Quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Luang Prabang nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

- Về chi NSNN.

Quá trình tổ chức thực hiện dự toán chi trong giai đoạn 2015 -2019 đã đảm bảo được đầy đủ các nhiệm vụ chi theo dự toán giao, nhìn chung các đơn vị dự toán đã quản lý điều hành, sử dụng ngân sách đều quán triệt được nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí, đáp ứng được nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội địa phương, đặc biệt đảm bảo kinh phí kịp thời cho các nhiệm vụ trọng tâm, cấp bách phát sinh ngoài dự toán.

+ Cụ thể hóa khuôn khổ pháp lý quản lý chi tiêu ngân sách.

Việc phân cấp tài chính đã góp phần nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương, qua đó tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình để xây dựng chính sách chi tiêu, mà còn hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch trong quản lý NSĐP. Các dịch vụ công cộng được cung cấp trong hệ thống thống nhất của Chính phủ, nay đã được phân cấp cho tới chính quyền tỉnh, huyện. Chính quyền địa phương ngày càng có vai trò đặc biệt quan trọng trong phát triển con người.

+ Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực.

Hoàn thiện hệ thống định mức chi ngân sách thường xuyên làm cơ sở phân bổ ngân sách. Sau khi ban hành Luật NSNN, Chính phủ đã ban hành hệ thống định mức chi tiêu ngân sách hàng năm và các định mức thường xuyên sửa đổi. Những định mức được tiêu chuẩn hóa và áp dụng cho các mục chi trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao. Dựa vào hệ thống định mức, chính quyền địa phương dự toán nhu cầu chi tiêu và phân bổ nguồn lực tài chính... Có thể nói, phương pháp xác lập hệ thống định mức chi tiêu là một yếu tố quan trọng trong việc xác định hiệu quả về phân bổ và hiệu quả về mặt kỹ thuật trong chi NSNN.

Kế hoạch chi thường xuyên là một bộ phận quan trọng của kế hoạch chi ngân sách của tỉnh, do đó khi lập kế hoạch chi thường xuyên, tỉnh đã căn cứ

vào chủ trương của Nhà nước về duy trì, phát triển các hoạt động thuộc bộ máy quản lý nhà nước, các hoạt động sự nghiệp, hoạt động quốc phòng an ninh và các hoạt động xã hội khác trong từng giai đoạn nhất định. Căn cứ vào quyết định mức phân bổ dự toán chi ngân sách hàng năm, căn cứ khả năng tài chính ngân sách và đặc điểm tình hình ở địa phương, lãnh đạo tỉnh ban hành quy định định mức phân bổ ngân sách để làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách địa phương cho từng năm. Trong việc chi cho các sự nghiệp y tế, sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giáo dục, chi đào tạo, sự nghiệp quốc phòng, sự nghiệp an ninh… đã quy định định mức phân bổ cho cấp tỉnh, cấp huyện theo đơn vị kíp/người dân/năm.

Định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho đơn vị trực thuộc và các huyện thị được quy định theo từng năm. Về chi quản lý hành chính nhà nước, Đảng, đoàn thể, đơn vị sự nghiệp đã phân bổ theo số lượng biên chế trong cơ quan, tùy theo từng cấp hành chính và đơn vị sự nghiệp, có tính đến hệ số cho các cán bộ công tác ở các huyện miền núi.

+ Sử dụng có hiệu quả NSNN thông qua việc khoán chi hành chính.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 177 trang tài liệu này.

Trên cơ sở định mức, biên chế các đơn vị được khoán chi ngân sách hàng năm, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, xây dựng các định mức chi tiêu, quy chế quản lý tài sản công theo đúng quy định. Nếu chi không hết các đơn vị tiết kiệm được số tiền đó. Một ưu điểm của cơ chế khoán chi và giao quyền tự chủ là tạo động lực thúc đẩy đơn vị sử dụng NSNN ngoài số được cấp tích cực huy động các nguồn lực khác hoặc sử dụng nguồn được cấp hợp lý hơn để tăng thu nhập.

Thông qua thực hiện cơ chế tự chủ các đơn vị chủ động sử dụng kinh phí, tài sản, nguồn nhân lực có hiệu quả để thực hiện nhiệm vụ; công tác quản lý, sử dụng kinh phí được thực hiện chặt chẽ, công khai, dân chủ, góp phần tăng nguồn thu, tiết kiệm chi để bổ sung nguồn kinh phí hoạt động, trích lập

các quỹ, đầu tư trang thiết bị, nâng cao chất lượng dịch vụ công, tăng thu nhập cho người lao động.

