WTO do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ ban hành để lấy ý kiến các tổ chức, cá nhân có liên quan. Thời hạn dành cho việc góp ý tối thiểu là 60 ngày. Ta cũng cam kết sẽ đăng công khai các văn bản pháp luật trên các tạp chí hoặc trang tin điện từ (websites) của các Bộ, ngành.” (Điểm 32 mục 1 phần 2 Công văn số 150/TTR-CP)

Riêng trong lĩnh vực dịch vụ ngân hàng, Việt Nam đã có nhiều quy định thay đổi để đảm báo các cam kết trong WTO được thực hiện theo đúng lộ trình. Một số văn bản chính thức đã được ban hành như Nghị định số 22/2006/NĐ-CP ngày 28/2/2006 về tổ chức hoạt động của chi nhánh ngân hàng nước ngoài, ngân hàng liên doanh, ngân hàng 100% vốn nước ngoài, văn phòng đại diện tổ chức nước ngoài tại Việt Nam; Nghị định số 69/2007/NĐ-CP ngày 20/4/2007 về việc nhà đâu tư nước ngoài mua cổ phần của NHTM Việt Nam. Các thay đổi chính sách khác cũng được cập nhật, ngày 16/6/2010, Quốc hội đã chính thức thông qua Luật các tổ chức tín dụng. Luật này đã quy định rõ ràng các hình thức của tổ chức tín dụng được cấp phép thành lập tại Việt Nam. Ngoài ra, sau khi tham gia WTO môi trường chính sách, đặc biệt chính sách về tín dụng đã thông thoáng, đơn giản thủ tục hơn để người dân và

doanh nghiệp dễ dàng tiếp cận vốn (Nguyễn Thị Ngọc Hà & Vũ Thanh Hương,

2012).

Như nêu trong phần 2.1, Luật NHNN cũng được Quốc hội thông qua năm 2010 góp phần hoàn thiện các văn bản có giá trị pháp lý thể hiện quan điểm tuân thủ các cam kết của Việt Nam khi hội nhập.

Tuy nhiên điều mà giới quan sát kỳ vọng là những thay đổi trong thực tế khi Việt Nam gia nhập WTO. Nếu thực hiện đúng các cam kết tuyên bố, NHNN cũng sẽ gia tăng dần mức độ minh bạch trong chính sách tiền tệ. Một trong số những kỳ vọng về tính minh bạch trong chính sách tiền tệ là vấn đề công bố thông tin và cơ chế tự do hóa lãi suất. Nếu lãi suất không được tự do hóa theo cung cầu của thị trường mà lại phụ thuộc vào quyết định của các cơ quan có thẩm quyền của NHNN và thậm chí là của Chính phủ thì sẽ dẫn đến hiện tượng bất cân xứng thông tin. Đó là sự bất cân xứng thông tin giữa NHNN và thị trường; là sự bất cân xứng thông tin giữa hệ thống các NHTM quốc doanh với các NHTM cổ phần và công chúng. Sự bất cân xứng thông tin này chắc chắn làm cho cơ chế truyền dẫn chính sách tiền tệ kém hiệu quả.

Sau khi gia nhập WTO, trong lĩnh vực ngân hàng thay đổi lớn nhất đó là thay đổi xu hướng cạnh tranh trong các ngân hàng thương mại. NHNN cho phép các ngân hàng thương mại nước ngoài hoạt động đầy đủ chức năng như ngân hàng thương mại trong nước. Với quy định này, ngân hàng thương mại nước ngoài có thể huy động vốn và cho vay ở các lĩnh vực. Nhờ vậy, lãi suất tiền gửi và cho vay trở nên cạnh tranh hơn trước những thay đổi của lãi suất liên ngân hàng hoặc lãi suất chính sách. Luận án mong đợi điều này có thể phần nào giúp cho truyền dẫn lãi suất đạt được mức cao hơn so với giai đoạn trước. Mặc dù vậy, trong giai đoạn này NHNN vẫn thực hiện áp đặt những quy định lên lãi suất. Chính sách áp dụng trần lãi suất tiền gửi và cho vay được thực hiện khá phổ biến trong giai đoạn 1999-2014. Theo Beim

& Calomiris (2001) trần lãi suất là hình thức biểu hiện của kìm hãm tài chính28 và gây bất lợi cho người gửi tiền và phân bổ nguồn vốn.

Phần dưới đây Luận án điểm qua cơ chế điều hành lãi suất thời gian qua ngày càng diễn tiến theo hướng kìm hãm tài chính với sự can thiệp sâu của các cơ quan chức năng vào thị trường tiền tệ (các quy định cụ thể được tóm tắt trong bảng 2.2).

Giai đoạn tháng 1/1996 đến tháng 7/2000: NHNN áp dụng quy định trần lãi suất theo thời hạn cho vay, NHNN cũng kiểm soát mức chênh lệch giữa lãi suất cho vay và huy động vốn bình quân ở mức 0,35%/tháng (tương đương 4,2%/năm). Đến tháng 1/1998, quy định chênh lệch lãi suất hết hiệu lực nhưng mức trần lãi suất cho vay vẫn được áp dụng.

