Giải Pháp Nhằm Tăng Cường Hiệu Lực Quản Lý Của Nhà Nước

Ngành quảng cáo nước ta đã có những bước phát triển đáng kể trong vòng 10 năm qua. Tuy nhiên từ những phân tích ở trên có thể thấy trong hoạt động quảng cáo vẫn đang diễn ra tình trạng lộn xộn, ở một số nơi còn có biểu hiện tự phát. Một trong những nguyên nhân chính của thực trạng này là do vấn đề quản lý pháp luật của Nhà nước còn có một số bất cập, chưa phù hợp với tình hình thực tế. Vì thế trong thời gian tới, Chính phủ cần sớm xem xét việc soạn thảo và ban hành một văn bản pháp lý điều chỉnh hoạt động quảng cáo hoàn thiện hơn, đầy đủ và cụ thể hơn. Sau đây là một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về quảng cáo của Việt Nam.

1. Nhóm giải pháp vĩ mô

1.1. Giải pháp nhằm tăng cường hiệu lực quản lý của Nhà nước

1.1.1. Thống nhất một cơ quan quản lý Nhà nước về quảng cáo

Các văn bản pháp luật hiện hành khi quy định về thẩm quyền quản lý Nhà nước đối với hoạt động quảng cáo còn có một số điểm khác nhau, chưa thống nhất. Theo Điều 29 Pháp lệnh Quảng cáo thì “ Bộ Văn hóa – Thông tin chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý Nhà nước về quảng cáo”, trong khi đó tại Điều 8 của Luật Thương mại 2005 thì nêu rõ “Bộ Thương mại là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện việc quản lý Nhà nước về hoạt động mua bán hàng hóa và các hoạt động thương mại cụ thể được quy định trong Luật Thương mại (trong đó có hoạt động quảng cáo thương mại)”. Có thể nhận thấy đây là những quy định gây ra sự chồng chéo về thẩm quyền quản lý Nhà nước đối với quảng cáo. Sự phân định thẩm quyền không rõ ràng này đã khiến các doanh nghiệp tham gia quan hệ pháp luật quảng cáo hết sức lúng túng, đặc biệt là trong vấn đề xin cấp Giấy phép thực hiện quảng cáo. Mặt khác, ngay cả các cơ quan quản lý Nhà nước trong lĩnh vực này (Bộ Văn hóa – Thông tin, Bộ Thương mại) cũng gặp khó khăn khi thực hiện chức năng của mình.

Ngành quảng cáo Việt Nam tuy phát triển trong một thời gian chưa lâu, đóng góp vào GDP chưa nhiều, song đã hình thành là một ngành dịch vụ của nền kinh tế. Hoạt động quảng cáo có những tính chất phức tạp riêng của nó và có tầm ảnh hưởng rộng đến xã hội. Vì thế cần có một hệ thống văn bản luật riêng điều chỉnh hoạt động này cũng như một cơ quan chuyên trách quản lý hoạt động quảng cáo. Vấn đề đặt ra là cơ quan nào - Bộ Văn hóa – Thông tin hay Bộ Thương mại - được giao phụ trách quản lý thì phù hợp.

Như đã phân tích, một trong những nguyên nhân của những bất cập trong hệ thống pháp luật về quảng cáo là cách nhìn nhận về quảng cáo chưa đúng. Bộ Văn hóa – Thông tin là cơ quan quản lý Nhà nước về văn hóa, xã hội, đảm bảo cho hoạt động văn hóa của Việt Nam phát triển lành mạnh, giữ gìn và phát huy bản sắc dân tộc. Tuy nhiên, quảng cáo mặc dù cũng mang tính văn hóa và xã hội nhưng trước hết nó là một hành vi thương mại và nhằm mục tiêu lợi nhuận. Vì thế, việc giao cho Bộ Văn hóa – Thông tin quản lý hoạt động quảng cáo là chưa phù hợp với chức năng của Bộ này. Và khi hoạt động quảng cáo phát triển phong phú với nhiều hình thức đa dạng, phức tạp thì công tác quản lý sẽ gặp nhiều khó khăn, khó tránh khỏi những thiếu sót, bất cập. Với tất cả những vấn đề đã trình bày, xin được kiến nghị nên giao cho Bộ Thương mại là cơ quan chủ quản thống nhất quản lý hoạt động quảng cáo trong cả nước.