+ Tăng tính minh bạch trong chi tiêu NSĐP.

Tính minh bạch chi tiêu ngân sách có tầm quan trọng trong việc giải trình trước công dân về việc phân bổ nguồn lực tài chính của Nhà nước và giải trình về chất lượng chi tiêu ngân sách tổng thể. Theo đó, Cục thống kê Luang Prabang đã công bố số liệu quyết toán ngân sách dưới dạng ấn phẩm cho mọi đối tượng đặc biệt là trên địa bàn tỉnh. Bắt đầu từ năm 2012, các số liệu quyết toán NSNN, dự toán thu chi,... cũng được công khai trên hệ thống trang thông tin điện tử của tỉnh, chính quyền các cấp thực hiện niêm yết công khai ngân sách tại trụ sở làm việc...

- Về cân đối NSNN.

Cân đối kết quả thu, chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Luang Prabang từ năm 2015 đến năm 2019 đã phản ánh được sự tăng trưởng kinh tế - xã hội của tỉnh, tăng tích lũy từ nội bộ nền kinh tế vào ngân sách. Đặc điểm nguồn thu khác nhau thì phân cấp thu cũng khác nhau, nguồn thu chiếm tỷ trọng lớn là thu từ các DNNN trung ương, các DNNN địa phương, thu thuế công, thương ngoài quốc doanh... được tập trung vào thu ngân sách tỉnh đáp ứng được mục tiêu nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của tỉnh.

Cơ cấu chi NSNN đã dần dần thay đổi theo hướng tích cực. Nguồn thu trong nước đã đủ cho chi thường xuyên, tình trạng đi vay hoặc dựa vào phát hành tiền cho chi thường xuyên đã chấm dứt. Trong giai đoạn này, chi đúng đối tượng, có hiệu quả, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội được đặt ra. Nhờ những giải pháp trên, số thâm hụt NSNN đã giảm dần qua từng năm và được bù đắp bằng phát triển kinh tế của địa phương.

Mặc dù có bội chi, nhưng các khoản chi lớn là chi đầu tư xây dựng cơ bản và chi thường xuyên, trong đó chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn nhất. Nhiệm vụ chi thường xuyên các cấp ngân sách ở địa phương đã gắn phân cấp

ngân sách với phân cấp quản lý ngân sách và với bộ máy hành chính, sự nghiệp. Các đơn vị thuộc cấp nào quản lý thì ngân sách cấp đó đảm nhiệm chi, cơ chế cấp phát và kiểm soát chi được thực hiện thống nhất.

Quỹ ngân sách không bị chiếm dụng, đảm bảo tốt khả năng thanh toán của Nhà nước; kiểm soát chặt chẽ việc chi tiêu của đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách cấp qua KBNN. Thông tin kịp thời, chính xác số liệu thu, chi tồn quỹ ngân sách cho các cấp quản lý ngân sách, đảm bảo cho việc điều hành ngân sách chuẩn xác.

- Về công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán.

Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán những năm trở lại đây được chú trọng hơn. Thanh tra và Kiểm toán nhà nước không ngừng được bổ sung lực lượng, nâng cao về chất lượng, năng lực làm việc nên chất lượng thanh tra, kiểm toán tốt hơn. Điều này góp phần hạn chế tiêu cực trong quản lý NSNN ở địa phương.

3.3.2. Một số hạn chế, yếu kém

- Về thu NSNN.

+ Tuy tổng thu NSNN vượt dự toán nhưng theo phân cấp thì ngân sách Trung ương vẫn hụt thu và giảm thu khi thực hiện chính sách miễn, giảm thuế. Thu ngân sách địa phương phân bố không đều, nhiều địa phương đạt và vượt dự toán, nhưng vẫn có không ít địa phương không hoàn thành dự toán được giao. Do không điều hoà được số tăng thu ngân sách địa phương từ địa phương có số thu cao sang địa phương có số thu thấp nên những địa phương hụt thu so với dự toán sẽ gặp khó khăn trong việc đảm bảo dự toán chi.

+ Tình trạng thất thu NSNN vẫn còn xảy ra.

Ngân sách nhà nước vững mạnh mới tạo tiền đề vững chắc cho Nhà nước nói chung và địa phương nói riêng phát triển cả về hoạt động kinh tế lẫn chăm lo đời sống cho người dân. Mặc dù địa phương đã có nhiều biện pháp đẩy mạnh thu NSNN nhưng tình trạng thất thu ngân sách vẫn còn diễn ra.