Giai đoạn tháng 8/2000 đến tháng 5/2002: NHNN áp dụng chính sách lãi suất cơ bản kèm biên độ. NHNN công bố mức lãi suất cơ bản và biên độ dao động trong từng giai đoạn. Dựa vào công bố này, NHTM ấn định các lãi suất cho vay VND tương ứng đảm bảo không vi phạm các quy định. NHTM áp dụng lãi suất thỏa thuận nếu khách hàng vay bằng ngoại tệ.

Đến giữa năm 2002, Quyết định số 546/2002 ngày 30/5/2002 của NHNN ra đời, quy định về việc thực hiện cơ chế lãi suất thỏa thuận trong hoạt động tín dụng thương mại bằng đồng Việt Nam là một bước ngoặt lớn trong việc điều hành chính sách tiền tệ, ngày càng xích lại gần hơn với quy luật thị trường.

Từ giữa tháng 6/2008 đến tháng 4/2010 quy định trần lãi suất được áp dụng cho cả lãi suất tiền gửi vả lãi suất cho vay. Sau tháng 4/2010, trần lãi suất chỉ áp dụng cho

28 Theo McKinnon (1973) kìm hãm tài chính được hiểu là các chính sách của chính phủ về kiểm soát lãi suất, áp đặt mức dự trữ bắt buộc cao đối với các khoản tiền gửi ngân hàng hoặc áp dụng trực tiếp việc phân bổ các nguồn lực tài chính vào các mục đích đầu tư của chính phủ. Beim & Calomiris (2001) cho biết có 6 loại kìm hãm tài chính phổ biến được các quốc gia sử dụng gồm:

i. Ban hành trần lãi suất đối với lãi suất tiền gửi ngân hàng.

ii. Ban hành tỷ lệ dự trữ bắt buộc cao đối với các ngân hàng.

iii. Cho vay công nghiệp và/hoặc chỉ đạo tín dụng ngân hàng.

iv. Nắm quyền sở hữu và /hoặc quản lý vi mô đối với ngân hàng khiến họ gần như không có quyền tự chủ.

v. Hạn chế tham gia vào lĩnh vực tài chính, đặc biệt là người nước ngoài.

vi. Hạn chế dòng vốn quốc tế vào và ra.

huy động tiền gửi, ngân hàng được áp dụng lãi suất thoả thuận đối với các khoản vay.

Đô la hóa.

Khi ngoại tệ được sử dụng rộng rãi trong một quốc gia để thay thế một hay nhiều chức năng của nội tệ thì nền kinh tế đó gọi là bị đô la hóa. Vấn đề này đã được Chính phủ Việt Nam ghi nhận trong Quyết định số 98/2007/QĐ-TTg ngày 04 tháng 7 năm 2007. Ở Việt Nam đô la hóa được biểu hiện qua các hình thức: (1) Đô la hóa thay thế tài sản: đánh giá về phương diện này, người ta thường sử dụng tỷ lệ tiền gửi ngoại tệ trên tổng phương tiện thanh toán (FCD/M2); (2) Đô la hóa phương tiện thanh toán: là mức độ sử dụng ngoại tệ trong thanh toán. Tuy nhiên, các thanh toán bất hợp pháp bằng ngoại tệ rất khó đánh giá và đây là hiện tượng khá phổ biến đối với những nền kinh tế tiền mặt như Việt Nam; (3) Đô la hóa định giá, niêm yết giá: đó là việc niêm yết, quảng cáo và định giá bằng ngoại tệ. Đô la hóa về phương diện này thường là bất hợp pháp nên cũng khó xác định (Quyết định số 98/2007/QĐ-TTg ngày 04 tháng 7 năm 2007).

Đô la hóa cũng là thách thức trong điều hành chính sách tiền tệ ở Việt Nam, do khối lượng ngoại tệ tiền mặt thanh toán tương tự như VND không được thống kê trong khối lượng tiền M2. Hơn nữa, như đã nêu trong phần 1.2.3, đô la hóa có thể làm giảm hiệu lực truyền dẫn CSTT. Đối với cơ chế truyền dẫn CSTT qua kênh lãi suất khi có tình trạng đô la hóa, nếu lãi suất thị trường giảm và kỳ vọng ngoại tệ tăng giá, người tiêu dùng có thể vay nội tệ để mua ngoại tệ tích trữ thay cho việc vay để đầu tư. Hành vi này đã gây khó khăn cho NHNN thực hiện chính sách giảm lãi suất để thúc đẩy tăng trưởng. Kênh truyền dẫn tỷ giá cũng bị tác động nếu các doanh nghiệp có dư nợ tín dụng ngoại tệ chiếm tỷ trọng lớn trong nguồn vốn, vì khi nội tệ mất giá có thể khuyến khích xuất khẩu nhưng chi phí tài chính của các doanh nghiệp này cũng tăng lên. Như vậy, tỷ giá tăng lên (VND mất giá) vừa có hiệu ứng hỗ trợ và hiệu ứng tiêu cực cho doanh nghiệp. Đối với việc hoạch định chính sách, Chính phủ cũng nhìn nhận tác động tiêu cực của đô la hóa. Đô la hóa làm giảm chất