Một vấn đề nữa được đặt ra là, hoạt động quảng cáo không chỉ bị điều chỉnh trực tiếp bởi Pháp lệnh Quảng cáo mà còn bị điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp lý có liên quan. Ngoài ra, khi hoạt động quảng cáo được phân cấp quản lý về địa phương thì ở mỗi nơi lại ban hành những quy định khác nhau mà những quy định này đôi khi trái ngược với các văn bản luật có tính pháp lý cao hơn. Chính sự không nhất quán này đã khiến cho các doanh nghiệp gặp rất nhiều phiền hà trong việc xin các giấy tờ, thủ tục để thực hiện quảng cáo. Vì vậy kiến

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 114 trang tài liệu này.

nghị các Bộ ra một văn bản hướng dẫn liên bộ để giảm các thủ tục phiền hà cho doanh nghiệp. Mặt khác, cơ quan chủ quản quản lý hoạt động quảng cáo cũng cần hướng dẫn một cách cụ thể nhằm thống nhất việc quản lý hoạt động này ở các địa phương, tránh tình trạng quyết định của UBND cấp tỉnh, thành phố lại mâu thuẫn với văn bản có hiệu lực cao hơn. Tuy nhiên, văn bản hướng dẫn cũng cần tạo điều kiện cho việc phân cấp quản lý được thuận lợi.

1.1.2. Đơn giản hóa thủ tục xin Giấy phép thực hiện quảng cáo

Từ năm 1999 đến nay, theo tinh thần của Luật Doanh nghiệp, cơ chế xin – cho trong việc thành lập doanh nghiệp đã bị bãi bỏ; thay vào đó, doanh nghiệp chỉ phải đăng ký kinh doanh. Như vậy, quyền tự do kinh doanh – quyền đã được quy định trong Hiến pháp - đã hoàn toàn được thừa nhận. Vì thế, nhiều ý kiến cho rằng việc hiện nay các doanh nghiệp quảng cáo vẫn phải xin phép quảng cáo trên một số phương tiện là đi ngược lại với tinh thần tiến bộ của Luật Doanh nghiệp. Tất nhiên, luật pháp về quảng cáo mới cần tạo điều kiện thông thoáng hơn cho các doanh nghiệp để thúc đẩy ngành công nghiệp quảng cáo phát triển. Tuy nhiên, trong điều kiện như ở Việt Nam, việc có nên bãi bỏ hoàn toàn Giấy phép xin thực hiện quảng cáo hay không còn là một vấn đề cần bàn luận.

Thứ nhất, đối với quảng cáo trên mạng thông tin máy tính; kênh, chương trình phát thanh, truyền hình chuyên quảng cáo; phụ trang, phụ bản chuyên quảng cáo. Hiện nay loại hình quảng cáo này cần xin Giấy phép thực hiện quảng cáo của Bộ Văn hóa – Thông tin. Tuy nhiên, với việc các quy định hiện hành của pháp luật còn chung chung, thiếu cụ thể thì việc xem xét để đưa ra quyết định cấp hay không cấp Giấy phép chủ yếu dựa vào ý kiến chủ quan của cơ quan quản lý; do đó việc xin Giấy phép ít có ý nghĩa trên thực tế mà ngược lại gây thêm phiền hà cho doanh nghiệp quảng cáo, kết quả là dẫn tới những hiện tượng tiêu cực. Thêm vào đó, với quan điểm xem xét hoạt động quảng cáo là một hành vi

