Nguyên Nhân Của Những Hạn Chế, Yếu Kém

sách ngắn hạn, chủ yếu ngân sách hàng năm, do đó không được đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển kinh tế - xã hội hàng năm. Thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu. Lập ngân sách theo yếu tố đầu vào đã tạo ra những ưu tiên trong phân bổ bị lệch lạc, méo mó. Nguồn lực của cải xã hội được đầu tư vào những dự án, mang lại lợi ích xã hội rất thấp, trong khi ngân sách thiếu nguồn lực cho những nhu cầu thiết yếu như: y tế, văn hóa, giáo dục.

Tạo ra những quy định đặc biệt, hình thành những quỹ tiền tệ riêng biệt tách ra khỏi ngân sách để thực hiện những chương trình có tính ưu tiên. Từ đó giảm đi rất nhiều vai trò của ngân sách và vi phạm những nguyên tắc thống nhất trong quản lý ngân sách.

+ Phân bổ dàn trải, thiếu trọng tâm trọng điểm dẫn đến hiệu quả sử dụng nguồn lực chưa cao. Thông thường, bố trí các khoản chi NSNN trên cơ sở nguồn lực hiện có không thể thực sự triển khai được ý đồ chiến lược về bố trí đủ nguồn tài chính cho các ưu tiên trọng điểm chi đã được lựa chọn. Do không có tầm nhìn trung hạn nên không chỉ có cơ quan tài chính, UBND tỉnh bị động về nguồn thu mà các cơ quan ban ngành, địa phương và các đơn vị thụ hưởng cũng bị động về nguồn lực. Các đơn vị chi tiêu không thể và cũng không có quyền chủ động bố trí ưu tiên chi tiêu theo trọng tâm, trọng điểm. Hiệu quả sử dụng các nguồn lực công, do vậy mà bị giảm đáng kể. Hơn nữa, khi phối hợp ở tầm vĩ mô cũng có nhiều bất cập khi các nguồn lực công luôn luôn có giới hạn. Trong một thời kỳ nhất định, việc gắn kết giữa các chiến lược ngành với việc xây dựng các kế hoạch tài chính cụ thể thường không được chặt chẽ.

+ Chấp hành chi thường xuyên NSĐP còn hạn chế. Vẫn xảy ra tình trạng chi ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho. Đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách, một số đơn vị thực hiện không đúng theo quy trình quản lý chi ngân sách, chi thường xuyên không theo như dự toán nhưng lại không đề nghị

điều chỉnh, giữa dự toán và thực hiện dự toán có sự chênh lệch lớn, nhưng vẫn được chấp nhận quyết toán. Điều này là trái với quy định của Luật NSNN. Chưa coi trọng nguyên tắc chi tiêu, đặc biệt là việc lập hồ sơ chứng từ không đồng bộ, thiếu tính pháp lý, quyết toán chi thường xuyên cũng không đáp ứng thời gian quy định của Luật NSNN. Tình trạng sử dụng ngân sách ở một số đơn vị còn lãng phí, chưa thực sự tiết kiệm chống lãng phí, chưa hiệu quả vẫn còn xảy ra ở các mức độ khác nhau làm mất lòng tin của cán bộ, nhân dân trong sử dụng tiền của nhân dân, của tập thể, của Nhà nước.

+ Một số bất cập khác còn tồn tại trong thực hiện các văn bản liên quan. Hệ thống chính sách chi thường xuyên NSNN chưa được đầy đủ và cụ thể để làm căn cứ quản lý chi thường xuyên NSNN. Trước hết, Luật NSNN cần cụ thể hơn, rõ ràng hơn, đầy đủ căn cứ pháp lý hơn về lĩnh vực chi để giảm văn bản hướng dẫn. Thứ hai, các văn bản dưới Luật NSNN cần quy định chế tài mạnh hơn, cụ thể hơn trách nhiệm của cá nhân, tổ chức đối với những vi phạm trong quản lý ngân sách như thanh quyết toán sai, chuẩn chi sai, hạch toán sai dẫn đến thất thoát ngân sách,... Quản lý chi chưa thúc đẩy cải cách hành chính, chưa gắn với quản lý biên chế và sắp xếp bộ máy.