Những năm gần đây do tình hình kinh tế khó khăn, ảnh hưởng từ những năm trước, các doanh nghiệp của tỉnh Luang Prabang đã gặp nhiều trở ngại. Đây là một trong những nguyên nhân khiến công tác thu ngân sách của tỉnh chưa đạt mục tiêu đề ra và nợ thuế cũng đang ở mức cao. Công tác thu nộp thuế trên địa bàn tỉnh vẫn còn tình trạng nợ đọng nhiều năm kéo dài. Theo thống kê của Cục thuế tỉnh Luang Prabang, các doanh nghiệp trên địa bàn còn nợ thuế 280 tỉ kip. Nguyên nhân khiến công tác thu hồi nợ thuế chậm là do tình hình kinh tế khó khăn chung. Việc gia hạn nộp thuế chỉ được áp dụng trong một số trường hợp như: thiên tai, dịch chuyển nơi sản xuất, Nhà nước thay đổi chính sách... chứ không áp dụng đối với các doanh nghiệp gặp khó khăn trong kinh doanh sản xuất. Bên cạnh đó, ý thức nộp thuế của một số doanh nghiệp chưa cao, cố tình kéo dài thời gian để chiếm dụng tiền thuế...

Đa phần các doanh nghiệp đều hoạt động dựa trên lãi suất vay ngân hàng, thế nhưng tình hình kinh tế khó khăn, doanh nghiệp làm ăn không hiệu quả, lãi suất ngân hàng cao, dẫn đến nợ chồng nợ, mất khả năng thanh toán, từ đó mất nguồn thu lớn từ các doanh nghiệp này là điều tất yếu. Trước tình hình đó, Nhà nước đã có chính sách miễn giảm thuế cho các doanh nghiệp.Việc đẩy mạnh giảm thuế cho các doanh nghiệp là một động lực thúc đẩy các doanh nghiệp vươn lên vượt qua khó khăn, tuy nhiên đã làm giảm mạnh nguồn thu NSNN.

- Về chi NSNN.

Chi quản lý hành chính hàng năm đều chi vượt định mức được giao trên một biên chế. Việc thực hiện các quy trình từ khâu lập dự toán NSNN số liệu phản ánh chưa sát với thực lực của địa phương mình; việc chấp hành NSNN đến quyết toán NSNN chưa được thực hiện nghiêm túc, không đảm bảo về thời gian, chưa chính xác về số liệu, nên việc cấp phát về kiểm soát chi tiêu của cơ quan tài chính gặp khó khăn. Các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế như: Sự nghiệp giao thông, nông nghiệp, thuỷ lợi, địa chính không có căn cứ

định mức cụ thể, vì các định mức kinh tế kỹ thuật đã cũ nên việc chi tiêu thường theo vụ việc và theo yêu cầu công việc. Chưa định mức hoá và giám sát việc thực hiện tiêu chuẩn, định mức đối với các khoản chi này.

Việc triển khai dự toán NSNN năm 2019 còn chậm, cả chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi chương trình mục tiêu. Đến thời điểm này vẫn còn một số sở, ngành, địa phương chưa hoàn thành việc phân khai kế hoạch vốn trái phiếu Chính phủ bổ sung năm 2019 và tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản năm 2019 vẫn thấp. Cụ thể, về vốn xây dựng cơ bản tập trung: Sở Xây dựng mới giải ngân được 10%, Sở Thông tin và Truyền thông - 25%, Sở Kế hoạch và Đầu tư - 22%, huyện Pak Seng - 33%, thành phố Luang Prabang - 20%...

Tình hình thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong chi tiêu NSNN tuy đã có kết quả tích cực song vẫn thấp so với tiềm năng và yêu cầu. Tình trạng lãng phí trong một số lĩnh vực như đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý và sử dụng đất đai vẫn chậm được khắc phục (thậm chí có trường hợp do động cơ tham nhũng dẫn đến các vi phạm về quản lý, kéo theo hậu quả lãng phí); trong đó đặc biệt là những tồn tại, hạn chế trong quy hoạch, kế hoạch (bao gồm cả quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất…).

+ Quy trình phân bổ nguồn lực chi thường xuyên NSNN thiếu mối liên kết chặt chẽ với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Luang Prabang hiện vẫn đang thực hiện quản lý các khoản chi NSNN theo phương thức truyền thống, lấy kiểm soát đầu vào là chủ yếu, quản lý theo niên độ từng năm một. Thực tiễn cho thấy cách thức quản lý tiêu công truyền thống, kiểm soát đầu vào mang tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phía các cơ quan cung cấp nguồn lực. Trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các yếu tố đầu vào được coi trọng hơn cải thiện kết quả hoạt động của địa phương thông qua thực thi các mục tiêu và nhiệm vụ của địa phương. Do đó

ngân sách tỉnh Luang Prabang hiện nay có thể gọi là ngân sách đầu vào. Các thông số về đầu ra cũng như về kết quả thường ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế, dễ bị điều chỉnh và có thể tạo ra một kết quả ngoài ý muốn.