thương mại thì hoạt động này sẽ tự động bị điều chỉnh bởi các lực lượng trên thị trường. Quảng cáo là nhằm mục tiêu lợi nhuận. Nếu một quảng cáo không được người tiêu dùng chấp nhận, thậm chí có phản cảm thì ngay lập tức, không một nhà quảng cáo nào lại tiếp tục đăng quảng cáo đó trên các phương tiện thông tin đại chúng. Hay nếu các tờ báo, tạp chí, các kênh truyền thanh, truyền hình phát quá nhiều quảng cáo xen vào giữa các nội dung của các loại phương tiện truyền thông đó thì người đọc, người nghe và người xem cũng sẽ có phản ứng. Đơn giản nhất là họ sẽ bỏ qua các mục quảng cáo được đăng, được phát; thậm chí họ có thể không tiếp tục đọc tờ báo, tạp chí, không nghe hay xem chương trình phát thanh, truyền hình đó nữa. Vì thế, các nhà quảng cáo và những người phát hành quảng cáo cũng không thể muốn tùy tiện đăng bao nhiêu quảng cáo và với nội dung, hình thức như thế nào cũng được. Vì vậy, với loại hình quảng cáo này, kiến nghị nên bỏ Giấy xin phép thực hiện quảng cáo.

Tuy nhiên, bỏ Giấy phép xin thực hiện quảng cáo không có nghĩa là chỉ để cho thị trường quyết định hoàn toàn, mà vẫn cần sự kiểm soát của Nhà nước. Nghiên cứu việc quản lý quảng cáo ở một số nước cho thấy, ở các nước phát triển thường thành lập một cơ quan chuyên trách để quản lý hoạt động quảng cáo, ví dụ như ở Singapore là Ủy ban Tư vấn xét xử về các chuẩn mực quảng cáo (ASAS). Tổ chức này bao gồm các thành viên từ các ban của các Chính phủ và đại diện của Hội Bảo vệ người tiêu dùng, đại diện các công ty quảng cáo. Ủy ban có chức năng giám sát hoạt động quảng cáo, nó có quyền yêu cầu một nhà quảng cáo sửa đổi hay hủy bỏ bất cứ quảng cáo nào theo quan điểm của ASAS là trái với Luật Quảng cáo của Singapore; ngoài ra nó còn thực hiện chức năng tư vấn sản phẩm quảng cáo cho các doanh nghiệp [15]. Về điểm này, chúng ta có thể học tập mô hình của các nước phát triển và thành lập một cơ quan chuyên trách quản lý quảng cáo trực thuộc Bộ Thương mại, và cơ quan này phải được trao đủ

quyền để có thể thực hiện chức năng của mình. Bên cạnh đó, cần chú trọng công tác thẩm định các sản phẩm quảng cáo thay vì tiến hành các đợt kiểm tra và xử phạt rầm rộ nhưng không thường xuyên, chỉ có hiệu quả tức thì mà không có hiệu quả lâu dài.

Thứ hai, đối với quảng cáo trên các phương tiện ngoài trời như bảng, biển, panô, băng rôn, màn hình đặt nơi công cộng, vật phát quang, vật thể trên không, dưới nước, phương tiện giao thông, vật thể di động khác. Do quảng cáo ngoài trời không chỉ có ảnh hưởng về mặt văn hóa, tâm lý mà còn tác động đến mỹ quan môi trường và trật tự an toàn xã hội, thêm vào đó do các doanh nghiệp và người dân chưa có ý thức chấp hành pháp luật cao nên kiến nghị chưa nên bãi bỏ Giấy phép xin thực hiện quảng cáo đối với loại hình này. Tuy nhiên cần quy định thủ tục và trình tự cấp Giấy phép như thế nào để tránh phiền hà cho doanh nghiệp mà vẫn đảm bảo quản lý có hiệu quả. Nghiên cứu pháp luật các nước cũng thấy rằng ở những nước phát triển như Pháp, Mỹ, khi người dân muốn lắp đặt các biển hiệu quảng cáo vẫn phải khai báo với thị trưởng hoặc tỉnh trưởng. Ví dụ theo quy định của Pháp, khi muốn lắp đặt, thay thế hay thay đổi một thiết bị hay một phương tiện đỡ quảng cáo thì phải khai báo trước những nội dung như: loại thiết bị hay phương tiện đỡ, khoảng cách lắp đặt so với các giới hạn phân chia và các cửa của các ngôi nhà nằm ở đất bên cạnh, bản vẽ thiết bị hay phương tiện có ghi kích thước 3 chiều. Ngoài ra nếu đấy là đất tư thì còn phải khai báo vị trí và diện tích mảnh đất cũng như một sơ đồ hiện trạng khu đất [15]. Đối với Việt Nam, khi một doanh nghiệp muốn thực hiện quảng cáo ngoài trời, nên áp dụng hình thức khai báo thay vì cơ chế xin – cho như hiện nay. Khi khai báo, doanh nghiệp phải cung cấp đủ những bằng chứng để chứng minh việc quảng cáo ngoài trời của mình không vi phạm các quy định của pháp luật về quảng cáo ngoài trời.