+ Thu ngân sách tuy tăng, nhưng chưa vững chắc. Tình trạng nợ đọng thuế còn lớn, một mặt, do công tác quản lý còn nhiều hạn chế, bất cập. Việc kê khai thuế, mặc dù đã trú trọng nhưng khâu kiểm tra giám sát kê khai, phát hiện ngăn chặn tình trạng kê khai không đúng, không đủ nghĩa vụ thuế chưa được triển khai kịp thời. Công tác phòng chống buôn lậu, gian lận thương mại và thất thu ngân sách tuy đã có nhiều chuyển biến song chưa đạt kết quả như mong muốn; công tác tổ chức quản lý thu chưa được phân cấp mạnh cho chính quyền cấp huyện và các chi cục thuế để phối hợp thực hiện.

Chính sách thu một mặt chưa bao quát hết nguồn thu, mặt khác chưa động viên nuôi dưỡng nguồn thu. Hình thức thu thuế còn nhiều điểm chưa

hợp lý làm thất thoát nguồn thu. Việc thu và sử dụng các loại phí, lệ phí chưa thống nhất, chưa tập trung được nguồn thu vào NSNN.

+ Chi đầu tư xây dựng cơ bản cao, nguồn lực cho đầu tư lớn nhưng tiến độ thi công chưa đạt mong muốn dẫn đến tiến độ giải ngân vốn được phân bổ trong năm còn chậm, ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư. Thực hiện chế độ thông tin báo cáo của các chủ đầu tư chưa được đầy đủ, kịp thời nên các cơ quan chức năng thực hiện vai trò quản lý nhà nước còn hạn chế. Những khó khăn, vướng mắc về cơ chế chính sách trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng, giao đất dịch vụ, đất tái định cư triển khai còn chậm.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 177 trang tài liệu này.

- Về quản lý cân đối NSNN.

Thực trạng cân đối NSNN của tỉnh Luang Prabang trong giai đoạn này đã có nhiều chuyển biến tích cực. Tuy vậy, cân đối NSNN trong giai đoạn này cũng còn nhiều hạn chế như cải cách thuế vẫn còn nhiều bất cập, hệ thống thuế chồng chéo, phức tạp gây khó khăn cho công tác hành thu và quản lý thuế; vay bù đắp bội chi NSNN chỉ chú trọng giải quyết nhu cầu chi; các nguồn thu và nhiệm vụ chi phân cấp cho chính quyền địa phương không ổn định hạn chế khả năng chủ động của NSĐP khi cân đối ngân sách cấp mình, Nhà nước vẫn chưa xóa bỏ hết các khoản chi bao cấp dẫn đến lãng phí nguồn lực tài chính của đất nước.

Chi ngân sách còn phân tán, dàn trải, hiệu quả chi ngân sách (cả chi xây dựng cơ bản và chi thường xuyên) còn thấp và chưa chú trọng đến kết quả đầu ra. Tiến trình xã hội hóa, cải cách thủ tục hành chính, tinh giản biên chế thực hiện chậm, dẫn đến gánh nặng chi thường xuyên ngày càng lớn tình trạng chi tiêu lãng phí, kém hiệu quả chưa được khắc phục. Chế độ công khai NSNN đã được quy định, nhưng ở nhiều nơi thực hiện còn có tính chất hình thức. Quản lý chi thường xuyên đang còn tồn tại nhiều kênh cấp phát cho một đối tượng được hưởng kinh phí dưới hình thức hỗ trợ của ngân sách cấp trên. Việc phối hợp công tác thẩm định dự toán chi ngân sách, kiểm tra chấn chỉnh

quản lý chi tiêu các đơn vị chưa được chặt chẽ giữa các cơ quan chức năng làm xảy ra tình trạng tùy tiện, buông lỏng, gây thất thoát ngân sách.

Việc mở sổ hạch toán kế toán ngân sách chưa đúng với quy định của Bộ Tài chính, nhất là trong lĩnh vực tài sản công và kế toán ở các đơn vị hành chính sự nghiệp. Nhiều mục chi chưa sử dụng đúng tính chất, nội dung của mục lục NSNN, vì vậy làm ảnh hưởng không tốt đến tổng quyết toán NSNN. Một số định mức chi trong một số ngành được xây dựng không có căn cứ hoặc các định mức kinh tế kỹ thuật đã cũ, nhất là ở các đơn vị sự nghiệp kinh tế như giao thông, thủy lợi, địa chính. Những điều này làm ảnh hưởng đến quản lý cân đối ngân sách trên địa bàn tỉnh.

- Công tác thanh tra, kiểm tra giám sát chưa được quan tâm đúng mức, khi phát hiện những sai sót việc làm rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân và xử lý chưa nghiêm.