Ngân sách được lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc vừa không dự liệu hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán. Ngân sách năm sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét đến việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thể hiện chưa rõ nét, đồng thời hạn chế sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình ngân sách.

Do quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống không gắn kết việc cấp phát nguồn lực tài chính với việc thực hiện các mục tiêu chính trị, nên đã dẫn đến trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng ngân sách không rõ, không nêu bật được việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực đã mang lại kết quả và hiệu quả cụ thể như thế nào đối với đời sống kinh tế - xã hội.

Dưới góc độ chính trị, quản lý và kiểm soát nguồn lực tài chính công theo kiểu truyền thống, ngay từ khi lập kế hoạch cũng như khi kết thúc, đều không gắn kết cụ thể, không chỉ ra được mối liên hệ định lượng giữa các khoản kinh phí được cấp ra với việc thực hiện (mức độ, kết quả và hiệu quả) các nhiệm vụ chính trị - kinh tế - xã hội mà đơn vị tiếp nhận kinh phí phải hoàn thành. Do vậy, các cấp các ngành chỉ có thể công bố tổng các khoản chi NSNN một cách rời rạc, không thể gắn liền được với các mục tiêu phát triển đã đề ra. Các cấp, các ngành không thể công bố một cách rõ ràng rằng trong năm, đã có bao nhiêu nguồn lực đã được sử dụng và đã xoá được bao nhiêu hộ đói, nghèo? Bao nhiêu được sử dụng để đầu tư tăng năng suất lao động? Bao nhiêu đã được sử dụng để nâng cao chất lượng cuộc sống người dân đến mức nào? Đây chính là một trong những bất cập lớn nhất đòi hỏi phải đổi mới

quản lý chi NSNN nhằm gắn kết và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh Luang Prabang.

Việc sử dụng cơ sở nguồn lực hiện có làm căn cứ lập dự toán tuy có tính hiện thực về mặt tài chính, dễ làm, phù hợp với tác phong và tư duy quản lý hiện thời nhưng cũng bộc lộ nhiều bất cập. Trong quá trình lập dự toán ngân sách hàng năm, việc thương thuyết ngay từ khi chuẩn bị, soạn thảo đến trình duyệt, điều chỉnh NS thường phức tạp và kéo dài giữa các bên. Bên chi tiêu - luôn có nhiều nhu cầu tài chính để đảm bảo hoàn thành các nhiệm vụ được giao và bên quản lý nguồn lực - luôn chịu áp lực bởi tổng số nguồn thu ngân sách chỉ có hạn trong khi còn nhiều đơn vị khác nữa cũng có nhu cầu chi cần thiết tương ứng. Do đó, thảo luận dự toán ngân sách thường kéo dài, khó có sức thuyết phục thực sự và thường kết thúc bằng việc thoả hiệp giữa các bên. Hơn nữa, việc cấp phát ngân sách như vậy cũng mang dấu ấn của sự “ban phát” từ phía các cấp lãnh đạo quản lý nguồn lực công. Đó chính là bất cập lớn nhất của quy trình quản lý ngân sách theo kiểu truyền thống: Các định mức hiện dùng đều dựa trên phương pháp phân bổ chi tiêu kinh điển, tức là dựa chủ yếu trên nguồn lực đầu vào, chúng không tạo ra cầu nối ràng buộc giữa việc sử dụng ngân sách và hiệu quả chi tiêu. Định mức phức tạp và xơ cứng, thiếu tính linh hoạt cần thiết để khuyến khích tính chủ động sáng tạo của đơn vị sử dụng ngân sách, đồng thời chưa ràng buộc về trách nhiệm chi tiêu với kết quả đầu ra. Một số định mức còn mâu thuẫn với nhau và lạc hậu, hơn nữa, các định mức chi này, dù thích hợp hay không, cũng chỉ được sử dụng để xây dựng các dự toán ngân sách ban đầu. Còn việc phân bổ ngân sách cuối cùng vẫn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nữa, chẳng hạn như "thương lượng".

Mặc dù hệ thống giao ngân sách ổn định từ 3 đến 5 năm, song hệ thống phân bổ dựa trên kết quả hỗn hợp giữa định mức và thương lượng như vậy vẫn tỏ ra kém hiệu quả và ít công bằng trong việc phân bổ chi tiêu. Lập ngân