lượng hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ, giảm hiệu lực của chính sách tỷ giá, có thể tạo ra khả năng khủng hoảng hệ thống ngân hàng. Vai trò “Người cho vay cuối cùng” của ngân hàng trung ương có thể không đạt được khi nên kinh tế có đô la hóa cao (Quyết định số 98/2007/QĐ-TTg ngày 04 tháng 7 năm 2007).

Mức độ đô la hóa có thể được xác định thông qua chỉ tiêu tiền gửi ngoại tệ so với khối lượng tiền M2 (FCD/M2). Theo thông lệ của IMF khi tỷ lệ FCD/M2 từ mức 30% trở lên thì được xem ở mức đô la hóa cao. Sử dụng thống kê của IMF, Việt Nam đã có mức đô la hóa cao trong những năm 1999-2001. Đô la hóa đang có xu hướng giảm trong nhiều năm tiếp sau và đến năm 2014 tỷ lệ FDC/M2 xoay quanh mức 11%. Nếu chia dữ liệu nghiên cứu thành 2 phần thì giá trị trung vị FDC/M2 khoảng 19.6%. Gần như khoảng thời gian từ tháng 12/2006 đến tháng 7/2014 là thời điểm FDC/M2 nhỏ hơn mức trung vị. Tuy nhiên nếu so với Trung Quốc thì mức đô đa hóa của Việt Nam cao hơn gấp nhiều lần. Tỷ lệ FDC/M2 của Trung Quốc trung bình giai đoạn 2002-2014 chỉ vào khoảng 3.3%

0.4

0.35

0.3

0.25

0.2

0.15

0.1

0.05

FDC/M2

Median

Hình 2. 1 Tỷ lệ đô la hóa giai đoạn 1999-2014

1999 Jan

2000 Jun

2001 Jul

2002 Apr

2003 Jan

2003 Oct

2004 Jul

2005 Apr

2006 Jan

2006 Oct

2007 Jul

2008 Apr

2009 Jan

2009 Oct

2010 Jul

2011 Apr

2012 Jan

2012 Oct

2013 Jul

2014 Apr

Nguồn: Tính toán của tác giả từ thống kê IFS

Bảng 2. 1 Các quy định về lãi suất ở Việt Nam 2000-2013

Thời gian	Lãi suất huy động	Lãi suất cho vay	Văn bản
1	1/96 –7/00	Khống chế chênh lệch bình quân giữa lãi suất huy động và lãi suất cho vay là 0,35%/tháng	Trần lãi suất	381/QĐ-NH1 ngày 28 tháng 12 năm 1995
2	8/00 –5/02	Khống chế chênh lệch bình quân giữa lãi suất huy động và lãi suất cho vay là 0,35%/tháng	≤ lãi suất cơ bản +0.3% đối với khoản vay ngắn hạn và +0.5% đối với khoản vay dài hạn	241/2000/QĐ-NHNN1 ngày 02 tháng 8 năm 2000 242/2000/QĐ-NHNN1 ngày 02 tháng 8 năm 2000
3	6/02-1/08	Theo lãi suất cơ bản + biên độ	Thỏa thuận	QĐ 546/2002/QĐ NHNN ngày 30/5/2002
4	2/08-5/08	Trần lãi suất ≤ 12%	Thỏa thuận	Công điện số 02/CĐ- NHNN ngày 26-2-2008
5	6/08-1/09	≤ 150% lãi suất cơ bản	≤ 150% lãi suất cơ bản	QĐ 16/2008/QĐ NHNN ngày 16/5/2008
6	2/09-2/10	≤ 150% lãi suất cơ bản	≤ 150% lãi suất cơ bản. Cho vay phục vụ đời sống và phát hành thẻ tín dụng được thỏa thuận lãi suất	Thông tư 01/2009/TT NHNN ngày 23/1/2009
7	3/10-4/10	≤ 150% lãi suất cơ bản	Được thỏa thuận nhưng với cho vay ngắn hạn phục vụ sản xuất kinh doanh ≤ 150% lãi suất cơ bản	Thông tư 07/2010/TT NHNN ngày 26/2/2010
8	5/10-3/11	≤ 150% lãi suất cơ bản	Thỏa thuận mọi khoản vay	Thông tư 12/2010/TT NHNN ngày 14/4/2010
9	4/11 trở đi	≤ 150% lãi suất cơ bản	Thỏa thuận mọi khoản vay	Thông tư 02/2011/TT NHNN ngày 3/3/2011