Trong lĩnh vực NSNN thì việc kiểm toán NSNN là khâu cuối cùng của quá trình lập báo cáo quyết toán NSNN của mỗi cơ quan, đơn vị quản lý và sử dụng NSNN trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, Kiểm toán Nhà nước chưa có đủ điều kiện, khả năng thực hiện đúng và đầy đủ chức năng nói trên, cơ quan Kiểm toán Nhà nước chưa xác nhận được tính chính xác, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN hằng năm của tất cả các cơ quan, các ngành, các cấp chính quyền địa phương (tỉnh, huyện). Công tác Kiểm toán NSNN mới chỉ được thực hiện ở phạm vi và mức độ nhất định với nội dung, cách thức tiến hành kiểm toán NSNN cũng tương tự như thanh tra NSNN.

Khi thực hiện kiểm toán NSNN, cơ quan kiểm toán Nhà nước còn kiểm tra cả về khâu lập dự toán các công trình xây dựng cơ bản, việc chấp hành pháp luật về trình tự, thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản, nghiệm thu, thanh toán khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, việc kê khai nộp thuế của các doanh nghiệp… giống như thanh tra tài chính,

thanh tra xây dựng cơ bản và thời gian thực hiện kiểm toán thường kéo dài khoảng 2 tháng.

Do kế hoạch thanh tra ngân sách của Thanh tra Bộ Tài chính thường phụ thuộc vào kế hoạch kiểm toán của Kiểm toán nhà nước, hàng năm Thanh tra Bộ vào kế hoạch thanh tra ngân sách từ 4 - 6 tỉnh, thành phố, đối tượng lựa chọn cũng không được nhất quan theo tiêu chí nhất định vì phải tránh chồng chéo với kế hoạch của kiểm toán nhà nước, dẫn đến hạn chế trong việc phát hiện kịp thời các bất cập trong quản lý để tham mưu với Bộ Tài chính trình Chính phủ, Quốc hội kịp thời chỉnh sửa cơ chế chính sách.

Việc xem xét, đánh giá công tác quản lý và điều hành ngân sách tỉnh Luang Prabang được thực hiện dưới hai dạng: (1) theo chuyên đề về đánh giá một mặt nào đó trong công tác quản lý và điều hành ngân sách địa phương;

(2) đánh giá toàn diện công tác quản lý và điều hành ngân sách của tỉnh được thực hiện bởi Thanh tra Bộ Tài chính và Kiểm toán Nhà nước.

Tồn tại lớn nhất của của công tác thanh tra, kiểm tra việc quản lý và điều hành ngân sách của tỉnh là sự trùng chéo đối tượng, nội dung thanh tra, cách thức thực hiện với hoạt động của kiểm toán nhà nước.

3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý chi NSNN của tỉnh Luang Prabang thời gian qua còn có một số hạn chế, yếu kém. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém đó gồm cả khách quan và chủ quan:

- Một số quy định của pháp luật chưa hoàn thiện, cơ chế, chính sách của Nhà nước còn vướng mắc do sự bất cập, không đồng bộ. Cơ chế, chính sách của tỉnh đề ra chưa đủ mạnh, còn thiếu chủ động trong việc nghiên cứu, đề xuất với Trung ương những cơ chế, chính sách mang tính đột phá cho sự phát triển của Luang Prabang.

+ Các quy định về khung chi tiêu trung hạn chưa hoàn thiện. Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên,

trong thực tế, khi quyết định các chính sách có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan ban ngành, địa phương phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhưng không rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này như thế nào.

+ Các hướng dẫn và đánh giá trước, trong và sau chi NSNN chưa chặt chẽ. Sự thiếu chặt chẽ này trước hết bắt nguồn từ sự tách biệt giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Hệ quả là các khoản chi thường xuyên về cơ bản được điều chỉnh bởi Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật NSNN không có một khung thống nhất để xem xét tổng chi phí và tổng lợi ích có được từ các đề án, dự án sử dụng ngân sách.

+ Hệ thống định mức chưa phù hợp. Căn cứ chi ngân sách là các chế độ, định mức nhưng hệ thống định mức phân bổ ngân sách, định mức sử dụng ngân sách, định mức kinh tế kỹ thuật thường lạc hậu (chỉ đáp ứng được từ 70- 80% so với nhu cầu), không phù hợp, chậm được sửa đổi bổ sung nên trên thực tế nhiều chế độ định mức chỉ mang tính kế hoạch, hướng dẫn là chính, ít được các cơ quan đơn vị tuân thủ chấp hành. Nhiều loại đơn giá, định mức gắn liền với công tác quản lý chi thường xuyên nhưng chậm được ban hành, ví dụ như đối với sự nghiệp, sửa chữa điện chiếu sáng… dẫn đến hệ quả là chưa đủ cơ sở để quản lý đối với hoạt động này.