1.1.3. Phát huy vai trò của Hiệp hội Quảng cáo

Bên cạnh sự quản lý của các cơ quan Nhà nước, hoạt động quảng cáo còn chịu sự giám sát của Hiệp hội quảng cáo Việt Nam. Hiệp hội quảng cáo Việt Nam là một tổ chức xã hội - nghề nghiệp, bao gồm các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ quảng cáo có đăng ký kinh doanh hợp lệ, các doanh nghiệp chủ quảng cáo và các tổ chức chủ phương tiện quảng cáo, được thành lập nhằm bảo vệ các nhà sản xuất, kinh doanh chân chính, chống lại các hành vi quảng cáo không trung thực vi phạm pháp luật.

Mục tiêu đặt ra khi thành lập Hiệp hội là bảo vệ quyền lợi cho các hội viên, là cầu nối giữa Chính phủ, các cơ quan quản lý và các doanh nghiệp [40]. Tuy nhiên, trong quá trình hoạt động của mình, Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam chưa thực sự phát huy được vai trò của mình, tiếng nói của Hiệp hội vẫn còn rất hạn chế ngay cả đối với các thành viên thuộc Hiệp hội. Có nhiều vụ tranh chấp đã xảy ra giữa các hội viên nhưng không thể được giải quyết thông qua Hiệp hội bằng con đường hòa giải. Đơn cử vụ tranh chấp vị trí quảng cáo ngoài trời giữa công ty quảng cáo Mắt Vàng với 17 công ty khác cũng là hội viên của Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam tại khu vực đối diện với nhà ga T1, Nội Bài - Hà Nội. Vụ việc kéo dài hơn một năm, và mặc dù Hiệp hội đã nhiều lần đừng ra làm trung gian hòa giải nhưng vẫn không được giải quyết [29].

Việc ra đời Hiệp hội Quảng cáo Việt Nam là cần thiết và vai trò của Hiệp hội là không thể phủ nhận được. Tuy nhiên, để có thể phát huy được chức năng của mình, trước hết Hiệp hội cần cho hội viên của mình thấy được những quyền lợi to lớn khi tham gia vào tổ chức. Muốn vậy, Hiệp hội cần tích cực hơn nữa trong vai trò là cầu nối trung gian giữa Chính phủ và doanh nghiệp, ví dụ như tham gia tư vấn trong việc soạn thảo văn bản pháp luật mới về quảng cáo, tư vấn quy hoạch quảng cáo ngoài trời, giúp đỡ cơ quan Nhà nước trong việc quản lý

hoạt động quảng cáo… Ngoài ra, Hiệp hội cần chấn chỉnh lại nội quy hoạt động của mình, đặc biệt là xây dựng một cơ chế hòa giải trong các vụ tranh chấp liên quan đến thành viên của Hiệp hội, đảm bảo các chế tài mà Hiệp hội đưa ra khi xét xử hòa giải giữa các hội viên có tính cưỡng chế cao.

1.2. Giải pháp hoàn thiện một số nội dung pháp lý cụ thể

1.2.1. Về khái niệm quảng cáo

Như đã phân tích, hiện nay đang tồn tại hai khái niệm về quảng cáo trong hai văn bản pháp luật có tính pháp lý cao nhất điều chỉnh hoạt động này là Pháp lệnh Quảng cáo 2001 và Luật Thương mại 2005. Việc hoàn thiện pháp luật về quảng cáo của Việt Nam sẽ theo hướng là thống nhất các quy định hiện hành về quảng cáo, vì thế cũng cần thống nhất và làm rõ khái niệm về quảng cáo. Do không làm rõ tính chất thương mại của hoạt động quảng cáo, chấp nhận sự tồn tại của hai khái niệm “quảng cáo” (theo Pháp lệnh Quảng cáo) và “quảng cáo thương mại” (theo Luật Thương mại) nên chúng ta chưa thể có giải pháp triệt để nhằm hoàn thiện pháp luật về quảng cáo, bởi vì đằng sau nó là sự tồn tại của hai nhóm văn bản luật khác nhau, hai hệ thống cơ quan quản lý khác nhau và rất nhiều phiền toái cho các tổ chức, cá nhân hoạt động quảng cáo.