+ Quy định về thanh tra, kiểm tra, quyết toán công khai ngân sách chưa đầy đủ, kịp thời; còn chồng chéo, mâu thuẫn. Luật NSNN quy định về nhiệm vụ của Bộ Tài chính: Thanh tra, kiểm tra tài chính - ngân sách, xử lý hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với các vi phạm về chế độ quản lý tài chính - ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các địa phương, các tổ chức kinh tế, đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước và sử dụng NSNN.

Theo Luật NSNN, cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán, xác định tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN của cấp, cơ quan, đơn vị có liên quan theo quy định của pháp luật... Việc kiểm toán quyết toán ngân sách được thực hiện trước khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn quyết toán; trường hợp kiểm toán sau khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn quyết toán thực hiện theo quy định của pháp luật.

Nghị định số 39/CP ngày 18/3/2016 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nước: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng kiểm toán, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN các cấp và báo cáo tổng quyết toán NSNN; báo cáo quyết toán, báo cáo tài chính của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có sử dụng NSNN; kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế trong việc quản lý, sử dụng NSNN và tài sản công theo kế hoạch kiểm toán hàng năm được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và các nhiệm vụ kiểm toán đột xuất do Thủ tướng Chính phủ giao hoặc do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền yêu cầu.

- Áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống. Luang Prabang cũng như các địa phương khác đã tuân thủ một cách khá cứng nhắc cơ chế lập ngân sách hàng năm. Do vậy, việc phân bổ ngân sách giữa các năm thường không nhất quán. Mặc dù Luật NSNN chỉ quy định hình thức lập ngân sách hàng năm và chỉ hướng dẫn các cơ quan ban ngành, địa phương phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhưng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Hơn nữa luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định mức phân bổ ngân sách và số bổ sung cân đối. Luật cũng trao cho tỉnh quyền quyết định việc phân bổ ngân sách và vay nợ trên địa bàn. Như vậy, việc không có khả năng phân bổ nhất quán là do tỉnh chưa dựa vào các mục tiêu cần phải đạt được để phân bổ ngân sách. Khi không có một cơ sở xác định để

phân bổ ngân sách thì việc phân bổ ngân sách dễ bị chi phối bởi các nhân tố chủ quan, thay đổi theo các nhân tố chi phối từng năm.

- Nguồn thu NSNN của tỉnh không nhiều, thiếu ổn định, nhất là phụ thuộc nguồn thu từ khách du lịch; trong khi chi tiêu NSNN ngày càng tăng lên do nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Khi đất nước bước vào thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế, Nhà nước phải thực hiện các cam kết quốc tế về thuế quan, do ảnh hưởng từ những biến động và suy thoái của nền kinh tế thế giới nên nguồn ODA bị sụt giảm. Thêm vào đó, tình trạng tham nhũng, lãng phí cũng góp phần làm cho NSNN của tỉnh bị thất thoát. Vấn đề đặt ra đối với các nhà quản lý NSNN là phải có những giải pháp cụ thể, có tính khả thi để tận thu các khoản thu ngân sách đáp ứng nhiệm vụ chi của quốc gia.

- Năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN của CBCC từ cơ quan quản lý đến các đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế. Đội ngũ CBCC quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng yêu cầu của các khâu quản lý ngày càng cao cả về việc thực hiện các quy trình thủ tục và quản lý chất lượng cũng như tiến độ thực hiện dự toán trong điều kiện quy mô ngân sách ngày càng tăng.

Năng lực lãnh đạo, chỉ đạo điều hành nhiều khi chưa theo kịp yêu cầu phát triển. Đội ngũ công chức, chất lượng nguồn nhân lực còn nhiều mặt hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu.

Một số CBCC chưa nâng cao vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu các đơn vị trong quản lý ngân sách. Trách nhiệm của các thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong việc quản lý sử dụng ngân sách, chế tài xử lý vi phạm còn thiếu dẫn đến khi có vụ việc vi phạm về tài chính xảy ra thường khó quy trách nhiệm cá nhân. Không ít lãnh đạo các cơ quan hành chính sự nghiệp vẫn còn tư tưởng vận dụng tùy tiện, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý các khoản chi này. Mặt khác, do thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm đối với cán bộ lãnh đạo cơ quan đơn vị dẫn đến tình trạng người thực hiện đúng và sử dụng có