Trước hết, cần xác định bản chất của hoạt động quảng cáo và nội hàm của khái niệm quảng cáo, trên cơ sở đó xác định phạm vi điều chỉnh của pháp luật về quảng cáo. Trên thực tế, sau khi Pháp lệnh quảng cáo thi hành được một năm, qua công tác kiểm tra ở nhiều cơ quan đài báo cho thấy, một trong những vấn đề nổi cộm lên đó là tình trạng một số cơ quan báo chí do đăng nhiều thông tin xã hội (theo Pháp lệnh Quảng cáo đó là quảng cáo không có mục đích sinh lời) như Báo Tuổi trẻ, Báo Phụ nữ Sài Gòn, Báo Sài Gòn tiếp thị… nên số phụ trang quảng cáo nhiều hơn số trang báo chính. Như vậy, nếu tuân theo Pháp lệnh Quảng cáo, nghĩa là phải cắt giảm bớt phần thông tin quảng cáo đó đi thì vô hình

chung đã làm hạn chế một kênh thông tin văn hóa - xã hội tạo cơ hội việc làm, nâng cao dân trí cho cộng đồng... Vì thế, họ kiến nghị với Bộ Văn hoá - Thông tin tách phần phụ trang thành hai loại: thông tin xã hội (không coi là quảng cáo) và phụ trang quảng cáo [18]. Vì vậy, theo ý kiến của nhiều chuyên gia, việc pháp luật về quảng cáo điều chỉnh cả hoạt động quảng cáo phi thương mại là quá rộng, không có tính khả thi và không hợp lý.

Từ những phân tích trên, kiến nghị pháp luật mới về quảng cáo cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng như sau: Thứ nhất, những thông tin tuyên truyền, vận động nhằm mục tiêu chính trị, xã hội, nhân đạo, rao vặt và các thông tin tương tự không cần phải điều chỉnh bởi pháp luật quảng cáo mà chỉ cần không vi phạm các quy định chung của pháp luật, ví dụ như Luật Báo chí… Thứ hai, không nên đưa ra khái niệm “quảng cáo thương mại”. Thực tế tìm hiểu pháp luật quảng cáo của nhiều nước trên thế giới cho thấy trong các quy định của họ không tồn tại khái niệm “quảng cáo thương mại” vì đã thừa nhận khái niệm này tức là thừa nhận sự tồn tại của khái niệm “quảng cáo phi thương mại”. Dù có thể có một số trường hợp ngoại lệ, nhưng xét đến cùng thì bản chất của quảng cáo là hành vi thương mại, và chỉ những hoạt động giới thiệu về hàng hóa, dịch vụ của thương nhân nhằm mục tiêu lợi nhuận thì mới được coi là quảng cáo. Thứ ba, nên nêu rõ phạm vi điều chỉnh của pháp luật về quảng cáo cùng với khái niệm quảng cáo. Có một số hành vi cũng là giới thiệu về hàng hóa, dịch vụ nhằm mục đích sinh lời nhưng không cần thiết phải đưa vào phạm vi điều chỉnh của pháp luật về quảng cáo và phải do cơ quan chuyên trách về quảng cáo quản lý, giám sát, ví dụ như hiện tượng một số cơ sở sản xuất kinh doanh vẫn thường vẽ, dán các thông báo trên tường, cột điện, cột đèn giao thông… Hành vi này nên để cơ quan phụ trách về trật tự an toàn xã hội giám sát và xử lý.

1.2.2. Về nội dung và hình thức quảng cáo

Xem toàn bộ nội dung bài viết ᛨ